房地產(chǎn)供給側(cè)改革：“公共服務(wù)+”的視角

摘要：針對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)能級(jí)分化、去庫(kù)存壓力總體較大等問(wèn)題，本文綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)分析、比較分析和規(guī)范分析等方法具體探討了房地產(chǎn)供給側(cè)改革的“公共服務(wù)+”邏輯。即從“運(yùn)營(yíng)形式+”的視角增加北、上、廣、深等外來(lái)人口高度集聚城市的公租房供給，并加強(qiáng)分區(qū)規(guī)劃和分類(lèi)運(yùn)營(yíng)。從“供給層次+”的視角打造階梯性的住房保障供給體系，建構(gòu)保障房供給前期信息搜集，以及后期績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲與政策調(diào)整的動(dòng)態(tài)化管理系統(tǒng)。從“公益服務(wù)+”的視角綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政監(jiān)管等工具，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)或利用存量房提供具有公益性質(zhì)的教育、養(yǎng)老等公益服務(wù)。從“公共附加值+”的視角通過(guò)財(cái)政和稅收體制的改革增加中小城市的民生財(cái)政支出，并積極推進(jìn)“公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化和高效化”。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；供給側(cè)改革；公共服務(wù)

2016-09-12

基金項(xiàng)目 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“公益事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)路徑研究”（15YJC810003），黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃年度項(xiàng)目“事業(yè)單位管理制度創(chuàng)新研究”（14D065），并得到了黑龍江大學(xué)博士啟動(dòng)資金的資助。

作者簡(jiǎn)介：

作者：高紅，女，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，博士。

authors：Gao Hong， female， Associate Professor College Lecturer in Heilongjiang University， doctor.

《中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告（2016）》預(yù)測(cè)，未來(lái)一線和部分二線城市房?jī)r(jià)漲幅將有所放緩，如果宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度繼續(xù)下行，2017年下半年房地產(chǎn)價(jià)格有可能步入全面下滑通道[1]（P27）。因此，本文以全面推進(jìn)房地產(chǎn)供給側(cè)改革為目標(biāo)系統(tǒng)探討其“公共服務(wù)+”邏輯，并結(jié)合我國(guó)不同能級(jí)城市房地產(chǎn)供需的特點(diǎn)具體分析了運(yùn)營(yíng)形式+、供給層次+、公益服務(wù)+、公共附加值+的房地產(chǎn)供給側(cè)改革路徑。

一、房地產(chǎn)供給側(cè)改革的“公共服務(wù)+”邏輯

2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)“供給側(cè)改革”進(jìn)行了全面闡述，即在新常態(tài)的大背景下，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的五大發(fā)展理念為指導(dǎo)加大結(jié)構(gòu)性改革力度，提高全要素生產(chǎn)率。也就是說(shuō)，供給側(cè)改革旨在通過(guò)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，促進(jìn)各項(xiàng)生產(chǎn)要素資源配置效率的帕累托改進(jìn)，進(jìn)而從整體上增強(qiáng)中國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。就房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)地方政府主要是通過(guò)大量出讓土地的方式加快城市擴(kuò)張，逐漸形成了以“土地開(kāi)發(fā)和投資驅(qū)動(dòng)”為核心表征的城市發(fā)展和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式[2]。這種以開(kāi)發(fā)商快速拿地、開(kāi)發(fā)、擴(kuò)張的賣(mài)方市場(chǎng)弱化了房子的居住功能，使其成為事業(yè)有成、財(cái)富甚至權(quán)力和占有的代名詞[3]。根據(jù)《中國(guó)居民金融能力報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)，目前擁有兩套以上房產(chǎn)的家庭占到40.07%，其中有52.07%的家庭房產(chǎn)價(jià)值占家庭總資產(chǎn)一半以上，31.99%的家庭把房產(chǎn)作為一種投資手段[4]。于是，房產(chǎn)同質(zhì)性嚴(yán)重、質(zhì)量被忽視、投機(jī)泛濫屢見(jiàn)不鮮，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的宜居性、舒適度反而沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。

