基于城市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集問題及對策研究

叢春霞，閆偉

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

基于城市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集問題及對策研究

叢春霞，閆偉

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

隨著我國人口老齡化及高齡化的形勢日益嚴(yán)峻，家庭和社會的養(yǎng)老服務(wù)壓力也在與日俱增。鑒于當(dāng)前我國社會和家庭的人口結(jié)構(gòu)，城市居家養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)著越來越重的養(yǎng)老責(zé)任，然而資金籌集問題制約了城市居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。本文從公共產(chǎn)品屬性的角度出發(fā)，分析了城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集的現(xiàn)狀和問題，同時結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，分別從政府層面和社會層面提出了相應(yīng)的解決對策。

老齡化；城市居家養(yǎng)老服務(wù)；資金籌集

1 問題的提出

人口老齡化是當(dāng)今世界人口的發(fā)展特點(diǎn)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年我國65歲以上的老年人口已達(dá)1.38億，占總?cè)丝诘谋戎貫?0.06%，老年撫養(yǎng)比為13.70%，較2012年上升了1.00個百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)在本世紀(jì)中葉，我國的人口老齡化水平將達(dá)到35%左右。此外，空巢家庭在我國城鄉(xiāng)家庭中比重已經(jīng)過半，部分大中城市空巢家庭比重甚至已經(jīng)接近70%，其中近一成的老年人為單身，缺乏伴侶的照料與陪伴。預(yù)計(jì)到2050年，我國70歲以上的高齡老年人將會達(dá)到1.08億，其中生活不能自理的老年人將達(dá)1億左右，無子女贍養(yǎng)的老年人將達(dá)到7900萬左右，并且54%以上的老年人將處于獨(dú)居狀態(tài)。因此，無論是家庭還是社會都面臨著巨大的養(yǎng)老壓力，而養(yǎng)老服務(wù)無疑是養(yǎng)老壓力中的核心問題。

我國養(yǎng)老模式主要分為家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老作為最傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式曾在保障老年人安度晚年方面發(fā)揮了重要作用。然而，我國上世紀(jì)70年代實(shí)行的計(jì)劃生育政策導(dǎo)致生育率逐年下降。經(jīng)測算，我國家庭平均人口數(shù)量在2010年為3.1人，2030年預(yù)計(jì)將縮小到2.6人，2050年將進(jìn)一步縮小到2.51人[1]，即便近幾年推行了“二孩”政策，很多家庭迫于工作和經(jīng)濟(jì)壓力，也多選擇只生育一個孩子。由此可見，獨(dú)生子女養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重，獨(dú)生子女的父母面臨家庭養(yǎng)老功能弱化的現(xiàn)實(shí)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式無以為繼。目前，發(fā)達(dá)國家的社會化養(yǎng)老已經(jīng)形成體系，但是作為發(fā)展中國家，我國現(xiàn)有的社會養(yǎng)老服務(wù)條件無法滿足當(dāng)前巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，存在養(yǎng)老床位明顯不足等一系列情況，難以對家庭養(yǎng)老功能進(jìn)行有效補(bǔ)充?？梢哉f，在人口老齡化以及高齡化形勢日益嚴(yán)峻的今天，居家養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)著更為重大的養(yǎng)老責(zé)任，并被賦予了更高的期待。

居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心、社區(qū)為依托，依靠專業(yè)化的服務(wù)為經(jīng)濟(jì)和生活自理困難的老年人提供以生活照料為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)模式，是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新。從政府責(zé)任角度講，提供以教育和醫(yī)療保障為核心的公共服務(wù)是全社會的普遍需求，只有由掌握公共權(quán)力的政府承擔(dān)提供社會公共服務(wù)的責(zé)任與功能，才能保證其公平性。因此，政府必須在居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集與服務(wù)方面承擔(dān)首要責(zé)任，特別是在資金籌集方面。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性是公共產(chǎn)品的特性，而這三種特性帶來的諸如“搭便車”等現(xiàn)象是市場機(jī)制本身無法解決的，這就需要政府來彌補(bǔ)這種“市場缺陷”，出資提供或者購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。由此可見，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集中的責(zé)任也就更為重大。

