新生代農(nóng)民工市民化的障礙與對策研究

陳宏達，王貝，尚正永

（1.西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都，610000；2.淮陰師范學(xué)院城市與環(huán)境學(xué)院，江蘇淮安，223300）

新生代農(nóng)民工市民化的障礙與對策研究

陳宏達1，王貝1，尚正永2

（1.西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都，610000；2.淮陰師范學(xué)院城市與環(huán)境學(xué)院，江蘇淮安，223300）

新生代農(nóng)民工市民化問題是中國城市化發(fā)展的核心問題。新生代農(nóng)民工及其市民化問題不是由單純的經(jīng)濟問題或單純的制度問題導(dǎo)致的，而是經(jīng)濟和制度共同作用下的產(chǎn)物。通過分析新生代農(nóng)民工市民化過程中存在的經(jīng)濟方面和制度方面的主要障礙，并針對這兩方面障礙，分別提出了相應(yīng)的可行性對策。

新生代農(nóng)民工；市民化；障礙；對策

一、引言

2010年中央一號文件的發(fā)布標(biāo)志著新生代農(nóng)民工市民化問題被提上政策議程。城市化的核心是實現(xiàn)人的城市化，“到2013年，新生代農(nóng)民工總數(shù)大約12528萬人，占農(nóng)民工總量的46.6%，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動力的比重為65.5%”，［1］這表明新生代農(nóng)民工市民化已經(jīng)成為城市化進程中的核心環(huán)節(jié)。2010年全國總工會新生代農(nóng)民工問題的課題組認為新生代農(nóng)民工是指“出生于20世紀(jì)80年代以后，且年齡在16歲以上，并在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。”［2］很多學(xué)者也認為二元戶籍制度等制度因素是導(dǎo)致新生代農(nóng)民工市民化困難的罪魁禍?zhǔn)?。這種認識是學(xué)者們對于現(xiàn)實狀況的反思和闡述，符合我國城市化面臨制度障礙的基本事實，對推進我國城市化進程具有很大的積極意義，但隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，其局限性也日益顯露，需要形成新的認識指導(dǎo)新生代農(nóng)民工市民化的進程。具體表現(xiàn)在，第一，自2014年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》到2016年9月，全國已有30個省市自治區(qū)出臺戶籍改革方案，取消農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)差別。表明上述從農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍方面對新生代農(nóng)民工定義已經(jīng)失去效用，我們認為應(yīng)該把上述定義中“農(nóng)業(yè)戶籍人口”改為“戶籍在農(nóng)村地區(qū)的人口”；第二，單純的戶籍制度改革雖然能為新生代農(nóng)民工市民化掃除制度壁壘，但并不能完全解決這一問題。如果沒有發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，社會分工的擴展和細化，城市就無法為新生代農(nóng)民工提供更多符合在城市生存發(fā)展要求的就業(yè)崗位，因而即便沒有制度的阻礙，新生代農(nóng)民工在這種情況下，也無法真正融入城市。因此，我們認為對新生代農(nóng)民工的經(jīng)濟障礙和制度障礙進行綜合研究對推進我國城市化進程具有重要的現(xiàn)實意義。

二、新生代農(nóng)民工市民化的障礙及剖析

（一）經(jīng)濟方面的障礙及剖析

1.目前市民身份依然供小于求。市民身份之所以能和供求掛鉤，是因為在我國，市民身份附帶了很多社會福利等稀缺資源，導(dǎo)致其本身也成為一種稀缺資源，成為廣大新生代農(nóng)民工積極追求的對象。經(jīng)濟的快速發(fā)展推動了城市化率的提高，提供了更多的市民化機會，但是由于新生代農(nóng)民工的人口基數(shù)過于巨大和經(jīng)濟發(fā)展程度的限制，目前我國很難幫助絕大多數(shù)的新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，市民身份供小于求。這就造成了新生代農(nóng)民工市民化的廣泛需求和市民身份的有限供給之間的矛盾。

