國家審計治理戰(zhàn)略目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑研究

趙 華,唐沛夫

(1.長沙理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,湖南 長沙 410004;2.長沙理工大學(xué) 城南學(xué)院,湖南 長沙 410114)

國家審計治理戰(zhàn)略目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑研究

趙 華1,2,唐沛夫1

(1.長沙理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,湖南 長沙 410004;2.長沙理工大學(xué) 城南學(xué)院,湖南 長沙 410114)

國家審計治理是國家治理系統(tǒng)中的一種內(nèi)生的、長效的監(jiān)控治理子系統(tǒng)。文章以組織治理、路徑依賴和利益相關(guān)者理論為指導(dǎo),論述國家審計治理具有全面性、監(jiān)控性、免疫性、適應(yīng)性及和諧性的“五性”特征;明晰定位了國家審計治理能力現(xiàn)代化是國家審計治理的戰(zhàn)略目標(biāo);透視了國家審計治理的六個具體實(shí)現(xiàn)路徑;刻畫了國家審計治理實(shí)現(xiàn)路徑的“六化”結(jié)構(gòu)圖譜;旨在拓展和深化國家審計治理理論,確保國家審計治理的實(shí)現(xiàn)效率。

國家審計治理;國家審計治理戰(zhàn)略目標(biāo);國家審計治理實(shí)現(xiàn)路徑;國家審計治理能力

一、引言

“四個全面”戰(zhàn)略布局的全面依法治國戰(zhàn)略已經(jīng)明確提出了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。李克強(qiáng)總理2015年曾明確指出政府審計工作者要當(dāng)好政策落實(shí)“督查員”和公共資金“守護(hù)神”。國家審計治理不僅是國家治理結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié),而且直接影響和決定國家治理能力提升和國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)效率。因此,如何有效發(fā)揮國家審計治理在國家治理體系中的效能,改進(jìn)國家治理,提升國家治理能力,有效實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo),既是全面深化改革實(shí)踐中審計理論及實(shí)務(wù)界面臨的一個重大理論及現(xiàn)實(shí)命題,也是我國審計理論界必須重點(diǎn)研究及解決的重大審計理論和現(xiàn)實(shí)問題。

國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控子系統(tǒng),既是國家治理的憲政制度安排,也是“以權(quán)治權(quán)”的治理機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)國家治理的不可或缺環(huán)節(jié)及其重要內(nèi)容[1]。國家審計治理與國家治理的效能主要表現(xiàn)在提高公權(quán)使用透明度、監(jiān)控公權(quán)尋租及腐敗、防范國家安全風(fēng)險、協(xié)助國家應(yīng)對危機(jī)等方面,且它們的重點(diǎn)是一致的[2]。國家審計既是防范違法違規(guī)、減少市場行為欺詐、避免資源浪費(fèi)和監(jiān)控權(quán)力濫用的最有效手段,也是國家審計治理效能實(shí)現(xiàn)的憲政制度安排[3]。審計實(shí)現(xiàn)“國家治理”論秉承代理理論,在組織治理理論分析范式內(nèi)深化了國家審計及其治理內(nèi)涵的認(rèn)識,實(shí)現(xiàn)了對“審計監(jiān)督”論和“免疫系統(tǒng)”論的超越和升華[4]。國家審計客體定位于公共產(chǎn)品,保障國家審計實(shí)現(xiàn)于國家治理,履行公共受托社會責(zé)任,有效發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能[5]。國家審計具有監(jiān)督、評價及前瞻治理功能[6]。國家審計實(shí)現(xiàn)國家治理的作用機(jī)制包括國家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)控制、主體運(yùn)行效率監(jiān)督、服務(wù)效能評價、結(jié)構(gòu)優(yōu)化水平提升及環(huán)境培育機(jī)制[7]。國家審計能力既是實(shí)現(xiàn)國家審計治理目標(biāo)的內(nèi)在動力,也是國家審計治理效率的外在表征,更是提高國家治理有效性的重要內(nèi)容[8]。為了有效評價我國國家審計治理能力大小,可以采用模糊綜合評價與層次分析結(jié)合的方法[9]。實(shí)現(xiàn)審計國家治理效能的現(xiàn)實(shí)抉擇是提升政府審計系統(tǒng)柔性,其實(shí)質(zhì)是一種組織動態(tài)綜合治理能力,它由需求導(dǎo)向的感知能力、環(huán)境變化的適應(yīng)能力、組織知識的累積能力及系統(tǒng)進(jìn)化的創(chuàng)新能力耦合而成[10]。構(gòu)建科學(xué)、合理的國家審計治理評價指標(biāo),可以有效衡量國家審計治理效能[11]。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析國家治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)是推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程的一種新型作用模式[12]。