可見(jiàn)，在房地產(chǎn)供不應(yīng)求的“地產(chǎn)業(yè)態(tài)”，土地和資本具有相互強(qiáng)化的正相關(guān)關(guān)系，因此，開(kāi)發(fā)商愿意支付高額的土地出讓金或?qū)ぷ獬杀?，并通過(guò)對(duì)相對(duì)稀缺的土地及其附屬房產(chǎn)的壟斷性供給獲得高額利潤(rùn)率。根據(jù)中央巡視組的反饋情況和各地整改通報(bào)，在前三輪被巡視的21個(gè)省份中，有20個(gè)省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗，占比達(dá)95%[5]。隨著房地產(chǎn)供給總量的不斷攀升以及人口紅利的逐漸消失，這種以土地壟斷性供給為支撐的低資源配置率和低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的“地產(chǎn)業(yè)態(tài)”越來(lái)越不可持續(xù)?？傊?，“地產(chǎn)業(yè)態(tài)”下的房地產(chǎn)供給邏輯是：在“土地+資本”的雙向強(qiáng)化下，房地產(chǎn)市場(chǎng)表現(xiàn)為擴(kuò)張化和單極化，而公共服務(wù)則表現(xiàn)為邊緣化和碎片化。在“地產(chǎn)業(yè)態(tài)”的房地產(chǎn)供給體系中，企業(yè)追求的是投資利潤(rùn)最大化，地方政府追求的是土地出讓金和稅收最大化[6]，廣大消費(fèi)者追求的是“投資收益比”最大化?！暗禺a(chǎn)業(yè)態(tài)”下往往因忽視人的需求而缺乏配套的社會(huì)服務(wù)和公共服務(wù)，因忽視全要素生產(chǎn)率的提升而難以擺脫周期性泡沫破裂的風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，房地產(chǎn)供需失衡的根本原因在于房地產(chǎn)的擴(kuò)張與人口的集聚、產(chǎn)業(yè)的升級(jí)沒(méi)有同步推進(jìn)，因而房地產(chǎn)供給側(cè)改革不只是給政策，還要給人、給產(chǎn)業(yè)、給資源。即未來(lái)的城市開(kāi)發(fā)將逐步強(qiáng)化生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)和公共服務(wù)這三大功能，最終實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)供給體系向以“人+地”關(guān)系相互強(qiáng)化為核心，以勞動(dòng)力、資本、管理、科技、生產(chǎn)資料和土地全要素生產(chǎn)率不斷提升，以為“業(yè)主”提供人性化、全方位、實(shí)時(shí)化的社區(qū)服務(wù)為核心競(jìng)爭(zhēng)力的“生活業(yè)態(tài)”轉(zhuǎn)型。具體來(lái)看，房地產(chǎn)供給體系的“生活業(yè)態(tài)”邏輯如下：在“人+土地”的雙向強(qiáng)化下，公共服務(wù)將以系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化的方式提供，從而打造滿足差異化和多樣化需求的有序化、多元化的房地產(chǎn)市場(chǎng)。在“生活業(yè)態(tài)”的房地產(chǎn)供給體系中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和供給的目標(biāo)是打造宜居城鎮(zhèn)、宜居鄉(xiāng)村、宜居社區(qū)。這首先要求廣大消費(fèi)者理性看待房地產(chǎn)這類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)，使其更多地恢復(fù)到產(chǎn)品的“消費(fèi)屬性”而非“投資屬性”。其次，地方政府應(yīng)更加注重通過(guò)促進(jìn)“人”的價(jià)值升值來(lái)促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)值的提升，而不是相反；這就需要地方財(cái)政由對(duì)“土地出讓金”的依賴逐步轉(zhuǎn)向穩(wěn)定、可持續(xù)的“土地價(jià)值增值收益”和“房產(chǎn)增值收益”。再次，地方政府應(yīng)通過(guò)公共服務(wù)效率和效益的提升，不斷增強(qiáng)其對(duì)資本、技術(shù)和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的地區(qū)和國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第四，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)由追求單一的銷(xiāo)售收入最大化，轉(zhuǎn)向?qū)で箐N(xiāo)售收入、租金、營(yíng)運(yùn)收入、物業(yè)收入，以及通過(guò)公私合作伙伴關(guān)系獲得的政府采購(gòu)收入、稅費(fèi)減免、貸款擔(dān)保與貼息等綜合收入的可持續(xù)化[7]（P4）。