2.工農(nóng)業(yè)發(fā)展脫節(jié)導(dǎo)致新生代農(nóng)民工的人力資本進步與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的斷鏈。我國經(jīng)濟的發(fā)展具有不平衡的特點，存在工業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化脫節(jié)的狀況，在此過程中形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的巨大差距，而且這種差距并沒有因為經(jīng)濟的發(fā)展而得到扭轉(zhuǎn)，反而差距越來越大。工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的脫節(jié)，一方面刺激了新生代農(nóng)民工長期脫離農(nóng)村流入城市，從事工業(yè)生產(chǎn)活動以尋求自身的市民化；另一方面，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工的人力資本與工業(yè)現(xiàn)代化的要求斷鏈，造成很多新生代農(nóng)民工在實現(xiàn)市民化之前被邊緣化，即他們大多只能從事一些比較低端的城市居民不愿從事的行業(yè)。城鄉(xiāng)居民從事職業(yè)的分化更進一步拉開了他們的經(jīng)濟差距，使得新生代農(nóng)民工離市民化的距離越來越遠。

3.我國農(nóng)業(yè)本身并沒有完成由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。我國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是主要以家庭為單位的小農(nóng)式生產(chǎn)經(jīng)營模式。這種生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；褪袌龌?，阻礙了生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)以及經(jīng)營管理方式的變革。我國農(nóng)業(yè)投入高、產(chǎn)量高、資源和環(huán)境代價高、現(xiàn)代化水平低、經(jīng)濟效益低、農(nóng)民收入水平低，農(nóng)業(yè)主要承擔(dān)食品保障性的功能。這導(dǎo)致目前農(nóng)業(yè)一方面不能對促進新生代農(nóng)民工市民化產(chǎn)生重大作用，另一方面對新生代農(nóng)民工沒有吸引力，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工過度流進城市，客觀上降低了他們獲得市民身份從而實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變的概率。馬克思在《政治經(jīng)濟學(xué)》序言中指出“人的社會存在決定精神生活和政治生活領(lǐng)域?！保?］因此除上述實踐領(lǐng)域外，在思想意識領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)沒有完成從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，對新生代農(nóng)民工市民化的阻礙體現(xiàn)在新生代農(nóng)民工沒有徹底完成小農(nóng)意識向市民意識的轉(zhuǎn)變。

（二）制度方面的障礙及剖析

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊狀態(tài)常常導(dǎo)致三種不良影響。第一，農(nóng)村土地有所權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界模糊。這導(dǎo)致常常出現(xiàn)所有權(quán)隨意支配經(jīng)營權(quán)的情況，農(nóng)民不具備市場話語權(quán)，而農(nóng)民不能完全決定生產(chǎn)經(jīng)營活動的內(nèi)容，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常常受挫。第二，土地經(jīng)營權(quán)的細碎化。這導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)村家庭承包的土地都比較有限，實行小農(nóng)式的細碎化作業(yè)，利潤低薄，滿足不了農(nóng)民發(fā)展的需要。第三，土地經(jīng)營權(quán)細碎化引起農(nóng)業(yè)規(guī)?；睦щy。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；且酝恋亟?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)模化為前提的，而在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的狀態(tài)下，土地經(jīng)營權(quán)的細碎化無疑增加了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)?；碾y度。這種情況顯然不利于我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，因而阻礙了新生代農(nóng)民工市民化的進程。

2.差別社會福利制度。不管是農(nóng)村居民還是城市市民都是市場的主體，付出了無差別的人類勞動。農(nóng)村居民本應(yīng)該跟城市市民以相同的價格購買政府提供的社會福利，卻被人為地根據(jù)戶籍和戶籍所在的地域劃分為不同的福利待遇，很顯然是不公平的?！?978—2009年，全國城鄉(xiāng)居民收入比（以農(nóng)村居民收入為1，下同）由1978年的2.57∶1擴大到2009年的3.33∶1……從2010年起，城鄉(xiāng)收入比出現(xiàn)連續(xù)4年縮小的趨勢，到2014年為2.92∶1。”［4］可見我國城鄉(xiāng)收入比差距非常巨大。在這種情況下，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)差別的福利制度，無疑加重了農(nóng)民的負擔(dān)，影響農(nóng)村居民消費水平的提高，影響農(nóng)民現(xiàn)代市場理念和消費理念的形成，嚴(yán)重阻礙新生代農(nóng)民工市民化，最終不利于我國經(jīng)濟的發(fā)展。

