理論證成與路徑依賴：論生態(tài)損害的法律救濟
——跨越公法、私法界限的視域

段小兵

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715)

一、生態(tài)損害：環(huán)境風(fēng)險社會的新型損害形態(tài)

1.工業(yè)社會向環(huán)境風(fēng)險社會的縱深發(fā)展：從傳統(tǒng)損害到生態(tài)損害

對損害(damage)一詞的傳統(tǒng)侵權(quán)法定義為，“被某人主張或被命令支付給某人，作為對其的損失或傷害的賠償所支付的金錢”[1]。簡言之，損害是指某種依附于人的可貨幣化的不利益，包括財產(chǎn)損害、人身損害。這種損害定義的視角著重關(guān)注于某種加害行為對個人造成的可貨幣化的不利益，在學(xué)理上通常稱為傳統(tǒng)損害。實際上，在保護客體方面，自羅馬法以來上千年的侵權(quán)法體系都是以傳統(tǒng)損害為核心構(gòu)造起來的。

這與其社會歷史變遷有關(guān)。在早期的原始社會、奴隸社會和農(nóng)業(yè)社會時期，人類為生存和發(fā)展而不斷利用環(huán)境資源，但限于當(dāng)時的技術(shù)條件、人口等因素，其影響環(huán)境的能力極其有限，因而，常見的損害形態(tài)只能是依附于人的可貨幣化的不利益(財產(chǎn)損害、人身損害)。18世紀(jì)中期，人類進入工業(yè)社會之后，技術(shù)革命的飛速發(fā)展導(dǎo)致各種侵權(quán)損害類型日益多樣化，后果日趨嚴(yán)重。例如，工業(yè)事故、交通事故、污染事故等頻繁發(fā)生。以20世紀(jì)初期的美國為例，“每年有900萬人身傷害的受害者，意外事故造成的傷亡人數(shù)已經(jīng)成為社會正義的主要問題”[2]。這些侵害對侵權(quán)法發(fā)生了變革性影響，如導(dǎo)致過失責(zé)任的客觀化、無過失責(zé)任的勃興，等等。工業(yè)社會時期，空氣污染、水污染等各種污染日益嚴(yán)重，給各種人群的人身和財產(chǎn)帶來大量風(fēng)險和損害，但其損害主要還是傳統(tǒng)損害(traditional damage)。

按照貝克教授著名的“風(fēng)險社會”理論，社會在20世紀(jì)中期以后，進入了新型的“風(fēng)險社會”。“現(xiàn)代化的風(fēng)險，不像19世紀(jì)和20世紀(jì)上半期一樣是與工業(yè)相聯(lián)系的或存在職業(yè)性的危險，它們不再局限于特定的地域或團體，而是呈現(xiàn)一種全球化的趨勢，跨越了國界，成為一種新型的社會和政治動力的非階級化的全球性危險?！盵3]筆者認(rèn)為，“風(fēng)險社會”的主要特征就是現(xiàn)代風(fēng)險的系統(tǒng)性、非階級性劇增。以此視角觀察，可以說，從20世紀(jì)中期以后人類已經(jīng)步入“環(huán)境風(fēng)險社會”，各種重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件頻發(fā)，不僅對人們的人身和財產(chǎn)權(quán)益造成嚴(yán)重侵害，還直接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境本身的損害。典型的案例就是“新七大公害事件”——意大利塞維索化學(xué)污染事故、美國愛渠污染事件和三里島核電站泄漏事件、墨西哥液化氣爆炸事件、印度帕博爾農(nóng)藥泄漏事件、蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事件、歐洲萊茵河污染事件，此外還有中國松花江特大水污染事件、美國墨西哥灣漏油事件等。上述事件共同之處在于幾乎都造成了嚴(yán)重的生態(tài)損害，這就使得迥異于傳統(tǒng)損害的生態(tài)損害(ecological damage)作為環(huán)境風(fēng)險社會(或時代)的一種新型損害形態(tài)日益凸顯。那么，如何妥當(dāng)認(rèn)識和有力救濟生態(tài)損害這種新型損害形態(tài)呢？