自20世紀(jì)90年代以來,組織治理、路徑依賴及利益相關(guān)者理論研究及應(yīng)用已從企業(yè)組織的生產(chǎn)、技術(shù)、管理、行為領(lǐng)域衍生到公共組織治理、戰(zhàn)略管理、組織決策及危機(jī)管理等領(lǐng)域,這極大拓展了它們的研究視野,豐富了其研究的內(nèi)涵及應(yīng)用領(lǐng)域。通過國內(nèi)外文獻(xiàn)查閱我們未發(fā)現(xiàn)它們在國家審計治理中的研究及應(yīng)用,這一探索實(shí)屬拓新之域。國家審計治理的特征是什么?在國家治理能力現(xiàn)代化的架構(gòu)下,它的目標(biāo)定位是什么?目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴何種路徑?因此,急需系統(tǒng)、深入探究。

二、國家審計治理的涵義及特征分析

國家審計治理是在國家審計治理利益相關(guān)者,以國家審計治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo),優(yōu)化國家審計治理主體結(jié)構(gòu)及明晰治理責(zé)權(quán)利,依賴國家審計治理資源、技術(shù)、管理及知識有效整合一體化的現(xiàn)實(shí)路徑,確保國家審計治理效率、審計行為規(guī)范、審計資源配置優(yōu)化及審計治理關(guān)系和諧的一種內(nèi)生的、長效的國家治理制度安排。準(zhǔn)確認(rèn)識和把握國家審計治理的涵義,就必須明晰它與國家治理及國家審計的關(guān)系,尤其是內(nèi)在邏輯演化過程及結(jié)果。首先,國家審計治理是國家治理的監(jiān)控子系統(tǒng),是依法“以權(quán)治權(quán)”的重要治理機(jī)制,國家審計治理與國家治理的方向、重點(diǎn)及終極目標(biāo)是一致的。新中國第一任審計署長于明濤曾明確指出,審計工作必須為黨和國家的總?cè)蝿?wù)、總目標(biāo)服務(wù),一定要處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系,使審計工作更好地為黨和國家治理的工作中心服務(wù)。其次,國家審計治理是國家審計的現(xiàn)實(shí)的、高級表現(xiàn)形態(tài),是國家審計發(fā)展的高級階段,是國家審計的內(nèi)涵及外延進(jìn)化的必然結(jié)果,是國家審計的本質(zhì)由“監(jiān)督論”—“免疫論”—“治理論”動態(tài)、縱深演化的結(jié)果。歷史與現(xiàn)實(shí)演進(jìn)的路徑充分表明,國家治理的需求及內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定了國家審計治理的產(chǎn)生,國家治理的目標(biāo)決定了國家審計治理的目標(biāo)與方向,國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計治理的制度形態(tài)及實(shí)踐依存狀態(tài)。實(shí)質(zhì)上,國家審計治理就是國家審計根據(jù)國家治理的有效需求、現(xiàn)實(shí)目標(biāo)及模式的現(xiàn)實(shí)抉擇的產(chǎn)物。再次,國家審計從“國家審計監(jiān)督”進(jìn)化至“國家審計治理”的高級階段,無論在審計理念、審計目標(biāo)、審計職能、審計模式、審計內(nèi)容、審計技術(shù)及審計文化等方面,都是國家審計認(rèn)識論上在量變基礎(chǔ)上的又一次質(zhì)的飛躍。最后,在國家治理框架和邏輯分析范式中,國家審計制度作為國家治理的一種內(nèi)生的、不可或缺的、長效的治理機(jī)制,其本質(zhì)的精準(zhǔn)稱謂必然是“國家審計治理”,這樣才能科學(xué)地分析其內(nèi)涵及界定其邊界。一般而言國家審計治理具有以下五大特征。