當(dāng)前，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供方式主要有兩種：一是服務(wù)人員經(jīng)過系統(tǒng)化、專業(yè)化的培訓(xùn)后，上門為老年人提供照料服務(wù)；二是讓老年人在所居住社區(qū)的老年人日間照料服務(wù)中心享受日托服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，與傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式相比具有顯著的優(yōu)勢和可行性：一是老年人居住在家中養(yǎng)老繼承了傳統(tǒng)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，使老年人能夠與子孫進(jìn)行感情上的交流和心理上的疏導(dǎo)，減少老年人的心理問題[2]；二是能夠享受社區(qū)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，充分利用現(xiàn)有社會資源。從2000年《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》的頒布，到2011年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的出臺，居家養(yǎng)老服務(wù)在我國只用了短短十幾年的時間就實(shí)現(xiàn)了從試點(diǎn)推行到重點(diǎn)發(fā)展，可見其發(fā)展前景廣闊和使命重大。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，充足的資金是城市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基石，老年人自身或家庭往往無力承擔(dān)老年人的養(yǎng)老需求，而我國目前的居家養(yǎng)老服務(wù)又存在資金不足、范圍狹窄、方式單調(diào)等諸多問題，其可持續(xù)發(fā)展嚴(yán)重受阻。因此，必須拓寬資金來源渠道，從根本上為養(yǎng)老服務(wù)人性化、多樣化和規(guī)范化打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。對于居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及其具體模式規(guī)劃的研究成果在當(dāng)前的學(xué)術(shù)界數(shù)見不鮮，但是關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集問題的研究鮮見。在前人研究的基礎(chǔ)上，本文著重對我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)在資金籌集過程中存在的問題進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的解決對策，不僅對我國養(yǎng)老事業(yè)的逐步推進(jìn)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有重要的理論意義，而且對更好地應(yīng)對人口老齡化危機(jī)、增加老年人福利以及早日全面建成小康社會也具有一定的實(shí)踐價值。

2 城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集現(xiàn)狀

由于居家養(yǎng)老服務(wù)具有“養(yǎng)老不離家”的優(yōu)點(diǎn)而受到大家的青睞，但財(cái)力水平的高低直接制約著居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展及其作用的發(fā)揮。因此，資金的籌集問題理應(yīng)是城市居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)過程中需要重點(diǎn)研究的問題。

城市居家養(yǎng)老服務(wù)的突出優(yōu)點(diǎn)是在保證老年人優(yōu)質(zhì)生活的前提下支付相對較少的費(fèi)用，能夠?yàn)槔夏耆斯?jié)約養(yǎng)老成本。盡管如此，居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)過程中的資金需求依然不可忽視，政府和家庭是當(dāng)前我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)資金的主要支持者，企業(yè)和第三部門的參與力度較小。

2.1 城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集與政府

從政府的責(zé)任角度講，服務(wù)型政府需要向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；從公共產(chǎn)品的角度講，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集中應(yīng)承擔(dān)首要的和最重大的責(zé)任；從收入再分配的角度講，收入再分配是政府的職能之一，社會福利的好壞直接受政府公共支出程度的影響[3]，而政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的資金投入量則更能體現(xiàn)出政府在保障“老有所養(yǎng)、老有善養(yǎng)”方面的態(tài)度和決心。因此，政府理應(yīng)在居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌集過程中一馬當(dāng)先，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，履行相應(yīng)義務(wù)，這也是全面建成小康社會的題中之義。

政府資金在城市居家養(yǎng)老服務(wù)的提供上分為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)兩種。從屬性上講，作為公共產(chǎn)品，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施具有消費(fèi)的非排他性和非競爭性，只能由政府提供。但是，養(yǎng)老服務(wù)由于其供給和需求的多樣性以及營利性，則可以由政府、市場和社會同時提供。例如，新加坡養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的非政府投資不足10%；瑞典政府在提供福利性住宅的基礎(chǔ)上，還為老人提供入戶服務(wù)，并且國家財(cái)政承擔(dān)一半以上費(fèi)用[4]。我國的城市居家養(yǎng)老服務(wù)主要是以地方為主的政府購買，存在3種方式：一是投資養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化培訓(xùn)和提高養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率；二是直接向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支付服務(wù)費(fèi)用購買相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)；三是發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券或優(yōu)惠券，為老年人提供無償、低償和有償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。