2. 生態(tài)損害的內(nèi)涵厘清

何謂生態(tài)損害？作為一種新型損害形態(tài)，必須合理界定其內(nèi)涵邊界，以構(gòu)建科學(xué)的制度應(yīng)對體系。在學(xué)術(shù)用語上，和生態(tài)損害表述相關(guān)且常用的、容易混淆的詞大概有環(huán)境損害(damage to the environment)、純環(huán)境損害 (pure environmental damage)、環(huán)境損傷(injury to the environment、impairment of the environment或environmental impairment)、自然資源損害(natural resource damage)、傳統(tǒng)損害。上述術(shù)語在國外的使用并不完全統(tǒng)一，在國內(nèi)更為混亂。為獲得學(xué)術(shù)共識和方便學(xué)術(shù)交流，有必要厘清它們各自的內(nèi)涵及其相互關(guān)系。結(jié)合對國外英文文獻的閱讀經(jīng)驗，筆者的初步看法是：歐洲學(xué)者較常用環(huán)境損害、純環(huán)境損害 、環(huán)境損傷等表述，美國學(xué)者常用自然資源損害來表述生態(tài)損害。另外，很重要的一點是：環(huán)境損害按使用的具體語境分為廣義(包括生態(tài)損害和傳統(tǒng)損害)和狹義(僅指生態(tài)損害)。純環(huán)境損害和環(huán)境損傷都指生態(tài)損害。傳統(tǒng)損害指傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害(即人身損害、財產(chǎn)損害)。筆者建議對生態(tài)損害宜使用“生態(tài)損害”(ecological damage)或者“純環(huán)境損害” (pure environmental damage)的表述，以避免和具有廣義、狹義二重含義的“環(huán)境損害”(damage to the environment)相互混淆，以確保學(xué)術(shù)交流的話語統(tǒng)一性。

筆者認(rèn)為，生態(tài)損害或稱為環(huán)境破壞，即生態(tài)系統(tǒng)的物理、化學(xué)或生物等方面的結(jié)構(gòu)和功能的嚴(yán)重退化或遭到破壞的損害。相似地，歐盟在起草的《廢棄物排放的民事責(zé)任的指令》的提案中，第2條第1款d項定義了“環(huán)境破壞”：不構(gòu)成第2條第1款c第2項意義上的財產(chǎn)損害，但是卻造成環(huán)境質(zhì)量物理上、化學(xué)上、生物上的嚴(yán)重惡化的影響的事件[4]85。簡言之，筆者認(rèn)為，生態(tài)損害是生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能的嚴(yán)重退化或遭到破壞的損害。

3. 生態(tài)損害的特征

和傳統(tǒng)損害(環(huán)境侵權(quán)損害)相比，生態(tài)損害的特征如下。

其一，生態(tài)損害的表現(xiàn)形態(tài)為生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)損害和功能損害，屬于生態(tài)環(huán)境自身的損害(damage to the environment itself)，具有整體性特點。生態(tài)損害并非通過環(huán)境媒介造成的(他人)人身、財產(chǎn)權(quán)益的傳統(tǒng)損害(環(huán)境侵權(quán)損害)，而是對生態(tài)環(huán)境本身的損害，這是生態(tài)損害和傳統(tǒng)損害的根本區(qū)別?？梢哉f，生態(tài)損害的“標(biāo)的”為生態(tài)系統(tǒng)，具體表現(xiàn)(類型化)為生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)損害、生態(tài)系統(tǒng)的功能損害。其中，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)損害主要指對生態(tài)系統(tǒng)鏈條的破壞?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)是指在一定時間和空間內(nèi)，生物與其生存環(huán)境以及生物與生物之間相互作用，彼此通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息交換，形成的不可分割的自然整體?！盵5]在結(jié)構(gòu)上，生態(tài)系統(tǒng)分為生產(chǎn)者、消費者、分解者和無生命物質(zhì)四部分。生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)應(yīng)保持相對的穩(wěn)定，急劇的破壞會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)崩潰并影響其功能發(fā)揮。生態(tài)系統(tǒng)的功能損害主要指生態(tài)系統(tǒng)的物理、化學(xué)或生物等方面的功能的嚴(yán)重退化或遭到破壞的損害。生態(tài)系統(tǒng)本身能夠給人類提供飲食、休閑、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性等全面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，維系人類的生存和發(fā)展。 當(dāng)然，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能是密切相關(guān)，共同構(gòu)成了完整的生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)涵。相應(yīng)地，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)損害和功能損害也構(gòu)成了生態(tài)損害的完整意義，這也在許多法律文件中被共同強調(diào)。例如，歐盟委員會2004年發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防和救濟環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任》的第34號指令，將環(huán)境損害(environmental damage，此處和生態(tài)損害同義——筆者注)定義為“受保護的物種和自然棲息地的損害，水的損害和土地的損害”(“damage to protected species and natural habitats, damage to water and damage to land”)。其中，又將損害定義為“自然資源的可評估的不利變化或直接、間接引起的可評估的自然資源服務(wù)損害”?！笆鼙Ｗo的物種和自然棲息地的損害”等強調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)(生物多樣性)損害方面，“自然資源服務(wù)損害” 強調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能損害方面。

