以智慧城市促精明增長(zhǎng)

[摘要] 智慧城市是全球新一輪科技革命浪潮中城市發(fā)展的新主題和新動(dòng)力，是我國(guó)站在歷史新方位上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇和新通道，是城市發(fā)展體現(xiàn)和實(shí)踐新發(fā)展理念的實(shí)驗(yàn)沃土和重要載體。梳理和理解國(guó)外智慧城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作規(guī)律，可以幫助我們有效利用智慧城市的工具框架，進(jìn)而重構(gòu)城市規(guī)劃方法論和技術(shù)手段，通過(guò)發(fā)揮規(guī)劃“龍頭”作用，進(jìn)一步做好“五個(gè)統(tǒng)籌”，提高國(guó)內(nèi)城市發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性。

[關(guān)鍵詞] 智慧城市； 精明增長(zhǎng)； 新型城市化； 城市發(fā)展方式

[中圖分類號(hào)] TU984 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2017）02-0056-04

得益于網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計(jì)算、地理信息技術(shù)等相關(guān)技術(shù)的快速發(fā)展，智慧城市不僅成為全球新一輪科技革命浪潮中城市發(fā)展的新主題和新動(dòng)力，也成為我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化以及促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手和新通道，還是城市發(fā)展體現(xiàn)和實(shí)踐創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享新發(fā)展理念的實(shí)驗(yàn)沃土和重要載體。

智慧城市發(fā)展的主旨

智慧城市，是一個(gè)城市級(jí)的大而全的信息化系統(tǒng)，由網(wǎng)絡(luò)、通信設(shè)備、軟件、信息資源、信息用戶和規(guī)章制度組合而成，通過(guò)知識(shí)、技術(shù)、資金和服務(wù)的密集投入及其之間的協(xié)同效應(yīng)促進(jìn)城市精明增長(zhǎng)，使城市發(fā)展可感知、可視化、可控化和可持續(xù)。

智慧城市是繼數(shù)字城市之后信息化城市發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，同時(shí)也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程、一個(gè)全球化技術(shù)實(shí)現(xiàn)應(yīng)用與需求開(kāi)發(fā)在地化的過(guò)程，是一種新型的城市化。其本質(zhì)是通過(guò)信息基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化推動(dòng)信息資源共享，促進(jìn)資源的合理配置，提高城市化效率，實(shí)現(xiàn)城市功能的多維重構(gòu)和城市空間的再生產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的優(yōu)化和市民的優(yōu)生活。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)、日本、英國(guó)、新加坡等許多發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)和城市都把建設(shè)智慧城市作為引導(dǎo)城市未來(lái)發(fā)展的重要指引。英國(guó)更是把“智慧城市”定義為“未來(lái)城市”，旨在從解決城市發(fā)展的問(wèn)題出發(fā)，利用信息通信技術(shù)發(fā)展智慧城市，結(jié)合戰(zhàn)略系統(tǒng)（可持續(xù)性、公民福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展）考慮城市發(fā)展，以促進(jìn)城市的公平、正義和可持續(xù)發(fā)展。

從世界范圍看，智慧城市建設(shè)主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是以“數(shù)字城市”為中心的“科技型智慧城市”。重點(diǎn)是先進(jìn)信息通信技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目的是提升城市的信息化水平。二是以“智能管理”為中心的“管理型智慧城市”。重點(diǎn)是信息通信技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用，目的是提升城市管理和運(yùn)營(yíng)的效率。三是以“智慧生活”為中心的“人文型智慧城市”。重點(diǎn)是信息通信技術(shù)在公共服務(wù)和文化消費(fèi)中的應(yīng)用，提升城市的宜居度和人文關(guān)懷。如今的“智慧城市”建設(shè)已從早期的單一解決方案轉(zhuǎn)化為整個(gè)ICT（information communication technology，信息通信技術(shù)）生態(tài)圈的建設(shè)，是一個(gè)多元化的整體解決方案，政府希望借此從根本上實(shí)現(xiàn)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和有效管理，這是一個(gè)很大的改變。四是發(fā)達(dá)國(guó)家智慧城市建設(shè)在繼續(xù)加快本國(guó)國(guó)內(nèi)探索的同時(shí)，已邁入制定和輸出智慧城市國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)的階段。據(jù)英國(guó)奧雅納（Arup）工程顧問(wèn)公司估計(jì)，到2020年，全球智慧城市的市場(chǎng)價(jià)值達(dá)4000億英鎊。制定標(biāo)準(zhǔn)意味著占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)高地和市場(chǎng)先機(jī)。因此日本20家企業(yè)及業(yè)界團(tuán)體組織2011年向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）提議制定“智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估指標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)和世界銀行也在同一時(shí)期提出了方案，主要是對(duì)智慧城市中居民、行政機(jī)構(gòu)的形態(tài)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的“業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，與日本力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)品“測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)”在方法上不同1。