在加大城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金投入方面，北京市政府對“無圍墻養(yǎng)老院模式”的投資和建設(shè)極具前瞻性，但這種投資建設(shè)是建立在2008年北京市政府啟動1億元專用資金的基礎(chǔ)上的。然而，北京市畢竟是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)軍城市，這種僅僅依靠政府的資金籌集方式會導(dǎo)致政府財(cái)政壓力過大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府很難做到，即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這種模式也必將隨著人口紅利的消失以及高齡化形勢的日益嚴(yán)峻而難以持續(xù)。因此，城市居家養(yǎng)老服務(wù)若想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還需全社會的廣泛參與，尤其是家庭、企業(yè)和第三部門的協(xié)同努力。

2.2 城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集與社會

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，任何單一的融資制度安排都無法滿足龐大的老年群體的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用需求，僅把公共財(cái)政作為主要資金來源，不但存在道德風(fēng)險，而且會導(dǎo)致公共財(cái)政支付壓力過大。就我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、公共財(cái)政支付能力和社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀來看，單純依靠財(cái)政撥款來發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的道路走不通，因此，建立由政府、家庭、企業(yè)和第三部門共同分擔(dān)的居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集制度，為老年人提供穩(wěn)定且充足的居家養(yǎng)老服務(wù)資金迫在眉睫。

家庭作為社會的基本組成單位，一直以來都是我國絕大部分老年人養(yǎng)老的主要場所。計(jì)劃生育政策執(zhí)行以來，我國獨(dú)生子女的數(shù)量與日俱增，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年我國共有獨(dú)生子女17.64萬人，預(yù)計(jì)到2050年獨(dú)生子女的數(shù)量將上漲到30.58萬人。假設(shè)這些獨(dú)生子女以及他們的后代相互通婚，并且每代均以25歲為育齡期，平均壽命為75歲[5]，那么，從理論上估計(jì)，每一對25歲的青年夫婦在撫養(yǎng)1個孩子的同時，還需要贍養(yǎng)4位50歲的老人以及8位75歲的長輩。這種難以負(fù)荷的沉重壓力，使得子女贍養(yǎng)老人越來越心有余而力不足，即便是60%的老年人以退休金作為主要的生活來源，但因年老而需要支付的照料費(fèi)用也是一筆不小的支出。

作為社會存在的一部分，企業(yè)和企業(yè)家應(yīng)有的資本精神與社會存在之間存在著辯證關(guān)系。為了企業(yè)的長足發(fā)展，企業(yè)和企業(yè)家應(yīng)肩負(fù)起社會責(zé)任，以社會支持、慈善捐款等形式扶助弱者、回饋社會，進(jìn)而樹立良好的企業(yè)形象，提高企業(yè)的公信力，促進(jìn)企業(yè)的長足發(fā)展。由于第三部門非營利性的特點(diǎn)使其在公共服務(wù)的提供上更容易取得民眾的信任，因而在居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方面，第三部門也應(yīng)肩負(fù)更為重要的使命。然而在現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)和第三部門在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的資金支持力度卻相對薄弱，以居家養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展時間較長的上海市為例，2010年上海市居家養(yǎng)老服務(wù)資金總量中，市級政府和區(qū)縣政府的資金投入比高達(dá)93.4%，企業(yè)和第三部門的資金貢獻(xiàn)僅占6.6%。大連市盡管率先在全國樹立了“居家養(yǎng)老”服務(wù)新樣板，引起了國內(nèi)外學(xué)者的高度關(guān)注，但是相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國企業(yè)和第三部門參與養(yǎng)老慈善事業(yè)的比重依然很低，大連市的成功案例僅僅是個案，企業(yè)和第三部門參與居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集的積極性仍然需要大幅度提升。

3 城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集存在的問題

在城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方面，無論是政府的“量力而行”、家庭的“全力以赴”，還是企業(yè)和第三部門的“責(zé)任缺失”，都存在著諸多不盡如人意的地方。