其二，生態(tài)損害的客體是全體國民共有的生態(tài)利益，具有共有性、公共利益性的特點。在法律關(guān)系理論中，客體是相對于主體的對象。在侵權(quán)型法律關(guān)系中，侵害的客體不是具體的標(biāo)的，而是某種權(quán)利。正如學(xué)者所指出的，“侵權(quán)法作為調(diào)整在權(quán)利被侵害之后形成的社會關(guān)系的法律，其解決的核心問題是：哪些權(quán)利或利益受到其保護”[6]。生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能維系著人類的生存和發(fā)展，使得生態(tài)環(huán)境具有公共物品(public goods)的重要屬性，成了一種“公共財產(chǎn)”。對此，薩克斯(Joseph L. Sax)教授經(jīng)典的“公共信托論”指出：“空氣、水、陽光等人類正常生活所必需的要素，在受到嚴(yán)重污染和破壞，以致威脅人類正常生活的情況下，不應(yīng)再視為‘自由財產(chǎn)’而成為所有權(quán)的客體。環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性而言，應(yīng)該是全體國民的‘公共財產(chǎn)’，任何人不能任意對其進行占有、支配和損害?！盵7]既然生態(tài)環(huán)境(包括資源)是一國國民的“公共財產(chǎn)”，則任何單個的國民都對使用、享受生態(tài)環(huán)境提供的服務(wù)功能具有重要的生存、發(fā)展利益，這種利益即生態(tài)利益。國民的生態(tài)利益附著于同一的生態(tài)系統(tǒng)或子系統(tǒng)之上，具有共有性的特點，不能分割。由于全體國民的這種生態(tài)利益對其生存、發(fā)展至關(guān)重要，故生態(tài)利益具有強烈的公共利益性的特點。當(dāng)然，就不同的生態(tài)系統(tǒng)的范圍而言，這種生態(tài)利益的公共利益性的范圍和程度有差異：影響全國的生態(tài)系統(tǒng)(如氣候生態(tài))的生態(tài)利益，其公共利益性最強，涉及全體國民的環(huán)境公共利益；而區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)利益，其公共利益性主要涉及區(qū)域影響范圍內(nèi)國民的環(huán)境公共利益。因此，生態(tài)損害的客體為全體國民共有的生態(tài)利益，這與傳統(tǒng)損害的客體為他人的私權(quán)性的人身、財產(chǎn)權(quán)益有著極大的差異。相應(yīng)地，可以說生態(tài)損害的受害人是享有生態(tài)利益的全體國民。

其三，生態(tài)損害具有難以恢復(fù)、賠償?shù)木窒扌?。對于污染和生態(tài)破壞行為的不利影響，生態(tài)系統(tǒng)本身具有一定的自我修復(fù)能力，以保持系統(tǒng)的穩(wěn)定性。但這種自我修復(fù)能力有一定的邊界，一旦外部不利影響超出生態(tài)系統(tǒng)的承受極限，將導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和生態(tài)損害的出現(xiàn)?！吧鷳B(tài)損害后果一旦顯現(xiàn)，往往就難以消除和恢復(fù)，甚至是不可逆的，如物種的滅絕、臭氧層空洞的出現(xiàn)等?！盵8]這就使得生態(tài)損害具有難以恢復(fù)性的特點。生態(tài)損害的賠償?shù)木窒扌蕴攸c涉及兩方面：一是由于生態(tài)價值本身沒有可交易的市場，生態(tài)損害難以量化其價值，在發(fā)生生態(tài)損害時難以用量化貨幣價值進行賠償；二是在生態(tài)損害不可逆的情況下，生態(tài)損害賠償?shù)囊饬x被大大削弱。這就和傳統(tǒng)損害的易恢復(fù)、可賠償特點有較大差異。