綜合以上分析，可以根據(jù)“資源配置效率”和“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”的二維目標(biāo)象限，將房地產(chǎn)供給側(cè)改革的“公共服務(wù)+”邏輯歸納如下（圖1）：即從不斷提升全要素資源配置效率的角度，推進(jìn)“運(yùn)營(yíng)方式+”“供給層次+”，打造多樣化、差異化的房地產(chǎn)供給體系。從不斷強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)的區(qū)域和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的角度，可推進(jìn)“公益服務(wù)+”、“公共附加值+”，打造名有側(cè)重、各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的房地產(chǎn)“生活業(yè)態(tài)”。其中，“綜合業(yè)態(tài)”是由房地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)的、以生產(chǎn)和生活服務(wù)的集聚式供給為表征①，主要通過(guò)企業(yè)管理和技術(shù)創(chuàng)新的附加值維系土地和資本之間的弱強(qiáng)化關(guān)系，是房地產(chǎn)供給由“地產(chǎn)業(yè)態(tài)”向“生活業(yè)態(tài)”轉(zhuǎn)型中內(nèi)生的過(guò)渡形態(tài)。筆者認(rèn)為，由“綜合業(yè)態(tài)”到“生活業(yè)態(tài)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要各地方政府不斷提高公共管理和公共服務(wù)的綜合效率與效益，更多地運(yùn)用“公共服務(wù)+”的邏輯建構(gòu)房地產(chǎn)領(lǐng)域的綜合調(diào)控體系。下文將結(jié)合不同城市特點(diǎn)具體探討房地產(chǎn)“公共服務(wù)+”的政策選擇與實(shí)踐路徑。

二、房地產(chǎn)供給側(cè)改革之“運(yùn)營(yíng)方式+”

根據(jù)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，自 2014 年起各地公租房和廉租房并軌統(tǒng)稱為公共租賃住房，統(tǒng)一輪候配租、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和租金補(bǔ)貼[8]。李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中提出，建立租購(gòu)并舉的住房制度，把符合條件的外來(lái)人口逐步納入公租房供應(yīng)范圍。因?yàn)椤霸谠鲩L(zhǎng)導(dǎo)向的城市空間擴(kuò)張過(guò)程中，單一商品化的住房供應(yīng)無(wú)法修復(fù)住房建設(shè)中的‘空間分割問(wèn)題，并影響城市就業(yè)與勞動(dòng)力的流動(dòng)性，導(dǎo)致城市整體低效運(yùn)行”[9]?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)保障性安居工程對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的繁榮具有基礎(chǔ)性意義，尤其對(duì)于北、上、廣、深這四大人口和經(jīng)濟(jì)高度集聚的城市，由于其城鎮(zhèn)土地和住房供應(yīng)相對(duì)不足，因而，具有流動(dòng)性、階段性、靈活性和便捷性的公租房運(yùn)營(yíng)模式，更有利于提升其勞動(dòng)力、土地和資本等全要素資源配置效率。

首先，應(yīng)進(jìn)一步增加北、上、廣、深等外來(lái)人口高度集聚城市的公租房供給。2014年1月廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局成立，目前廣州市登記在冊(cè)來(lái)穗人員達(dá)772萬(wàn)人，按78%左右的登記率估算來(lái)穗人員總數(shù)已近千萬(wàn)，超過(guò)戶籍人口[10]。北京、上海和深圳的外來(lái)人口變化情況如圖2所示，其中，深圳外來(lái)人口的比重由2005年的78%下降到2014年的69%，上海外來(lái)人口的比重由2005年的24.65%上升到2014年的41.08%，北京的外來(lái)人口比重由2005年的23.23%上升到2014年的38.05%。