3.1 政府資金支持存在的問題

在城市居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)方面，我國僅出臺了《老年人社會福利機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本標(biāo)準(zhǔn)》《老年人護(hù)理分級標(biāo)準(zhǔn)》和《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等政策性文件，對城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方面的詳細(xì)規(guī)定以及企業(yè)和第三部門進(jìn)行資金支持后所能獲得的相應(yīng)優(yōu)惠政策的法律保障十分欠缺。

當(dāng)前，居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要依靠政府的財(cái)政投入、福利彩票公益基金和社會慈善捐助，其中政府財(cái)政投入是主力。我國正由補(bǔ)缺型的社會福利向適度普惠型的社會福利轉(zhuǎn)變，在初級適度普惠發(fā)展階段，要求政府在提高全體社會成員社會福利方面投入更多的資金與精力，同時大力依靠和發(fā)揮社區(qū)福利服務(wù)的功能與作用。而現(xiàn)實(shí)情況是，居家養(yǎng)老服務(wù)的資金需求量越來越大，政府的資金投入?yún)s與需求存在很大差距。以經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的上海市為例，截止到2012年，上海市政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面投入的資金約為36.24億元，居于全國首位，其達(dá)到的居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面為7.4%，居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼覆蓋面為3.4%，自費(fèi)覆蓋面為4%[6]。然而，根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)顯示，上海市60歲以上的人口中，9.02%的老年人身體處于不健康狀態(tài)，需要來自居家養(yǎng)老服務(wù)的照料，而政府已經(jīng)投入的資金只能使7%的老年人受惠。顯然，財(cái)政投資力度大、居家養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展較為健全的上海市尚且存在養(yǎng)老服務(wù)資金供給不足的情況，其他城市或地區(qū)出現(xiàn)類似情況也就不足為奇。隨著人口老齡化形勢的日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)資金的供需矛盾也會進(jìn)一步加深，后備資金不足或許是其主要原因，但是老年人由于自身經(jīng)濟(jì)條件的限制而無法購買居家養(yǎng)老服務(wù)這一因素也不可忽視，而無論是上述哪一種可能，都要求政府承擔(dān)更多的資金支持。

合理的投資結(jié)構(gòu)是居家養(yǎng)老服務(wù)資金可持續(xù)發(fā)展的前提，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的投資結(jié)構(gòu)主要是指其在居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)購買方面的資金支出規(guī)模比較。長久以來，政府始終將大部分資金投入到了居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)當(dāng)中，這就弱化了市場的作用，既不利于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的市場運(yùn)作，也不利于居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)服務(wù)水平和效率的提升。

3.2 社會資金支持存在的問題

從企業(yè)對城市居家養(yǎng)老服務(wù)支持力度的角度看，對于企業(yè)對居家養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域的慈善捐贈，政府的鼓勵性政策呈現(xiàn)出“倒退”的現(xiàn)象，鼓勵力度嚴(yán)重不足，挫傷了企業(yè)的積極性。比如，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局在2000年已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，對那些向福利性和非營利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等，在繳納企業(yè)所得稅之前將其捐贈金額予以全額扣除[7]。但是，在2008年實(shí)行的新企業(yè)所得稅法中卻又作出規(guī)定，企業(yè)進(jìn)行的公益性捐贈支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分準(zhǔn)予扣除。

從第三部門對城市居家養(yǎng)老服務(wù)支持力度的角度看，呈現(xiàn)明顯的資金來源單一和投入力度不足等特點(diǎn)，說明第三部門對城市居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識不夠，捐贈意識尚未形成。

4 發(fā)達(dá)國家居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方式及啟示

發(fā)達(dá)國家的社會福利制度建設(shè)起步早，在實(shí)踐過程中經(jīng)過不斷的改革與完善日趨成熟，在全面發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)和老齡事業(yè)的今天，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