二、生態(tài)損害的法律救濟功能

生態(tài)損害是環(huán)境風(fēng)險時代的一種新型損害形態(tài)，具有可救濟性，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)完善的生態(tài)損害法律救濟制度體系，以應(yīng)對生態(tài)危機，構(gòu)建生態(tài)文明社會。那么，生態(tài)損害的法律救濟制度具有哪些功能？對此，歐盟委員會在2004年4月通過的《關(guān)于預(yù)防和救濟環(huán)境損害的指令》第11條中明確規(guī)定，“本指令旨在預(yù)防和救濟環(huán)境損害，且不影響按任何規(guī)制民事責(zé)任的相關(guān)國際條約所授予的傳統(tǒng)損害的賠償權(quán)”。即主張生態(tài)損害法律救濟具有預(yù)防和救濟生態(tài)損害的二重功能。筆者認(rèn)為，生態(tài)損害的法律救濟功能包括三方面。

1. 預(yù)防生態(tài)損害。既然生態(tài)損害具有難以恢復(fù)性的特點，那么預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生就意義重大。法律責(zé)任制度通常具有預(yù)防功能，完善的生態(tài)損害法律救濟制度體系也應(yīng)當(dāng)具有預(yù)防生態(tài)損害發(fā)生的功能。這不僅是理論分析的結(jié)論，也是一些發(fā)達國家環(huán)境法制實踐的成功經(jīng)驗。例如，“美國《綜合環(huán)境響應(yīng)、補償和責(zé)任法》(1980年，CERCLA)的責(zé)任條件具有預(yù)防性目的，通過向廣泛的責(zé)任人施加嚴(yán)格責(zé)任，鼓勵人們盡可能地降低危險……CERCLA是個巨大的成功，因為它的責(zé)任條款對未來的排污起到了良好的警示、威懾作用”[9]98。此外，對連續(xù)性的環(huán)境違法行為處以每日不超過25000美元(再犯為每日不超過75000美元)的按日計罰制也具有震撼性的作用。這些都是美國生態(tài)損害范例救濟制度發(fā)揮的預(yù)防生態(tài)損害發(fā)生的功能范例，值得深思和借鑒。

2. 救濟生態(tài)損害。在發(fā)生生態(tài)損害之后，救濟生態(tài)損害也是生態(tài)損害法律救濟制度體系的重要功能。和行政處罰制度相比，這種生態(tài)損害賠償制度的救濟功能更為重要。以2005年我國松花江水污染事件為例，污染者造成的生態(tài)損害數(shù)以百億計，而僅僅受到100萬的罰款，生態(tài)損害遠未得到救濟，凸顯了生態(tài)損害賠償制度的漏洞。這種救濟生態(tài)損害的功能，可以通過環(huán)境公益訴訟制度追究責(zé)任人的生態(tài)修復(fù)和生態(tài)損害賠償責(zé)任等來實現(xiàn)。例如，美國《綜合環(huán)境響應(yīng)、補償和責(zé)任法》追求雙重目的——預(yù)防污染、環(huán)境治理，其規(guī)范嚴(yán)格、嚴(yán)酷的連帶責(zé)任制度(甚至還對自然資源損害處以3倍懲罰性賠償)使得潛在的責(zé)任人紛紛在生態(tài)損害發(fā)生之后聯(lián)邦政府開展治理行動之前主動進行環(huán)境治理，這樣就實現(xiàn)了救濟生態(tài)損害的制度功能。

3. 間接保護民事權(quán)利。對生態(tài)損害進行法律救濟，除了具有預(yù)防和救濟生態(tài)損害的功能，還有利于保護民事權(quán)利。生態(tài)損害大多伴隨出現(xiàn)傳統(tǒng)損害，對他人的人身、財產(chǎn)權(quán)益造成大規(guī)模侵權(quán)損害。所謂大規(guī)模侵權(quán)就是指“涉及大量受害人的權(quán)利和法益的損害事實的發(fā)生”[4]1。以2011年發(fā)生的日本福島核電站事故為例，這次事故除了耗費巨大的環(huán)境治理費用，還造成難以估量的人身傷亡損害和財產(chǎn)損失，形成大規(guī)模侵權(quán)損害。因而，預(yù)防和救濟生態(tài)損害，有利于維護和恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境，從而更好地保護民事權(quán)利。可見，生態(tài)損害的法律救濟具有間接保護民事權(quán)利的制度功能。