3.失衡的公共資源配給制度。我國優(yōu)質(zhì)的公共資源主要分布在城市。作為公共資源在理論上最鮮明的特征就是具有非排他性，但在城鄉(xiāng)二元體制框架下，我國現(xiàn)實的公共資源是具有排他性的。因為我們在沒有形成優(yōu)質(zhì)資源在城鄉(xiāng)間科學(xué)公平合理流動機制的情況下，就將其與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)掛鉤。實際上自戶籍制度改革以來這種情況仍未得到根本改變，雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的差別，但農(nóng)民就醫(yī)、其子女入學(xué)仍然很大程度上依據(jù)戶籍所在地，農(nóng)民具有的選擇權(quán)較低。而醫(yī)療、教育對于每個人的發(fā)展又是至關(guān)重要的。這加劇了城市市民和農(nóng)村居民的分化，體現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入水平差距的擴大化。同等條件下，讓收入更少的農(nóng)村居民支付相對更多的醫(yī)療和教育費用，增加了他們的市民化成本。

三、解決新生代農(nóng)民工市民化障礙的對策

（一）解決經(jīng)濟方面障礙的對策

1.推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展不是指數(shù)量增加，而是指質(zhì)上面的提升，即優(yōu)化縣域的工業(yè)基礎(chǔ)，提高縣域產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。我國現(xiàn)階段農(nóng)民工外出務(wù)工，主要集中在北上廣深等一線城市、東部沿海發(fā)達地區(qū)以及各省省會。農(nóng)民工的扎堆式集中，一方面對輸入地的環(huán)境、資源、基礎(chǔ)設(shè)施增加了壓力，另一方面也無益于農(nóng)民工生活環(huán)境的改善和物質(zhì)文化生活水平的提高，反而會對其自身市民化造成不利影響。很顯然，僅僅以這些少數(shù)城市滿足超過1.25億新生代農(nóng)民工的市民化要求是不現(xiàn)實的。而推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，有助于改變我國目前經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域間不平衡和城鄉(xiāng)間不平衡的狀態(tài)，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供新的動力，達到平衡社會資源的供給、減輕大城市的壓力、改善城市的人居環(huán)境的效用，從而增加市民身份的有效供給，提高我國的城市化水平。具體的措施如“科學(xué)劃定主體功能區(qū)、強化規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策約束”“大力培植縣域產(chǎn)業(yè)集群、因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟”［5］等。

2.合理分流勞動力。這是針對我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展脫節(jié)導(dǎo)致新生代農(nóng)民工人力資本不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求提出來的策略。分流主要有兩層含義，一是幫新生代農(nóng)民工實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，二是幫助新生代農(nóng)民工提升其人力資本以跟上產(chǎn)業(yè)進步的節(jié)拍。由于新生代農(nóng)民工只有實現(xiàn)就業(yè)，獲得其在城市生活必須的社會產(chǎn)品，才有可能成為市民，所以在新生代農(nóng)民工自身很難獨立平衡城鄉(xiāng)格局引起的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距情況下，國家和社會必然需要幫助新生代農(nóng)民工進行有效的勞動力分流。勞動力分流是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)該注意以下相互聯(lián)系的三個環(huán)節(jié)。第一，從分流的參與者來看，是多元的參與主體。包括政府、企業(yè)、社會組織和新生代農(nóng)民工，而不能僅僅是政府一元化。第二，從分流的具體措施來看是種類多樣相互協(xié)調(diào)的。包括職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)方向指導(dǎo)、勞動力市場信息的提供等都應(yīng)該作為勞動力分流的具體措施，而不能僅僅是其中某一項。第三，從分流的方向來看，分流具有縱向和橫向之分?？v向在于依據(jù)職業(yè)技能水平分流新生代農(nóng)民工服務(wù)產(chǎn)業(yè)的層次，橫向在于依據(jù)職業(yè)技能所服務(wù)的種類分流新生代農(nóng)民工所服務(wù)產(chǎn)業(yè)的類別，而不能僅僅是一個方向。