(一)全面性

國家審計治理是一種國家審計治理利益相關(guān)者的全員、全方位、全內(nèi)容(全覆蓋)、全過程及全結(jié)果等全要素共同作用、耦合實(shí)現(xiàn)國家治理效能的全面的、綜合性的專業(yè)性治理機(jī)制。相對于各種專業(yè)監(jiān)控機(jī)制而言,傳統(tǒng)的國家審計監(jiān)控機(jī)制,它本身是對各類經(jīng)濟(jì)活動主體的資金運(yùn)動過程及結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)控的一種綜合性監(jiān)控制度。因此,國家治理結(jié)構(gòu)體系內(nèi)的國家審計治理機(jī)制理所當(dāng)然具有綜合性屬性的基礎(chǔ)上,還具有全面性。一是全員參與審計治理,共同實(shí)現(xiàn)審計治理效能?！叭珕T”即國家審計行為活動中的所有審計利益相關(guān)者均是國家審計治理主體,不僅包括國家審計主體(國家審計機(jī)關(guān))、審計客體(被審單位)及審計委托人(國家及政府)等核心審計利益相關(guān)者,而且涉及社會公眾、政府職能監(jiān)管部門等公共利益鏈上的其他審計利益相關(guān)者。它們在社會網(wǎng)絡(luò)中,治理結(jié)構(gòu)是關(guān)聯(lián)的,行為活動具有互動性、共生性及競合性,利益分配具有共享性、共贏性,治理效率具有有效性、正相關(guān)性。因此,國家審計利益相關(guān)者本身的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行為規(guī)范、治理有效,國家審計治理效率就高,反之亦然。國家審計治理主體具有多元化、層次性及動態(tài)化的演化趨勢,但國家審計主體在國家審計治理行為活動中的主導(dǎo)地位及作用具有相對穩(wěn)定性。二是多視角、全方位參與國家治理行為活動,實(shí)現(xiàn)國家審計治理效能。國家審計治理的根本目標(biāo)是更好地維護(hù)人民的根本利益,現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動改革、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。由此可見,國家審計治理領(lǐng)域涵蓋了國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會及生態(tài)治理等方面,只有全方位規(guī)劃國家審計監(jiān)控治理,才能有效發(fā)揮治理作用,實(shí)現(xiàn)國家治理效能和完成國家審計治理的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。三是國家審計治理的內(nèi)容是融于國家治理活動的所有環(huán)節(jié)及內(nèi)容,也就是審計治理內(nèi)容的全覆蓋,方能實(shí)現(xiàn)國家治理效能。公共資金審計、國有資產(chǎn)審計、國有資源審計及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、資源績效審計及生態(tài)環(huán)境績效審計等都應(yīng)納入國家審計治理的范疇,只有在國家審計治理內(nèi)容上實(shí)施全覆蓋,方能實(shí)現(xiàn)國家治理的效能。四是國家審計治理是全過程參與國家治理活動,確保國家治理職能執(zhí)行過程的效率。傳統(tǒng)的國家審計比較重視被審單位經(jīng)濟(jì)活動過程及結(jié)果的事后監(jiān)控,輕視經(jīng)濟(jì)活動事前、事中監(jiān)控,國家審計治理必須對被審單位的經(jīng)濟(jì)活動的過程及結(jié)果進(jìn)行事前、事中、事后的全過程的監(jiān)控。大型工程項目跟蹤審計方式,對三峽工程、汶川地震、政府債務(wù)審計開展的全過程跟蹤審計,就實(shí)現(xiàn)了國家審計治理的全過程監(jiān)控等國家審計利益相關(guān)者的治理效能。五是國家審計治理是審計全結(jié)果的有效運(yùn)用,確保國家治理結(jié)果的反饋執(zhí)行效率。只有把國家審計治理的每一結(jié)果信息與審計利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)、政治利益的激勵與約束直接掛鉤,才能通過結(jié)果運(yùn)用導(dǎo)向來保障國家審計治理行為活動的實(shí)現(xiàn)效率。

(二)監(jiān)控性

國家審計治理的基本效能是對被審單位的經(jīng)濟(jì)活動的過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和控制,促進(jìn)組織治理績效的提升。從政治學(xué)的視角考察和分析,國家審計治理是國家政治憲政體制及治理體系的重要組成部分,是國家治理的專門監(jiān)督控制系統(tǒng)。各國國家治理實(shí)踐及理論研究成果表明,雖然國家治理的體制、模式、文化及環(huán)境條件不同,但其治理的核心內(nèi)容始終是公共權(quán)力的有效配置及運(yùn)行效率、利益相關(guān)者的利益分配及均衡的問題。因此,這都需要不同的國家機(jī)構(gòu)分別專司決策、執(zhí)行及監(jiān)控的職能,從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的決策、執(zhí)行和監(jiān)控治理系統(tǒng)。這三個子治理系統(tǒng),它們的共同目標(biāo)是確保國家的健康運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。其中,國家決策治理系統(tǒng)主要圍繞國家治理的目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測分析、處理信息、制定及評估可行方案,對方案進(jìn)行選優(yōu)和抉擇,協(xié)調(diào)和控制整個決策過程并形成終極決策,專司國家決策事務(wù),發(fā)揮決策效能。國家執(zhí)行治理系統(tǒng)必須準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行決策,確保決策的執(zhí)行效率前提下有效實(shí)現(xiàn)決策的目標(biāo)和任務(wù),專司國家執(zhí)行事務(wù),發(fā)揮執(zhí)行效能。國家監(jiān)督控制治理系統(tǒng)必須確保監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對國家決策的執(zhí)行情況,并將對相關(guān)情況及信息適時反饋給決策系統(tǒng),促進(jìn)決策系統(tǒng)及時修正決策,同時根據(jù)決策執(zhí)行情況提出激勵及約束建議。在國家治理的三個子治理系統(tǒng)中,國家審計治理屬于監(jiān)督控制治理系統(tǒng),從屬于國家治理系統(tǒng),對國家決策及執(zhí)行系統(tǒng)的治理過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控。全球范圍內(nèi)國家審計治理發(fā)展進(jìn)程及實(shí)踐表明,國家審計治理體系屬于國家憲政體系,是國家基本政治制度中的憲法確認(rèn)的專門治理機(jī)制,從法治上凸顯了國家審計治理的獨(dú)立性和權(quán)威性。由此可見,國家審計本質(zhì)上就是國家治理體系中專司監(jiān)控職責(zé)的治理系統(tǒng),國家審計治理的監(jiān)控性不僅是其基本屬性,而且是國家憲章予以明確規(guī)定的基本的特征。