三、生態(tài)損害法律救濟的路徑模式與我國的路徑模式選擇

1.私法路徑的“間接保護模式”

傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，“生態(tài)損害雖然具備傳統(tǒng)損害概念的某些特征，卻不是真正意義的損害……侵權(quán)責(zé)任法是私法，只能對民事主體的人身或者財產(chǎn)所遭受的損害提供救濟，不能直接填補生態(tài)損害”[10]。不過，可以通過生態(tài)損害與環(huán)境要素性財產(chǎn)的重疊、擴展民事主體的“人身”法益范圍等方式來建立兼顧生態(tài)損害的救濟機制，即私法路徑的“間接保護模式”。例如，在損害財產(chǎn)同時引起環(huán)境破壞的情形下，在德國法上有一種將生態(tài)損害賠償責(zé)任部分地、間接地納入傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的立法趨勢。對此，在20世紀(jì)80年代末，德國學(xué)界就有觀點將作為生態(tài)環(huán)境必要組成部分的動物、濕地生物群落也納入土地所有權(quán)的侵權(quán)保護范圍，認(rèn)為對二者的破壞構(gòu)成“財產(chǎn)侵權(quán)”。馮·巴爾教授指出，“《德國環(huán)境責(zé)任法》的立法理由也從這一角度進行了說明，即現(xiàn)行法上的對自然環(huán)境恢復(fù)原狀也包括對被破壞的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，讓毀壞的植被以及被驅(qū)逐的動物在原來的生存空間繼續(xù)繁衍和生活”[4]79。

顯然，這種私法路徑的“間接保護模式”具有積極的理論和制度價值?？陀^地說，間接保護模式是一種有益的理論嘗試，體現(xiàn)了侵權(quán)法有限的生態(tài)保護功能。它被一些國家的立法實踐所采用，如1998年起草的《德國環(huán)境保護法典(草案)》第127條就規(guī)定了財產(chǎn)損害兼顧生態(tài)損害的賠償問題。再如，在瑞典法中，長期以來純生態(tài)損害不能得到賠償，但土地等環(huán)境要素財產(chǎn)的清理污染費用是得到支持的，這就和環(huán)境修復(fù)費用有疊加，屬于間接保護模式的立法例。