3.增加財政支持發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的力度。這樣不僅可以吸引一部分新生代農(nóng)民工回到農(nóng)村從事現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善其市民化群體的結(jié)構(gòu)，也可以幫助新生代農(nóng)民工徹底擺脫小農(nóng)意識的束縛，還能調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)，保障剛剛進入城市的農(nóng)民工的生活水平。財政對農(nóng)業(yè)的支持應(yīng)該至少表現(xiàn)在人才、技術(shù)、管理、基礎(chǔ)設(shè)施等四個方面。具體來講，第一，在人才方面，財政支持在大學(xué)建立先進的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)和研究機構(gòu)，培養(yǎng)和引進大量現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的人才，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的薪資水平，建立科學(xué)的技術(shù)創(chuàng)新機制。第二，在技術(shù)方面，加大對研究機構(gòu)軟硬件設(shè)施建立與更新的支持和先進技術(shù)的引進與維護的支持。第三，在管理方面，加大支持農(nóng)業(yè)管理模式和經(jīng)營模式的創(chuàng)新，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等綠色農(nóng)業(yè)和扶持經(jīng)營現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的企業(yè)。第四，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，國家財政通過加大對農(nóng)產(chǎn)品運輸?shù)缆返耐度牒退O(shè)施的建設(shè)等，可以節(jié)約企業(yè)的運營成本，幫助企業(yè)為社會提供安全且價格適中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，這有利于我國城市化進程避免出現(xiàn)類似印度貧民窟的狀況。

（二）解決制度方面障礙的對策

1.限制地方政府對農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的阻撓，加強中央在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)威。土地確權(quán)并不是為了使大多數(shù)新生代農(nóng)民工更加依附于土地，而是在權(quán)利轉(zhuǎn)讓的時候不受阻礙，有據(jù)可依。土地具體確權(quán)的時候，既要規(guī)定和保障新生代農(nóng)民工對土地的權(quán)利，讓他們享有土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益的權(quán)利，又要保證土地流轉(zhuǎn)活動不受制于所有權(quán)的制約。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐表明，農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)的過程中，最大的障礙是地方政府。地方政府通過對村委會的實際控制影響土地的流轉(zhuǎn)，因而對農(nóng)村土地的經(jīng)營、流轉(zhuǎn)和處置具有很大的權(quán)力，村民很難進行自由流轉(zhuǎn)，只能經(jīng)過地方政府的代理人村委會，最終地方政府在土地經(jīng)營承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給誰、土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格、土地經(jīng)營承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限等問題上具有重要的實際影響。在“土地財政”的影響下，農(nóng)民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的收益往往被低估，而且還增加了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，“羊毛出在羊身上”，最終損害的還是農(nóng)民的利益。因此要貫徹落實黨和國家在全面深化改革的新時期提出來的土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的政策，保護新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，關(guān)鍵是要加強中央在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)威，通過法律、行政、經(jīng)濟財政等各種手段協(xié)調(diào)各方面利益，限制地方政府對農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的阻撓，處理好社會主義與市場的關(guān)系。