4.1 發(fā)達(dá)國家居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方式

4.1.1 日本護(hù)理保險養(yǎng)老資金籌集模式

作為全球老齡人口比例最高的國家，日本為應(yīng)對人口老齡化在近年大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)(在日本稱之為宅服務(wù))，采取“政府民間團(tuán)體并行”的籌資與運(yùn)營模式，并取得了顯著成績。在日本的居家養(yǎng)老服務(wù)中，國家和政府被規(guī)定負(fù)有最重要的責(zé)任，各級政府有嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定和具體的執(zhí)行責(zé)任。同時，日本政府也十分重視社會力量對居家養(yǎng)老服務(wù)的廣泛參與，企業(yè)、第三部門、各種協(xié)會和志愿者組織均參與到了居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和資金提供中來[8]，既實(shí)現(xiàn)了老年人福利的多元化，又使老年人的養(yǎng)老服務(wù)有了強(qiáng)有力的資金保障。

4.1.2 英國社區(qū)型養(yǎng)老資金籌集模式

在英國，社區(qū)照顧涵蓋為老年人提供生活照料、物質(zhì)幫助、心理撫慰以及對老年人生活各個方面的關(guān)懷等，改善老年人的生活環(huán)境并吸收社會可利用資源予以支持也是英國社區(qū)養(yǎng)老的重要內(nèi)容。在資金籌集方面，英國的社區(qū)照顧以政府為主導(dǎo)，政府出資興建服務(wù)設(shè)施，家庭和個人支出僅占一小部分。服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被政府限制在老年人可承受的范圍內(nèi)，資金不足的由政府負(fù)責(zé)補(bǔ)足。政府雇員和志愿者是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要承擔(dān)者，如果家庭成員為老年人提供照料，則政府會給予相應(yīng)的資金補(bǔ)貼，保障其經(jīng)濟(jì)收入。

式中:αmax為地震影響系數(shù)最大值;Tg為特征周期;T為結(jié)構(gòu)自振周期;γ為衰減指數(shù);η1為直線的下降段斜率調(diào)整系數(shù);η2為阻尼調(diào)整系數(shù).

4.2 發(fā)達(dá)國家居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集的啟示

4.2.1 健全的法律體系

作為日本頒布最早的一部關(guān)于老年人福利的法律，《老年福利法》被日本社會視為“老人憲章”，在日后日本政府的養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方式以及責(zé)任分擔(dān)方面發(fā)揮著重大作用。英國在1990年出臺了《全民健康服務(wù)與社區(qū)照顧法案》，這是首次以“社區(qū)照顧”為名稱的法案，同時也是英國的社區(qū)照顧模式在資金籌集建設(shè)方面的主要參考依據(jù)?？梢?，發(fā)達(dá)國家的社區(qū)養(yǎng)老資金籌集及服務(wù)體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法制化，而我國卻缺乏一部完整的關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的法律，導(dǎo)致我國的城市居家養(yǎng)老服務(wù)在資金籌集過程中無法可依、無規(guī)矩可循。因此，加快出臺法律法規(guī)、建立有法律保障的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，是解決我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集問題的當(dāng)務(wù)之急。

4.2.2 合理的籌資結(jié)構(gòu)

國外的居家養(yǎng)老服務(wù)都有一套完善的資金籌集體系，政府、家庭、企業(yè)和第三部門根據(jù)籌資規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，各司其職、各盡其能，確保居家養(yǎng)老服務(wù)體系有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，各國在服務(wù)方式和內(nèi)容、優(yōu)惠政策的制定等方面也有明文規(guī)定。相比之下，我國的城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)剛剛起步，在資金籌集方面更是缺乏系統(tǒng)的規(guī)定和具體內(nèi)容的設(shè)置，困難重重。

4.2.3 政府資金的大力支持

首先，國外的居家養(yǎng)老服務(wù)體制無論是以政府為主，還是堅(jiān)持政府與社會相結(jié)合，都體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)地位并依賴于政府財(cái)政的大力支持。其次，以上發(fā)達(dá)國家的居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率和水平得以保障，離不開政府在各地養(yǎng)老服務(wù)制度制定過程中所做的大量工作，如結(jié)合各地區(qū)的具體情況劃定詳細(xì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、制定有針對性的建設(shè)規(guī)劃和優(yōu)惠政策等。最后，在財(cái)政資金支出的設(shè)計(jì)中，日本和英國還將居家養(yǎng)老服務(wù)資金納入到政府的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行按人頭和按項(xiàng)目撥款，不僅防止了養(yǎng)老服務(wù)資金使用的無序與浪費(fèi)，而且提高了資金的使用效率[9]，實(shí)現(xiàn)了政府對居家養(yǎng)老服務(wù)資金的“保質(zhì)又保量”。