然而，“其局限性也很明顯：(1)只有生態(tài)損害和財產(chǎn)損害重疊時，間接保護模式才起作用。對于只造成生態(tài)損害而未侵害他人財產(chǎn)的情況，間接保護模式無法發(fā)揮功能。即便在生態(tài)損害和財產(chǎn)損害重疊時，對于超出財產(chǎn)損害范圍的生態(tài)損害，在間接保護模式下也無法得到保護。(2)生態(tài)損害僅僅是財產(chǎn)損害救濟的偶然附帶保護對象，財產(chǎn)損害的賠償機制不能確保兼顧生態(tài)目的。即便在發(fā)生生態(tài)損害和財產(chǎn)損害重疊時，按間接保護模式，因為生態(tài)損害附著于財產(chǎn)損害的載體之上，如采取損害賠償方式救濟，受害人獲得賠償金后對其具有自由處分權(quán)，不能保證將其用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)而確保兼顧生態(tài)目的……”[11]對于第1種情形，《德國環(huán)境責(zé)任法》第16條規(guī)定，“如果財產(chǎn)損害的同時侵害了自然生態(tài)或特定景色，受害人將之回復(fù)到未受侵害前的狀態(tài)，應(yīng)適用《德國民法典》第251條第2款之規(guī)定，因回復(fù)原狀而產(chǎn)生的費用，并不因其超過財產(chǎn)本身的價值視為是不適當(dāng)?shù)摹薄Ｔ摋l明確排除了《德國民法典》第251條第2款“不合比例性”規(guī)則在環(huán)境恢復(fù)費用大大超出環(huán)境要素性財產(chǎn)的價值情況下的適用，即此時責(zé)任人仍須負(fù)有恢復(fù)環(huán)境的義務(wù)，不能選擇賠償環(huán)境要素財產(chǎn)的價值。*《德國民法典》第251條第2款規(guī)定：“如果只有支付不相當(dāng)?shù)馁M用才能恢復(fù)原狀時，排除義務(wù)人可以進行金錢賠償損害。因救治動物而產(chǎn)生的費用并不因其大大超過動物本身的價值而被視為是不相當(dāng)?shù)?。”這就是所謂“不合比例性”規(guī)則。但“不合比例性”的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)被確定為30%，而在生態(tài)侵權(quán)領(lǐng)域這一標(biāo)準(zhǔn)被相對提高，因而排除了《德國民法典》第251條第2款規(guī)定(傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn))的適用。其理由是：考慮到“間接保護模式” 的功能局限性以及作為生存條件的生態(tài)環(huán)境太重要(超出一般財產(chǎn)的意義)，以至于即便環(huán)境恢復(fù)成本巨大，仍然可以要求責(zé)任人恢復(fù)環(huán)境。(3)請求權(quán)人和責(zé)任人的范圍有限，不利于救濟生態(tài)損害。在私法路徑的“間接保護模式”下，生態(tài)損害法律救濟的請求權(quán)人通常只能是環(huán)境要素性財產(chǎn)的所有權(quán)人或使用權(quán)人，這樣才有權(quán)向污染者要求清理污染或賠償環(huán)境要素性財產(chǎn)的“財產(chǎn)損失”，其他人因?qū)Νh(huán)境要素性財產(chǎn)沒有權(quán)屬關(guān)系，無權(quán)主張私法上的“恢復(fù)原狀”或“財產(chǎn)損失”賠償。相似地，受環(huán)境要素財產(chǎn)的權(quán)屬障礙限制，在土地、森林等環(huán)境要素財產(chǎn)的所有權(quán)人或使用權(quán)人自身是污染者，造成生態(tài)損害的情形下，污染者不可能追究自身責(zé)任，因而導(dǎo)致生態(tài)損害的責(zé)任人范圍有限，不利于生態(tài)損害的救濟。

2.公法路徑的“直接保護模式”

公法路徑的“直接保護模式”，即“不將生態(tài)損害依附于財產(chǎn)損害和人身‘法益’而可以對生態(tài)損害直接保護的模式”?！跋鄬λ椒窂降拈g接保護模式而言，生態(tài)損害的直接保護模式比較超前，在一定程度上突破了傳統(tǒng)侵權(quán)法的保護范圍，通過環(huán)境公益訴訟制度等構(gòu)建了生態(tài)損害賠償責(zé)任。目前，一些比較重視環(huán)保的西方國家的立法采取了直接保護模式?！盵11]例如，《意大利環(huán)境法》第18條就規(guī)定：“違反法律或者依法頒布的行政命令的行為，故意或過失地對環(huán)境造成損害結(jié)果，導(dǎo)致環(huán)境改變、惡化或全部的被毀壞，行為人要對國家負(fù)損害賠償責(zé)任……”“美國《綜合環(huán)境響應(yīng)、補償和責(zé)任法》的核心在于其責(zé)任條款，對寬泛的各種責(zé)任人規(guī)定了嚴(yán)格、推定連帶責(zé)任，并授權(quán)聯(lián)邦政府成立‘超級基金’用于事先支付環(huán)境治理產(chǎn)生的費用。在使用‘超級基金’進行環(huán)境治理之后，聯(lián)邦政府可以向責(zé)任人追償環(huán)境治理費用及其他支出的費用?！盵9]96相應(yīng)地，該法在第906條f款建立了以聯(lián)邦政府、州政府或者印第安部落為權(quán)利主體的自然資源損害責(zé)任公益訴訟制度。

相比之下，公法路徑的“直接保護模式”對生態(tài)損害直接進行救濟，無須將其依附于財產(chǎn)損害和人身權(quán)益，其優(yōu)勢更明顯，應(yīng)當(dāng)是將來各國立法發(fā)展的方向。筆者認(rèn)為，其優(yōu)勢如下。