國(guó)外智慧城市發(fā)展特點(diǎn)

綜觀歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的智慧城市建設(shè)歷程，呈現(xiàn)出七個(gè)特點(diǎn)：

一是智慧城市的發(fā)展日益由關(guān)注技術(shù)走向關(guān)注人文需求。避免簡(jiǎn)單的技術(shù)應(yīng)用與單純的智能管控，盡管這是邁向智慧城市的必要階段和技術(shù)手段。這些國(guó)家都是最大化地利用ICT技術(shù)，建立城市與居民的良好合作關(guān)系。

二是加強(qiáng)某個(gè)區(qū)域的整體探索和實(shí)踐，由關(guān)注單項(xiàng)、單點(diǎn)方案趨向關(guān)注城市綜合解決方案。如美國(guó)、日本和歐洲都注重智慧城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的一體化安排。

三是加強(qiáng)自上而下的頂層設(shè)計(jì)，甚至納入國(guó)家戰(zhàn)略，并制定中長(zhǎng)期計(jì)劃，有計(jì)劃、分步驟有序推進(jìn)。智慧城市建設(shè)具有較強(qiáng)的政策依賴度，需要國(guó)家層面和地方政府的指導(dǎo)政策，因此美國(guó)等國(guó)家都根據(jù)信息時(shí)代技術(shù)發(fā)展階段和自身實(shí)際情況尋找建設(shè)的切入點(diǎn)并持續(xù)不斷跟進(jìn)。如，美國(guó)政府2009年提出的“國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略”將智慧城市建設(shè)上升至國(guó)家政策。2015年10月，新版“美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略”公布，描述了美國(guó)政府為確保美國(guó)繼續(xù)作為世界上最具創(chuàng)新力的經(jīng)濟(jì)體所作出的努力，智慧城市為九個(gè)創(chuàng)新方向之一。

四是加強(qiáng)了政府與企業(yè)、公眾的合作，市場(chǎng)機(jī)制成為智慧城市建設(shè)和創(chuàng)新的主體力量。由于智慧城市建設(shè)和使用成本仍較高，因此需要引入市場(chǎng)機(jī)制，給予政策支持，提高建設(shè)效率，同時(shí)獲取社會(huì)廣泛支持。如日本柏葉市的智慧城市成本，包括各種太陽(yáng)能電池、蓄電池、電路在內(nèi)，比現(xiàn)有的日本其他城市提高了15%左右，為此形成了企業(yè)承擔(dān)、政府補(bǔ)貼、居民分擔(dān)一部分的相應(yīng)機(jī)制。

五是提供社群層級(jí)而非個(gè)人化的服務(wù)。行政服務(wù)一直是以社群為單位，隨著優(yōu)化整合的健康醫(yī)療、交通運(yùn)輸、能源等各種服務(wù)平臺(tái)的出現(xiàn)，今后各種服務(wù)之間將延伸發(fā)展出新的服務(wù)。

六是美國(guó)、日本等率先在大城市周邊地區(qū)建立智慧城市樣板，待其初步成熟和市民基本認(rèn)可后再向市區(qū)推廣。

七是隨著技術(shù)的日益成熟，標(biāo)準(zhǔn)輸出日益成為發(fā)達(dá)國(guó)家占領(lǐng)全球市場(chǎng)、引領(lǐng)世界智慧城市發(fā)展趨勢(shì)的主要手段和國(guó)家實(shí)力的重要體現(xiàn)。

我國(guó)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的新契機(jī)和新通道

智慧城市力求使物理城市與網(wǎng)絡(luò)城市深度融合，將進(jìn)一步釋放城市發(fā)展動(dòng)力，拓展城市發(fā)展空間，從有限的空間中創(chuàng)造出更多價(jià)值。因此，以智慧城市促進(jìn)精明增長(zhǎng)，必將成為促進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求和重要抓手。