(三)免疫性

國家審計是具有監(jiān)控、揭示、預(yù)防和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”,因此,國家審計治理具有免疫性,這是國家審計治理的自然屬性及特征。首先,國家審計治理可以有效監(jiān)控各項治理戰(zhàn)略及政策措施的執(zhí)行情況,全面、準(zhǔn)確揭示和反映真實(shí)情況及存在問題,促進(jìn)各項治理措施執(zhí)行有效。其次,國家審計治理發(fā)揮權(quán)威性及獨(dú)立、客觀、公正、超脫、治理內(nèi)容全覆蓋的特征及優(yōu)勢,預(yù)防和預(yù)警經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行中的風(fēng)險隱患及潛在危機(jī),發(fā)揮治理系統(tǒng)的“免疫力”作用。最后,國家審計治理通過促進(jìn)完善體制、健全制度、規(guī)范行為、提升執(zhí)行效率,有效發(fā)揮抑制和抵御國家治理行為活動中的各種“病害”的效能,促進(jìn)國家審計治理績效的提升。國家審計治理發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”效能具體體現(xiàn)為揭示、預(yù)防和抵御功能效率的程度,它們統(tǒng)一內(nèi)化于國家審計治理的實(shí)踐之中,共同保證國家治理的運(yùn)行效率。其中,揭示是基礎(chǔ)治理效能,揭示是進(jìn)行有效預(yù)防及抵御的前提和基礎(chǔ);預(yù)防是重要治理效能,是 “防范于未然”的國家審計治理環(huán)節(jié),預(yù)防的目的是保證國家治理行為活動中使治理領(lǐng)域少出問題、不出問題,這必須強(qiáng)化事前預(yù)防的治理效能,在預(yù)防治理的深度、廣度上體現(xiàn)審計治理效能;抵御是重點(diǎn)治理效能,沒有抵御就不會形成治理的實(shí)際效果,也難以使揭示的問題得以及時、有效糾正,發(fā)現(xiàn)的問題得以及時解決。因此,國家審計治理的本質(zhì)決定了其免疫性特征,并且通過揭示、防范及抵御的具體治理作用來顯現(xiàn)。

(四)適應(yīng)性

國家審計治理在其行為表征上,具有狀態(tài)依存治理的重要特征。權(quán)變理論認(rèn)為:(1)經(jīng)濟(jì)行為具有適應(yīng)性,關(guān)系資源(社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò))是影響和決定經(jīng)濟(jì)行為及效率的重要因素;(2)經(jīng)濟(jì)交易主體互動產(chǎn)生的誠信度、文化、聲譽(yù)是關(guān)系資源及其結(jié)構(gòu)影響經(jīng)濟(jì)行為的作用機(jī)制和因素;(3)適應(yīng)性是經(jīng)濟(jì)主體間互依互存的一種作用方式和狀態(tài),組織治理結(jié)構(gòu)、治理體制機(jī)制等是社會適應(yīng)經(jīng)濟(jì)行為有機(jī)結(jié)合于關(guān)系資源。本質(zhì)上看,適應(yīng)是一種主客體間的互相依賴和共生適應(yīng)。根據(jù)權(quán)變理論分析國家審計治理的行為特征,國家審計治理利益相關(guān)者的審計治理意愿、審計治理結(jié)構(gòu)、審計治理能力及審計治理環(huán)境直接影響審計治理的效率及效果,從而最終影響國家審計實(shí)現(xiàn)國家治理的程度、水平及效能的發(fā)揮。它們不僅受到正式法律制度等規(guī)制的顯性約束,而且也受到市場經(jīng)濟(jì)文化、誠信度等非正式制度因素的隱形約束,即體現(xiàn)了關(guān)系資源的適應(yīng)性影響。社會文化及其價值觀,尤其是審計治理價值觀是影響審計治理關(guān)系及其效率的重要因素,國家審計治理利益相關(guān)者間如果文化價值觀趨同,就能夠使得他們具有共同的治理目標(biāo)及行為準(zhǔn)則,促進(jìn)競爭及合作,有效實(shí)現(xiàn)國家審計治理目標(biāo)。誠信度是國家審計治理利益相關(guān)者在沒有約束和監(jiān)督的情況下,目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一致性和行動協(xié)調(diào)的支持性。誠信不僅可以節(jié)約審計監(jiān)督成本及交易成本,減少審計治理沖突及矛盾,提高審計治理效率,而且能夠促進(jìn)良好的合作關(guān)系形成,更好促進(jìn)被審單位持續(xù)改進(jìn),有效發(fā)揮國家審計治理的建設(shè)性作用。國家審計治理的適應(yīng)性特征,體現(xiàn)了國家審計治理主體以實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)為導(dǎo)向,主動接受社會約束來取得審計利益相關(guān)者等社會支持的理性行為和自組織適應(yīng)過程。