(1)生態(tài)損害定位的科學(xué)回歸。公法路徑的“直接保護模式”，保護對象為生態(tài)損害本身而非“傳統(tǒng)損害”，使生態(tài)損害救濟的保護對象更準(zhǔn)確，救濟手段和損害評估都更科學(xué)。對于其救濟手段，尤其強調(diào)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)損害賠償兩種責(zé)任形式，且針對生態(tài)保護的特點更為強調(diào)環(huán)境修復(fù)的第一性責(zé)任，生態(tài)損害賠償費用也只能用于環(huán)境修復(fù)，比私法路徑的“間接保護模式”更科學(xué)。對于其損害評估，用環(huán)境修復(fù)費用、資源損害等方法進行更科學(xué)的評估，不再按傳統(tǒng)的環(huán)境要素“財產(chǎn)損失”計算，比私法路徑的“間接保護模式”更科學(xué)。

(2)請求權(quán)人范圍的擴大。在私法路徑的“間接保護模式”下，生態(tài)損害法律救濟的請求權(quán)人通常只能是環(huán)境要素性財產(chǎn)的所有權(quán)人或使用權(quán)人，其他人無權(quán)主張。而在公法路徑的“直接保護模式”下，生態(tài)損害作為一種環(huán)境公共利益的損害受到法律直接保護，按各國法律的不同規(guī)定，相關(guān)政府部門、NGO、公民(包括財產(chǎn)所有人、使用權(quán)人)都可能在請求權(quán)人的范圍之內(nèi)。這就使生態(tài)損害法律救濟的請求權(quán)人范圍擴大，避免了私法路徑的“間接保護模式”下環(huán)境要素財產(chǎn)的權(quán)屬人不追究污染者責(zé)任的情形，更有利于救濟生態(tài)損害。

(3)突破了環(huán)境要素財產(chǎn)的權(quán)屬障礙，責(zé)任人范圍有所拓展。在公法路徑的“直接保護模式”下，生態(tài)損害作為一種環(huán)境公共利益的損害受到法律直接保護，任何污染者(包括環(huán)境要素財產(chǎn)的權(quán)屬人)造成生態(tài)損害，都應(yīng)作為生態(tài)損害的責(zé)任人。因而，與私法路徑的“間接保護模式”相比，公法路徑的“直接保護模式” 突破了環(huán)境要素財產(chǎn)的權(quán)屬障礙，生態(tài)損害的責(zé)任人范圍得到拓展，更有利于救濟生態(tài)損害。以德國法為例，財產(chǎn)所有人負(fù)有清除污染的“兜底”責(zé)任，所有人不權(quán)在自己造成污染的情形下不能“豁免”，而且若是他人造成的污染，在責(zé)任人沒有經(jīng)濟能力賠償或失蹤的情形下也要承擔(dān)清除污染、修復(fù)生態(tài)的責(zé)任。“負(fù)有清除污染的責(zé)任人既包括訴訟確定的責(zé)任人(污染侵權(quán)人)，也包括財產(chǎn)所有人。有關(guān)政府有權(quán)選擇責(zé)任人，無須優(yōu)先考慮通過訴訟確定責(zé)任人。對財產(chǎn)負(fù)有責(zé)任的人經(jīng)常收到‘清除令’，僅僅因為訴訟中的責(zé)任人無法被找到或沒有經(jīng)濟能力。因此，財產(chǎn)所有人可能被迫采取清除措施，即使財產(chǎn)(例如土地)的污染不是由他造成的。在政府裁定采取措施的可能性降低為零時，第三人(例如鄰居)可以起訴要求侵權(quán)人或財產(chǎn)所有人清除污染。”[12]由此可見，德國法上賦予了財產(chǎn)所有人以一種清除污染、修復(fù)生態(tài)的公法“社會義務(wù)”或責(zé)任，擴大了生態(tài)損害的責(zé)任人范圍，更有利于救濟生態(tài)損害。

3.我國生態(tài)損害法律救濟的路徑模式選擇及其立法完善

筆者認(rèn)為，鑒于私法路徑的間接保護模式和公法路徑的直接保護模式各自的優(yōu)缺點，我國應(yīng)當(dāng)采取混合路徑模式，即以直接保護模式為主、兼顧間接保護模式的生態(tài)損害法律救濟的路徑模式，發(fā)展方向是完善直接保護模式下的生態(tài)損害法律救濟制度體系。其中，就間接保護模式而言，已有的《民法總則》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等能提供相關(guān)法律規(guī)范，在保護傳統(tǒng)損害的同時附帶對生態(tài)損害進行法律救濟。尤其是在對土地污染、森林砍伐等環(huán)境要素財產(chǎn)型侵權(quán)的情形下，支持對土地和林木財產(chǎn)的“恢復(fù)原狀”(置換土壤、補植林木等)，可以附帶恢復(fù)生態(tài)功能，救濟生態(tài)損害，實現(xiàn)對生態(tài)損害的間接保護。