2.深化戶籍制度改革與統(tǒng)一福利協(xié)調(diào)并舉。舊城鄉(xiāng)二元戶籍制度被很多學(xué)者抨擊的最重要原因之一就是其與社會福利掛鉤，它規(guī)定了城鄉(xiāng)居民的福利差別，被廣泛認為是新生代農(nóng)民工市民化的主要制度障礙，這一點符合客觀實際。因此，政府在深化戶籍制度改革過程中有兩個方面的工作必須做好。第一，要注意保證社會福利制度改革與戶籍制度改革相協(xié)調(diào)。在城市之間應(yīng)該以新生代農(nóng)民工在城市工作的時間（年）為依據(jù)建立科學(xué)的落戶積分制，在城鄉(xiāng)之間應(yīng)該不分產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)地區(qū)，實行均等化的社會福利制度，降低新生代農(nóng)民工市民化成本。第二，應(yīng)該建立改革的監(jiān)督和評估機制。監(jiān)督改革的實施過程，建立科學(xué)的評估體系，對改革的階段性成果進行評估并向決策機關(guān)及時反饋改革實施的信息，以便及時糾正改革中出現(xiàn)的偏差，保證改革的方向始終對新生代農(nóng)民工市民化有益。

3.平衡公共資源的配給。平衡公共資源的努力應(yīng)該在平衡大城市與中小城市和小城鎮(zhèn)的公共資源供給和平衡城市與農(nóng)村公共資源的供給兩方面。這主要是因為兩個原因，第一，公共資源的分布失衡尤其是教育、醫(yī)療等資源的分布失衡是新生代農(nóng)民工集中涌向城市的重要原因。大城市相對中小城市在公共資源的分布上有重要的優(yōu)勢，城市相對于農(nóng)村有絕對優(yōu)勢，不利于提高新生代農(nóng)民工市民化成功的概率和市民化結(jié)構(gòu)的合理性。第二，公共資源有差別的供給是新生代農(nóng)民工市民化困難的重要原因。有差別的供給主要體現(xiàn)在新生代農(nóng)民工由于城鄉(xiāng)戶籍差別或者農(nóng)村和城市功能區(qū)的分布不同導(dǎo)致的新生代農(nóng)民工無權(quán)享用這些公共資源或者在購買同樣的公共資源的同時要支付更多成本。具體的，可以引入競爭的機制，給予城鄉(xiāng)居民共同的準(zhǔn)入門檻；也可以吸收民營資本，增加公共資源的有效供給；還可以通過政府支持，進行人才引進，平衡城鄉(xiāng)公共資源配給的差距等。

新生代農(nóng)民工市民化的困難是制度障礙和經(jīng)濟障礙共同作用的結(jié)果，具體的新生代農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟障礙主要在于經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定市民身份的供給和工農(nóng)業(yè)發(fā)展的脫節(jié)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟沒有完成從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面，制度障礙主要在于農(nóng)村模糊的產(chǎn)權(quán)制度、差別的社會福利制度以及失衡的公共資源的配給制度等三個方面?；谡系K的研究分析以及堅持科學(xué)性和可行性的原則，文章提出了相對應(yīng)的一些對策。在解決經(jīng)濟障礙上提出推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展、合理分流勞動力、增加財政支持發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的力度三個方面的對策。在解決制度障礙上提出限制地方政府對土地流轉(zhuǎn)的干涉，增強中央政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)威、深化戶籍制度改革與統(tǒng)一福利協(xié)調(diào)并舉、平衡公共資源的配給三個方面的對策。

［1］2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告［R］.國家統(tǒng)計局，2014.

［2］陳素瓊，張廣勝.中國新生代農(nóng)民工市民化的研究綜述［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011（5）.

［3］馬克思恩格斯.馬克思恩格斯選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1978：82.

［4］曹光四，張啟良.我國城鄉(xiāng)居民收入差距變化的新視角［J］.調(diào)研世界，2015.

［6］秦興方，汪橋紅.轉(zhuǎn)變江蘇縣域經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑與制度安排［J］.揚州大學(xué)學(xué)報，2010（6）.

C913

A

陳宏達（1992-），男，碩士研究生，研究方向為馬克思主義與中國當(dāng)代發(fā)展。王貝（1973-），男，博士，副教授，研究方向為馬克思主義基本理論、中國經(jīng)濟改革與發(fā)展等。