(五)和諧性

國家審計治理是在審計治理行為活動中,樹立“人本審計”理念、以國家治理發(fā)展為需求導(dǎo)向、有效制衡審計權(quán)力、優(yōu)化審計資源配置、均衡審計利益相關(guān)者利益及構(gòu)建和諧審計關(guān)系的一種獨(dú)立性的、專業(yè)性的、綜合性的治理活動。從國家審計治理的生產(chǎn)關(guān)系視角分析,通過審計治理活動來形成和諧審計關(guān)系是其顯著特征。國家審計治理中和諧審計關(guān)系的構(gòu)建,首先,必須樹立“以人為本”的國家審計治理理念,即所有審計利益相關(guān)者的主體地位平等、終極目標(biāo)一致,只是治理活動中分工不同、職權(quán)不同及治理方式不同,這是國家審計治理和諧性作用的前提。其次,必須堅持國家治理發(fā)展的需求導(dǎo)向,即國家審計治理必須有效實(shí)現(xiàn)國家治理的效能,同時也必須提供滿足被審單位有效需求的供給,實(shí)現(xiàn)供需均衡,確保國家審計治理資源作為重要的生產(chǎn)要素的配置效率,此乃國家審計治理和諧性作用的導(dǎo)向。再次,必須確保國家審計治理活動中所有審計利益相關(guān)者的權(quán)力制衡及利益均衡,即保障他們的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益,體現(xiàn)國家審計治理不僅促進(jìn)資源配置效率提升、而且保證利益分配公平實(shí)現(xiàn)的效能,這是國家審計治理和諧性作用的核心內(nèi)容。最后,必須實(shí)現(xiàn)國家審計治理中審計市場結(jié)構(gòu)的供需均衡、審計權(quán)力的有效制衡、審計資源的優(yōu)化配置、審計利益的有效均衡及審計關(guān)系的和諧,這是國家審計治理和諧性作用的表征。和諧的國家審計治理關(guān)系,既是一種國家審計治理的戰(zhàn)略資源,也是國家審計治理中必須堅持的理念,更是國家審計治理目標(biāo)之一。中國自古以來就有“和氣生財”的通俗道理,其中的“和”就是利益相關(guān)者的利益關(guān)系和諧的寓意。因此,國家審計治理必須構(gòu)建和諧審計關(guān)系,才能形成國家審計治理活動中的正能量。和諧的國家審計治理關(guān)系,從技術(shù)層面看,它是國家審計治理行為活動有序開展的“潤滑劑”,也是國家審計治理活動效率提升的“催化劑”;從戰(zhàn)略層面考察,它是國家審計治理活動中的審計利益相關(guān)者必須培育的關(guān)系資本,是國家審計治理活動中的一種無形戰(zhàn)略資本,它的邊際收益是遞增的。

三、國家審計治理的戰(zhàn)略目標(biāo)定位分析

在國家治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向下,國家審計治理體系作為國家治理大系統(tǒng)中發(fā)揮監(jiān)控職能的子治理系統(tǒng),必須審時度勢、順勢而為,努力實(shí)現(xiàn)國家審計治理能力的現(xiàn)代化,才能確保國家審計治理的效能。

國家治理能力現(xiàn)代化邏輯架構(gòu)內(nèi)的國家審計治理目標(biāo),它既是國家治理系統(tǒng)中的子目標(biāo),必須從屬于和服務(wù)于國家治理目標(biāo),同時,它作為國家治理大系統(tǒng)中具有揭示、預(yù)防及抵御功能的“免疫系統(tǒng)”的國家審計治理系統(tǒng),具有自身內(nèi)生的、固有的及動態(tài)的特征及效能。筆者認(rèn)為,國家審計治理目標(biāo)精準(zhǔn)定位是國家審計治理能力現(xiàn)代化。國家審計治理能力是國家審計治理主體主動適應(yīng)國家治理的有效需求,以“免疫系統(tǒng)”效能最大化為現(xiàn)實(shí)目標(biāo),以國家審計治理的審計權(quán)力的有效制衡、審計行為的規(guī)范、審計資源的優(yōu)化配置為路徑依賴,以審計利益均衡及審計關(guān)系和諧為效率表征,有效實(shí)現(xiàn)國家審計治理效能的一種動態(tài)的、結(jié)構(gòu)化的系統(tǒng)綜合治理能力。它由國家審計治理的審計供需均衡能力、審計權(quán)力制衡能力、審計行為規(guī)范能力、審計資源配置能力、審計利益分配能力及審計關(guān)系和諧能力有機(jī)耦合而成。國家審計能力“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵,主要包括兩個方面的內(nèi)容:一是適應(yīng)性及適應(yīng)性效率,即主動感知并適應(yīng)國家治理及國家審計治理的現(xiàn)實(shí)需求。二是充分體現(xiàn)國家審計治理的本質(zhì)特征-經(jīng)濟(jì)社會“免疫系統(tǒng)”效能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。國家審計治理能力“現(xiàn)代化”的衡量標(biāo)準(zhǔn)一般有四條:一是審計治理主體地位平等化。審計利益相關(guān)者在審計治理行為活動中地位平等,且均有治理過程中追究責(zé)任的制度化手段;二是審計治理過程法制化。審計利益相關(guān)者都必須按照國家審計規(guī)范自身行為活動,用法治代替人治,有利于國家“善治”“良治”的逐步形成;三是審計治理方式文明化。國家審計治理主體應(yīng)“更少的強(qiáng)制,更多的協(xié)同”“寓監(jiān)控治理于服務(wù)之中”“更多的協(xié)商溝通合作,更少的獨(dú)斷專行”、“更多的激發(fā)審計權(quán)能,更少的審計排斥和沖突”;四是國家審計治理技術(shù)及手段科學(xué)化。國家審計治理利益相關(guān)者擁有更多的自主性,他們履行各自功能的專業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高,他們自身的治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、進(jìn)行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力、行為活動的執(zhí)行力及審計信息化水平不斷提高等。