然而，我國將來的立法方向更重要的是完善直接保護模式下的生態(tài)損害法律救濟制度體系。這涉及完善一系列的相關(guān)制度：環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境損害責(zé)任基金制度、生態(tài)損害評估制度，等等。目前，在這一領(lǐng)域，我國已經(jīng)取得了較大的立法進步：已經(jīng)建立起了“法律規(guī)定的機關(guān)”(尤其是檢察院、海洋環(huán)保機關(guān))和“有關(guān)組織”為原告的環(huán)境民事公益訴訟制度；建立了以任意保險為主、強制責(zé)任保險為輔(海上油污損害領(lǐng)域等)的環(huán)境責(zé)任保險制度模式，并在試行推動中；依據(jù)《基金會管理條例》(2004年)和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(2009年)等建立了有限的環(huán)境損害責(zé)任基金制度，并在理論和司法實踐中探索；環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(2011年)和《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》，開始推進健全環(huán)境損害評估制度，等等?？傮w而言，我國生態(tài)損害法律救濟制度體系已經(jīng)初具框架。然而客觀地看，相關(guān)制度體系仍然存在較大的不足和有待完善的空間。限于篇幅和本文的側(cè)重關(guān)注點，筆者僅宏觀分析相關(guān)制度存在的諸多問題。①環(huán)境公益訴訟制度的原告資格嚴(yán)格限制主義帶來的一系列不足?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定的具有原告資格的“法律規(guī)定的機關(guān)”的范圍不明確，尤其是環(huán)保主管機關(guān)是否屬于其范圍并不明確。《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定對可以起訴的“社會組織” 的“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的要求過嚴(yán)，不利于環(huán)境公益訴訟制度的公眾參與。②在現(xiàn)有以任意保險為主的環(huán)境責(zé)任保險制度模式下，排污企業(yè)的投保積極性不高，保險企業(yè)的風(fēng)險大且理賠率低，嚴(yán)重制約了環(huán)境責(zé)任保險制度的功能發(fā)揮。如何改革、完善是一大難題，需要深入研究、探索。③對環(huán)境損害責(zé)任基金制度的覆蓋面、補償機制和責(zé)任分配機制等的研究也欠深入。④生態(tài)損害評估制度的不足是：其一，對生態(tài)損害評估的內(nèi)容和技術(shù)指標(biāo)體系處于探索階段，指標(biāo)體系的合理性有待在實踐中檢驗和修正；其二，法律位階太低，影響到其司法適用的效力；其三，缺乏責(zé)任人或潛在責(zé)任人的參與機制。因而，有待在實踐中進一步摸索完善后，在基本法律中以環(huán)境修復(fù)成本為基準(zhǔn)，吸收責(zé)任人的參與機制，科學(xué)地規(guī)定生態(tài)損害評估制度。由此可見，在直接保護模式下完善我國生態(tài)損害法律救濟制度體系意義重大，任重而道遠。

四、結(jié)語

生態(tài)損害是環(huán)境風(fēng)險社會出現(xiàn)的不同于傳統(tǒng)損害的新型損害形態(tài)，具有整體性、共有性、公益性、難以恢復(fù)性和難以賠償?shù)木窒扌缘忍攸c。其法律救濟具有預(yù)防生態(tài)損害、救濟生態(tài)損害、間接保護民事權(quán)利等功能。生態(tài)損害法律救濟的路徑模式主要包括私法路徑的間接保護模式、 公法路徑的直接保護模式。我國應(yīng)當(dāng)采取以直接保護模式為主并兼顧間接保護模式的混合路徑模式，以生態(tài)損害救濟為中心，完善由環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境損害責(zé)任基金制度、生態(tài)損害評估制度等構(gòu)成的生態(tài)損害法律救濟制度體系。其中，直接保護模式下的生態(tài)損害法律救濟制度體系尤為重要，但由于我國相關(guān)制度存在著諸多問題，完善相應(yīng)制度任重而道遠。

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