4.2.4 非營利機(jī)構(gòu)的廣泛參與

非營利機(jī)構(gòu)的廣泛參與可以有效提高城市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金積累和服務(wù)效率。日本十分重視非營利機(jī)構(gòu)的作用，積極鼓勵非營利機(jī)構(gòu)參與到居家養(yǎng)老的資金籌集與服務(wù)供給中，同時也鼓勵剛退休的老年人加入到非營利機(jī)構(gòu)中去，這種“互惠互利”的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)了居家養(yǎng)老服務(wù)在資金籌集方面的良性循環(huán)。

5 城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集的對策建議

5.1 政府方面

5.1.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

居家養(yǎng)老是我國當(dāng)前乃至未來很長一段時間內(nèi)主要的養(yǎng)老方式，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、建立健全相關(guān)法律和規(guī)章制度，有利于推廣城市居家養(yǎng)老服務(wù)，惠及更多的老年人，也有利于居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國出臺了《老年人社會福利機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本標(biāo)準(zhǔn)》《老年人護(hù)理分級標(biāo)準(zhǔn)》以及《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等政策性文件[10]，但是對于城市居家養(yǎng)老服務(wù)的定位仍然不清晰，居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方面的法律法規(guī)也十分欠缺。日本在長期護(hù)理保險立法方面的做法值得我們學(xué)習(xí)。1995年日本政府首次提出“關(guān)于創(chuàng)設(shè)護(hù)理保險”的議案，1997年5月和12月《護(hù)理保險法》分別在眾議院和參議院獲得表決通過并于2000年正式實(shí)施；2005年日本政府又對保險法進(jìn)行了修訂并頒布了《護(hù)理保險法修訂法案》，2008年和2012年又進(jìn)行了兩次改革，逐漸形成了由法律強(qiáng)制實(shí)施，保險出資責(zé)任由國家、企業(yè)和個人分擔(dān)的社會強(qiáng)制險模式。根據(jù)我國養(yǎng)老保險立法方面的實(shí)際情況，政府應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，對城市居家養(yǎng)老服務(wù)的理念、原則進(jìn)行明確規(guī)定，同時要明確各級政府機(jī)構(gòu)、家庭、社會專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)以及企業(yè)和第三部門在養(yǎng)老服務(wù)資金籌集方面所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，尤其是要以法律的形式確立相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，加大優(yōu)惠力度，調(diào)動企業(yè)和第三部門的積極性，促使其愿意將更多的資金投入到居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中來，為城市居家養(yǎng)老服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)支持。

5.1.2 加大資金投入力度

盡管建立城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系需要政府投入大量的資金，但養(yǎng)老服務(wù)是關(guān)系到我國民心穩(wěn)定、社會和諧的重要事業(yè)，而且健全的養(yǎng)老服務(wù)體系有助于提高我國的養(yǎng)老服務(wù)水平，這關(guān)系到每個家庭的切身利益，因此，政府應(yīng)給予強(qiáng)有力的財(cái)政支持。具體說來，為解決大部分老年人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)難題，中央政府應(yīng)確保更多的老年人納入到國家的保障體系之中，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋面，免除老年人養(yǎng)老的后顧之憂[11]；各級政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中為居家養(yǎng)老服務(wù)資金留有一席之地，建立居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金，同時制定切合實(shí)際的運(yùn)行政策和管理措施，推動本地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善與健康發(fā)展。

5.1.3 優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)

政府需要不斷調(diào)整居家養(yǎng)老服務(wù)方面的資金投入結(jié)構(gòu)，具體而言主要是對城市居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和城市居家養(yǎng)老服務(wù)購買這兩方面投資規(guī)模的權(quán)衡。隨著人口老齡化形勢的日益嚴(yán)峻，社會資金在城市居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的參與度也在逐年提高，政府不僅要優(yōu)化自身的投資結(jié)構(gòu)，還要注重對社會資金的正確引導(dǎo)。具體說來，城市居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)方面的投入可以逐漸減少，從而將更多的經(jīng)濟(jì)資源和社會資源轉(zhuǎn)移到居家養(yǎng)老服務(wù)的提供方面。政府應(yīng)將更多的資金投入到城市居家養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)中來，搭建良好的信息溝通平臺，而對于居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營所需的資金，可以交給企業(yè)和第三部門來籌集，讓企業(yè)和第三部門承擔(dān)起更多的社會責(zé)任，政府則應(yīng)承擔(dān)起對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任，對第三方所提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督管理。