四、國家審計治理的實(shí)現(xiàn)路徑分析

國家治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向下的國家審計治理的實(shí)現(xiàn)路徑,是以國家審計治理目標(biāo)為導(dǎo)向,充分、有效發(fā)揮國家審計治理的功能及效用,實(shí)現(xiàn)國家審計治理能力結(jié)構(gòu)化[13]、行為規(guī)范化、資源配置優(yōu)化及內(nèi)容全覆蓋化的結(jié)構(gòu)化和適應(yīng)性效率,是一種全要素集成的新型國家審計治理方式及途徑,它具有典型的現(xiàn)實(shí)路徑依賴特征。審計路徑依賴是指審計組織一旦選擇了某種審計制度安排,由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)(Economies of scale)、學(xué)習(xí)效應(yīng)(Learning Effect)、協(xié)調(diào)效應(yīng)(Coordination Effect)、適應(yīng)性預(yù)期(Adaptive Effect)以及既得審計利益約束等因素影響,會導(dǎo)致該制度安排沿著既定的審計戰(zhàn)略路徑不斷自適應(yīng)累積和自我強(qiáng)化。因此,分析國家審計治理的實(shí)現(xiàn)路徑,必須考察國家審計治理全要素的結(jié)構(gòu)化方式、適應(yīng)性效率及內(nèi)生協(xié)同效應(yīng)等演化過程及結(jié)果。

(一)國家審計治理目標(biāo)明晰化

路徑-目標(biāo)理論認(rèn)為,目標(biāo)精準(zhǔn)設(shè)置是取得成功績效的標(biāo)的,它可以用來檢測組織和群體完成績效標(biāo)準(zhǔn)的情況。群體成員不僅需要感知到他們的目標(biāo)是有價值的,而且可以在現(xiàn)有的資源優(yōu)化配置和有效協(xié)同下有效達(dá)到該目標(biāo)。如果沒有共同目標(biāo),組織內(nèi)不同的成員會走向不同的方向,組織成員行為不規(guī)范,組織行為效率低下,因此,國家審計治理目標(biāo)是其行為活動的導(dǎo)向標(biāo)。國家審計治理實(shí)現(xiàn)路徑的選擇必須首先精準(zhǔn)定位其目標(biāo)。在國家治理能力現(xiàn)代化的架構(gòu)內(nèi),國家審計治理能力現(xiàn)代化作為其戰(zhàn)略目標(biāo)定位,不僅導(dǎo)向性明確,耦合國家治理目標(biāo)要求,而且目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是一個自主學(xué)習(xí)、不斷優(yōu)化的自適應(yīng)的累積過程,體現(xiàn)了自適應(yīng)效率的內(nèi)在激勵與約束特征。國家審計治理目標(biāo)是其實(shí)現(xiàn)路徑的目標(biāo)函數(shù),國家審計治理功能的有效性是國家審計治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的充分必要條件。

(二)國家審計治理功能有效化

國家審計治理作為國家治理系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”,具有監(jiān)控、揭示、預(yù)防及抵御的內(nèi)生的、固有的四大功能。首先,監(jiān)督和控制國家治理的決策及執(zhí)行過程及結(jié)果,是國家審計治理的基本職能,它是過程性、體制性、基礎(chǔ)性的功能,也是我國國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的審計治理功能。其次,揭露和告示國家治理的決策及執(zhí)行過程及結(jié)果的全面的、真實(shí)的、準(zhǔn)確的審計信息,是國家審計治理發(fā)揮效能的基本要求,也是預(yù)防和抵御功能發(fā)揮作用的前提,它是功能體系中的必要功能。再次,把內(nèi)置于國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控體系了解的國家治理的情況,通過揭示的審計信息,國家審計治理體系可以有效審計決策,預(yù)測和防范國家治理的決策及執(zhí)行的問題和“病害”,發(fā)揮預(yù)防的“手段”功能的作用。最后,國家審計治理通過監(jiān)控、揭示和預(yù)防功能發(fā)現(xiàn)、披露和防范問題及“病害”,利用審計結(jié)果有效運(yùn)用和跟蹤審計,幫助和督促國家治理體系完善和改進(jìn)體制機(jī)制,確保其有效執(zhí)行,發(fā)揮抵制和防御問題及“病害”發(fā)生的抵御功能作用,可見,抵御功能是“目標(biāo)”功能。國家審計治理功能的有效化,不僅要求各種功能各司其職,發(fā)揮各自最大效用,而且功能體系之間必須有效協(xié)同,避免其中某一功能短板的“木桶效應(yīng)”,方可確保國家審計治理功能的自適應(yīng)效率。