統(tǒng)籌空間、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作的全局性。智慧城市不是去打造一個(gè)新城，而是對(duì)現(xiàn)有城市進(jìn)行智慧化的改造和提升。隨著國(guó)內(nèi)城市進(jìn)入微量增長(zhǎng)、存量發(fā)展甚至減量發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城市質(zhì)量，注重綠色發(fā)展，提升安全保障能力，提高公共服務(wù)水平，重視文化保護(hù)，促進(jìn)城市更新及修補(bǔ)、碎片空間織補(bǔ)，突出城市特色和自然環(huán)境特色等成為共識(shí)。這都需要依托智慧城市提供的軟、硬件系統(tǒng)，融合城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)和智能技術(shù)，以加強(qiáng)數(shù)據(jù)流加快空間流的發(fā)展，織密人和城市、局地和整體的關(guān)聯(lián)，力求在城市空間功能混合、延展及再生產(chǎn)上取得創(chuàng)新。同時(shí)，智慧城市提高了城市運(yùn)行效率和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，以細(xì)節(jié)、環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的突破帶動(dòng)整體變革，培育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及新型產(chǎn)業(yè)鏈條，塑造城市增長(zhǎng)新動(dòng)能。

統(tǒng)籌推動(dòng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大布局，提高城市的宜居性。按照中央城市工作會(huì)議和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》要求，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，注重城市的均衡空間格局及其對(duì)周邊的帶動(dòng)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，智慧城市的發(fā)展建設(shè)就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，促進(jìn)實(shí)體空間的再組織和優(yōu)化，有助于完善市域空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提高城鎮(zhèn)化的效率，逐步改善乃至消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均質(zhì)化、精細(xì)化發(fā)展。另一方面，推動(dòng)統(tǒng)籌地上、地面、地下三層空間的合理利用，是“三生空間”合理布局要求在立體空間的進(jìn)一步落實(shí)和細(xì)化。1

融合政府、社會(huì)、市民三大主體，提高城市發(fā)展的積極性。智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，科學(xué)研究、技術(shù)應(yīng)用需要政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的廣泛參與；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以政府投入為主體，輔以企業(yè)深度合作；戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)由政府、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)開(kāi)展，以確保方向的正確與實(shí)踐的成效；應(yīng)用領(lǐng)域開(kāi)發(fā)是企業(yè)與政府相互資源整合，以企業(yè)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)為主。

釋放改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市整體活力。著眼于構(gòu)建“生活場(chǎng)景+智能終端+APP+企業(yè)和機(jī)構(gòu)+頂層治理”的城市整體治理結(jié)構(gòu)，形成靈敏的預(yù)警系統(tǒng)、有效的應(yīng)激系統(tǒng)、實(shí)時(shí)的評(píng)估系統(tǒng)和及時(shí)更新升級(jí)的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，并通過(guò)數(shù)字化技術(shù)和信息向經(jīng)濟(jì)社會(huì)的滲透，不斷進(jìn)化城市整體肌理和智慧，打造四維空間意義上的“全新”城市。借鑒有關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，以城市整體解決方案的方式破除發(fā)展壁壘，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)，地方政府靈活尋找切入點(diǎn)，技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商通過(guò)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)尋找市場(chǎng)邊界，同時(shí)鼓勵(lì)重點(diǎn)領(lǐng)域率先探索突破，激活和催化市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，從根本上實(shí)現(xiàn)城市的有效管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

貫通城市規(guī)劃、建設(shè)、管理鏈條，提高城市管理的系統(tǒng)性。城市的信息化進(jìn)程和相應(yīng)城市治理手段的應(yīng)用，將破除城市各種“信息孤島”現(xiàn)象，倒逼并深度促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、方法模式轉(zhuǎn)變、法律程序完善、精細(xì)化管理和城市治理能力的加強(qiáng)。未來(lái)對(duì)城市發(fā)展的評(píng)價(jià)將轉(zhuǎn)變?yōu)閺摹俺擎?zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境”等方面綜合評(píng)價(jià)。今后，對(duì)城市治理水平的考核也將向綜合評(píng)估轉(zhuǎn)變，改變過(guò)去條塊分割、部門分治。城市規(guī)劃建設(shè)管理將向部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程全周期的無(wú)縫銜接和靈活響應(yīng)。

發(fā)揮城市規(guī)劃“龍頭”作用

隨著城市發(fā)展新情況、新問(wèn)題的出現(xiàn)，城市工作的復(fù)雜性和不確定性不斷增加，因此需要充分理解、有效利用智慧城市的工具框架，進(jìn)一步深化改革，重構(gòu)城市規(guī)劃建設(shè)方法論和技術(shù)手段，更好地發(fā)揮規(guī)劃“龍頭”作用，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展更高水平、更可持續(xù)。