5.2 社會方面

5.2.1 盤活家庭現(xiàn)有養(yǎng)老金存量

要想擺脫居家養(yǎng)老服務(wù)的資金困境，將現(xiàn)有的家庭資產(chǎn)進(jìn)行折現(xiàn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)資金流不失為一種明智之舉?！暗拱唇摇笔呛芏鄧以谶M(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)資金籌集時采用的方式，采用此種方式的家庭將房產(chǎn)進(jìn)行抵押，用于支付老年人的照料費(fèi)用，即以房養(yǎng)老。目前，以房養(yǎng)老在我國已不是新鮮詞匯，推行以房養(yǎng)老可以將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流量資產(chǎn)，在一定程度上可以解決較低收入老年人晚年的養(yǎng)老問題。在實(shí)際操作中，政府、房地產(chǎn)業(yè)和金融機(jī)構(gòu)要充分合作，最大限度地提高家庭資金在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的效率。

5.2.2 調(diào)動企業(yè)和非營利部門的積極性

城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金的籌集是全社會的責(zé)任，需要企業(yè)和非營利部門共同承擔(dān)，應(yīng)通過媒體渠道引起社會各界對養(yǎng)老事業(yè)的關(guān)注，同時出臺相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，將更多的社會力量吸引到居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，為其提供更廣闊的發(fā)展平臺。同時，也應(yīng)注重發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)的作用，尤其是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，更應(yīng)該重視企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的制定和出臺，通過多種形式鼓勵和推動慈善事業(yè)的發(fā)展，這樣不僅能夠幫助居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)獲得更多的資金支持，還能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，同時提高該地區(qū)慈善公益組織的社會地位，形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

5.2.3 推動政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)

政府購買社會公共服務(wù)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、改進(jìn)服務(wù)水平和豐富服務(wù)方式的有效手段。盡管我國的養(yǎng)老服務(wù)體系和制度建設(shè)在不斷推進(jìn)，服務(wù)的提供主體和提供方式逐漸多樣化，但與社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，很多地方的養(yǎng)老服務(wù)存在供給不足、效率不高、質(zhì)量低下等問題[12]，迫切需要提高養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)量，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，并通過市場競爭提升養(yǎng)老服務(wù)水平，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系，推動政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)。具體說來，各級行政機(jī)關(guān)作為購買主體應(yīng)向具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力的企業(yè)、社會組織或其他社會團(tuán)體購買社會養(yǎng)老服務(wù)，通過招標(biāo)的方式選擇價格合理、服務(wù)水平好、服務(wù)效率高以及社會聲譽(yù)好的組織作為承接主體。在購買關(guān)系成立后，定期對承接主體的服務(wù)進(jìn)行測評，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)勝略汰，進(jìn)而提高社會養(yǎng)老服務(wù)的水平和效率。

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責(zé)任編輯：沈 玲

Research on Problems of Fund-raising Based Urban Home Care Services and Countermeasures

CONG Chunxia，YAN Wei

(School of Public Administration, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

With the severe situation of the aging trend of the aged population in our country, the pressure of family and social care services increases day by day. According to the current population structure of society and families, urban home care services bear an increasingly heavy pension liability, but fund-raising problems restrict the sustainable development of urban home care services. From the perspective of public goods properties, this paper analyzes the situation and problems in fund-raising of urban home care services, proposes corresponding measures from the governmental level and the social level by learning from the experiences of developed countries.

aging; urban home care services for the aged; fund-raising

2016-11-01

遼寧省財(cái)政廳科研基金項(xiàng)目 (13C004)

叢春霞(1963-)，女，遼寧大連人，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事社會保障領(lǐng)域研究。

D632.1;D669.6

A

1009-3907(2017)01-0001-06