(三)國家審計治理能力結(jié)構(gòu)化

國家審計治理能力是國家審計利益相關(guān)者在國家審計治理行為活動中相互聯(lián)系、相互依存、互動作用的一種動態(tài)的、共生的、系統(tǒng)的內(nèi)生綜合治理能力[14]。它由審計供需均衡能力、審計權(quán)力制衡能力、審計行為規(guī)范能力、審計資源配置能力、審計利益分配能力及審計關(guān)系和諧能力的“六力”耦合形成。按照“結(jié)構(gòu)—行為—效率”分析范式,“六力”被劃分為結(jié)構(gòu)力、行為力及效率力三個層級。審計供需均衡能力、審計權(quán)力制衡能力是國家審計治理能力的結(jié)構(gòu)力,它們分別由審計市場結(jié)構(gòu)、審計治理結(jié)構(gòu)決定,是國家審計治理能力發(fā)揮效能的前提和基礎(chǔ)。審計行為規(guī)范能力、審計資源配置能力是國家審計治理能力的行為力,它們分別由審計行為規(guī)范度、審計決策的有效性決定,是國家審計治理能力發(fā)揮效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容。審計利益分配能力、審計關(guān)系和諧能力是國家審計治理能力的效率力[15],它們分別由審計利益分配的合理性、審計關(guān)系和諧度決定,是國家審計治理能力發(fā)揮效能的直接目標(biāo)。因此,為了確保國家審計治理能力的效能,必須明確系統(tǒng)內(nèi)各個子能力要素的結(jié)構(gòu)及定位、決定因素及相互作用方式,才能有效進(jìn)行能力結(jié)構(gòu)優(yōu)化,形成協(xié)同效應(yīng)。

(四)國家審計治理行為規(guī)范化

國家審計治理行為規(guī)范程度決定了國家審計治理效率水平。國家審計治理行為規(guī)范是指國家審計利益相關(guān)者在國家審計治理行為活動中,遵法守規(guī),按照審計規(guī)范、程序要求,有序、有效進(jìn)行審計治理活動。審計利益相關(guān)者的行為規(guī)范性,不僅是國家審計治理主體行為規(guī)范性,而且包括國家審計治理客體行為規(guī)范性,也涵蓋其他國家審計利益相關(guān)者的行為規(guī)范性。總體而言,國家審計治理行為由政府審計規(guī)范約束和規(guī)范;具體而論,國家審計治理主體行為由政府審計準(zhǔn)則約束和規(guī)范,國家審計治理客體及其他審計利益相關(guān)者的行為由審計標(biāo)準(zhǔn)約束和激勵。因此,健全政府審計規(guī)范并實(shí)施修訂,確保政府審計治理規(guī)范的健全性、有效性,即“立規(guī)”是其行為規(guī)范的前提。嚴(yán)格審查國家審計準(zhǔn)入資格,提升從業(yè)人員的勝任能力,確保按規(guī)范進(jìn)行審計治理活動,即“守規(guī)”是其行為規(guī)范的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對不勝任國家審計及違規(guī)主體及人員,依法遵規(guī)嚴(yán)肅查處,例如審計治理項目終身追責(zé)制、違規(guī)組織及人員的退出機(jī)制及其他處罰機(jī)制,即“嚴(yán)規(guī)”是其行為規(guī)范的有效保障。只有從“立規(guī)—守規(guī)—嚴(yán)規(guī)”環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性監(jiān)控,才能確保國家審計治理行為的規(guī)范性。

(五)國家審計治理資源配置優(yōu)化

國家審計治理資源配置優(yōu)化是提升國家審計治理效率、有效實(shí)現(xiàn)國家審計治理目標(biāo)的重要內(nèi)容和必要手段。它是以國家審計治理市場需求為導(dǎo)向,以國家審計治理效率為核心,以國家審計治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo),以國家審計治理資源的整合、分配及有效使用為路徑的一種經(jīng)濟(jì)資源配置活動。國家審計治理資源作為一種有限資源的優(yōu)化配置,首先,必須進(jìn)行有效的資源整合,把屬于國家監(jiān)審治理體系的監(jiān)察、審計系統(tǒng)的審計治理資源協(xié)同配置,不僅可以確保國家審計治理主體的資源優(yōu)化配置,而且可以避免多頭監(jiān)審、交叉監(jiān)審和重復(fù)監(jiān)審的審計治理資源的浪費(fèi),提高審計治理資源的使用效率。其次,在國家審計治理決策的資源分配活動中,在國家審計治理內(nèi)容全覆蓋的架構(gòu)和要求下,合理、有效分配審計資源,尤其是確保重大審計治理項目的資源需求。再次,在國家審計治理的行為活動中,按照國家審計治理規(guī)范進(jìn)行審計活動,強(qiáng)化審計質(zhì)量控制,提升審計質(zhì)量和效率,這是國家審計治理資源有效使用的核心內(nèi)容和有效途徑。最后,有效使用國家審計治理的信息化手段及創(chuàng)新國家審計治理方法是審計治理資源優(yōu)化配置的技術(shù)保障。有力實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+國家審計治理是提升國家審計治理效率的一種新型模式,建立健全國家審計治理信息庫,確保國家審計治理行為活動的信息共享,這些技術(shù)措施均能有助于國家審計治理資源的有效使用。