明確發(fā)展主旨。順應(yīng)智慧城市發(fā)展的趨勢(shì)和客觀規(guī)律，以中央城市工作會(huì)議提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”為遵循，按照政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)主導(dǎo)、公眾檢驗(yàn)的工作思路，從單點(diǎn)突破到全面開(kāi)花，通過(guò)“U化”城市，加強(qiáng)對(duì)城市的精確感知、精準(zhǔn)引導(dǎo)、精細(xì)服務(wù)，促進(jìn)物理城市與網(wǎng)絡(luò)城市深度融合，拓展城市發(fā)展空間。重塑城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市管理創(chuàng)新，平滑社會(huì)發(fā)展鏈條，并內(nèi)化為社會(huì)基因，提升群體智慧，真正形成“城市智慧”，呈現(xiàn)居民生活便利、生態(tài)環(huán)境宜居、生產(chǎn)安全智能的智慧社會(huì)圖景。

更新規(guī)劃理念。一是注重城市系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)、創(chuàng)新系統(tǒng)相融合，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、地區(qū)均衡發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展，強(qiáng)化集約復(fù)合、有機(jī)共生、特色多樣。二是注重綠色高效發(fā)展，有效利用資源能源，走生態(tài)發(fā)展、精明增長(zhǎng)之路。三是注重公共服務(wù)均衡、公平及人性關(guān)懷。四是注重城市的動(dòng)力、活力及創(chuàng)新性。五是注重建立多方參與的良性投融資體系。六是注重政府、企業(yè)和公眾共同參與城市治理的水平。

變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃。一是要加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。規(guī)劃工作應(yīng)與數(shù)據(jù)化、信息化及規(guī)劃管理平臺(tái)相結(jié)合，將規(guī)劃成果與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)、環(huán)境資源變化數(shù)據(jù)、土地及建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)及GIS系統(tǒng)相結(jié)合，形成動(dòng)態(tài)管控的規(guī)劃成果。二是要加強(qiáng)科學(xué)預(yù)測(cè)。利用大數(shù)據(jù)對(duì)人流、物流、資金流、信息流等動(dòng)態(tài)足跡的收集和分析，動(dòng)態(tài)監(jiān)控土地和環(huán)境，更加科學(xué)地預(yù)測(cè)城市規(guī)模、發(fā)展方向和發(fā)展速度，并盡可能研究采用強(qiáng)大的、影響小的非侵入性技術(shù)建設(shè)城市。三是要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)完善。規(guī)劃在生存底線、生態(tài)底線、環(huán)境底線方面是剛性的，但在發(fā)展空間上要有一定彈性，并在實(shí)施過(guò)程中動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷完善。

變行業(yè)發(fā)展為協(xié)同發(fā)展。一是要加強(qiáng)系統(tǒng)融合和多規(guī)合一。目前我國(guó)的規(guī)劃除了城鄉(xiāng)規(guī)劃部門主管的城市規(guī)劃以外，還有發(fā)改系統(tǒng)、國(guó)土資源系統(tǒng)等各部門主管的各類規(guī)劃，相互之間需要有效銜接。二是要加強(qiáng)實(shí)踐操作。城市規(guī)劃的可操作性受土地、資金和項(xiàng)目、市場(chǎng)需求等因素影響，應(yīng)將這些因素考慮其中，形成項(xiàng)目池和資金池，完善和細(xì)化規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)容和配套辦法，推動(dòng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

變自上而下為自上而下和自下而上相結(jié)合。過(guò)去城市規(guī)劃以自上而下為主，今后隨著存量規(guī)劃、微量規(guī)劃和減量規(guī)劃的增多，隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入的放開(kāi)和PPP模式的推行，公眾與投資者的實(shí)質(zhì)性參與，將成為規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中一個(gè)必不可少的重要環(huán)節(jié)，因此在規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評(píng)估的全過(guò)程應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)智慧的有效吸納，為智慧城市的發(fā)展建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)。

智慧城市的建成不是一蹴而就的，需要不斷在新的技術(shù)平臺(tái)上升級(jí)發(fā)展。同時(shí)，智慧城市也只是一個(gè)引導(dǎo)城市發(fā)展的框架工具，需要通過(guò)內(nèi)化提升并深度融合城市中的群體智慧，真正形成“城市智慧”，才能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，使城市讓人們生活更美好。

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（作者簡(jiǎn)介：沈金箴，北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)研究室主任）

責(zé)任編輯/蔡慶悅