(六)國家審計治理內(nèi)容全覆蓋化

國家審計治理內(nèi)容全覆蓋是國家審計治理有效性的時間、空間等區(qū)域約束。對公共資源(主要指公共資金)、國有資源(含國有資產(chǎn))和公權(quán)使用履行(主要指領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任)情況的審計客體、對象、環(huán)節(jié)及時期實(shí)行審計全覆蓋,是國家審計治理的一種審計工作機(jī)制創(chuàng)新。國家審計治理客體、對象的全覆蓋是指屬于審計治理范圍的所有監(jiān)控、分配、使用公共資源、國有資源及公權(quán)使用履行的部門和單位,包括黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。國家審計治理環(huán)節(jié)的全覆蓋應(yīng)包括屬于審計治理范圍的公共資源、國有資源的立項、使用、分配等所有監(jiān)管環(huán)節(jié)。國家審計治理的審計時期全覆蓋是指對重點(diǎn)部門、單位必須進(jìn)行年度審計,其他審計對象一個周期內(nèi)至少審計一次,對重點(diǎn)地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計一次,對所有公共資源配置的重大事項開展跟蹤審計。國家審計治理內(nèi)容全覆蓋必須堅持問題導(dǎo)向,對發(fā)現(xiàn)問題多、涉及面廣泛、反映影響大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計頻次,實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。國家審計治理內(nèi)容全覆蓋也要遵循“例外審計”原則,對國家重大決策部署執(zhí)行情況及問題,重大政策措施、重大投資項目、重點(diǎn)專項資金和重大突發(fā)事件等重大事項進(jìn)行重點(diǎn)審計和跟蹤審計。國家審計治理內(nèi)容全覆蓋必須確保全審、嚴(yán)審、問責(zé),即應(yīng)審必審、凡審必嚴(yán)、問責(zé)必追。

國家審計治理實(shí)現(xiàn)路徑結(jié)構(gòu)圖譜如圖1。

五、結(jié)論

國家審計治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的重要組成內(nèi)容,國家審計治理能力現(xiàn)代化是國家審計治理發(fā)揮效能的精準(zhǔn)戰(zhàn)略定位。從國家審計治理戰(zhàn)略層面考察,國家審計治理能力現(xiàn)代化是國家審計治理有序穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展的一種戰(zhàn)略需求與導(dǎo)向。從國家審計治理戰(zhàn)術(shù)層面透視,國家審計治理能力現(xiàn)代化是國家審計治理能力結(jié)構(gòu)化、協(xié)同化的一種動態(tài)綜合治理能力的最優(yōu)依存狀態(tài)。從國家審計治理實(shí)現(xiàn)路徑層面分析,國家審計治理能力現(xiàn)代化是國家審計治理目標(biāo)、功能、能力、行為、資源及內(nèi)容的有效耦合、整合的最佳效能狀態(tài)。國家審計治理的實(shí)現(xiàn)路徑不僅是國家審計治理要素的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和實(shí)現(xiàn)效率的協(xié)同表現(xiàn),而且是國家審計治理利益相關(guān)者競爭合作、互動博弈的過程效能,更是國家審計治理利益相關(guān)者的審計治理勢能及動能有效發(fā)揮作用的效率表征。因此,國家治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向下國家審計治理目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑是一種狀態(tài)依存、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及路徑依賴的系統(tǒng)演化過程。

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On the Strategic Objectives and Implementation Path of National Audit Governance

ZHAO Hua1,2,TANG Pei-fu1
(1.School of Economics and Management,Changsha University of Science and Technology,Changsha,Hunan 410004,China;2.Chengnan College,Changsha University of Science and Technology,Changsha,Hunan 410114,China)

National audit governance is an endogenetic,long-term subsystem of monitoring and governing in the national governance system.Guided by organization governance,path dependence and stakeholder theory,this article discusses the five characteristics of the national audit governance-comprehensiveness,monitoring,immunity,adaptability and harmony;clearly illustrates the modernization of capacity is the strategic goal of national audit governance;decides six specific paths of implementing national audit governance;and describes the structure map of these paths;all of them aiming to broaden and deepen the theory on national audit governance,and to ensure the efficiency of realizing national audit governance.

national audit governance;strategic objectives of national audit governance;implementation path of national audit governance;capability of national audit governance

F239.44

A

1672-934X(2017)06-0113-09

10.16573/j.cnki.1672-934x.2017.06.018

2017-10-16

交通建設(shè)工程項目“跟蹤審計方法及應(yīng)用研究”(201426)

趙 華(1968-),男,湖南常德人,教授,主要從事現(xiàn)代審計理論與方法、工程財務(wù)理論與實(shí)務(wù)研究;唐沛夫(1993-),男,湖南婁底人,碩士研究生,研究方向?yàn)閷徲媽W(xué)。