數(shù)據(jù)來(lái)源：①北京統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：http：//www.bjstats.gov.cn/；②上海統(tǒng)計(jì)網(wǎng)：http：//www.stats-sh.gov.cn/；③深圳統(tǒng)計(jì)局：http：//www.sztj.gov.cn/。常住外來(lái)人口占比情況由相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

其次，結(jié)合外來(lái)人口空間分布的特點(diǎn)對(duì)公租房布局進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃。2014年未，北京以東城和西城區(qū)為主體的首都功能核心區(qū)，以及以門(mén)頭溝、懷柔、平谷、密云、延慶為主體的生態(tài)發(fā)展區(qū)外來(lái)人口占比平均為24.4%和16.49%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市平均水平。而以朝陽(yáng)、豐臺(tái)、石景山和海淀區(qū)為主體的城市功能拓展區(qū)，以及房山、通州、順義、昌平和大興區(qū)為主體的城市發(fā)展新區(qū)外來(lái)人口占比平均為41.36%和43.35%，是北京外來(lái)人口的主要集聚地?？傮w上看，近年來(lái)北京外來(lái)人口的分布表現(xiàn)為逐步由核心區(qū)向城市邊緣地帶和近郊區(qū)集聚的態(tài)勢(shì)，但作為生態(tài)發(fā)展區(qū)的遠(yuǎn)郊區(qū)的人口集聚能力有限。相關(guān)的實(shí)踐調(diào)研亦指出，在北京近郊區(qū)居住的外來(lái)人口中大部分在中心城區(qū)工作，由于近郊區(qū)房源日益緊張，隨著公共交通的拓展，遠(yuǎn)郊區(qū)靠近城市的內(nèi)緣地區(qū)也越來(lái)越多地成為中心城區(qū)工作外來(lái)人員的選擇[11]。由此，外來(lái)人口集聚度較高的城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)應(yīng)成為北京公租房布局的首選。

2014年未，上海人口密度較大的虹口、黃浦、靜安、閘北、普陀、楊浦和徐匯區(qū)（2-3萬(wàn)人/每平方公里）外來(lái)人口占比平均為25%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于41.08%的平均水平；而人口密度在1600-7500人/平方公里的浦東新區(qū)、閔行、寶山、嘉定、松江、青浦和奉賢區(qū)的外來(lái)人口占比則較大幅度地高于全市平均水平，其中閔行、嘉定、松江、青浦和奉賢區(qū)的外來(lái)人口占比均達(dá)到50%以上。這表明上海的外來(lái)人口亦主要集聚在城市邊緣地帶和近郊區(qū)，且與城市核心區(qū)的人口密度相比，這些區(qū)域的人口容納能力仍有一定的拓展空間。所以，對(duì)于人口密度大而外來(lái)人口集聚度低的虹口、黃浦、靜安等區(qū)域，應(yīng)以存量房的公租房改造為主；對(duì)于人口密度相對(duì)較低而外來(lái)人口集聚度高的浦東新區(qū)、閔行、寶山、嘉定等，應(yīng)主要通過(guò)公租房的開(kāi)發(fā)來(lái)改善外來(lái)人口的居住條件。

再次，根據(jù)外來(lái)人口住房需求的多樣性和差異性推進(jìn)公租房多主體、多規(guī)格、多形式的分類(lèi)運(yùn)營(yíng)。有研究指出，上海外來(lái)人口居住和就業(yè)空間的分異表現(xiàn)在兩大方面：一是市中心的居住小區(qū)分化，如主要從事商業(yè)、餐飲和其他生活服務(wù)業(yè)的“藍(lán)領(lǐng)”，大多居住在人口密度較大、條件較差的小區(qū)或以“群租”為主的商品房小區(qū)；而文化水平較高或“白領(lǐng)”，大多居住在浦東、虹橋、徐匯、五角場(chǎng)等商務(wù)、科教文化小區(qū)。二是郊區(qū)的居住地分化，如“白領(lǐng)”主要以多核心狀態(tài)集聚在城鎮(zhèn)地區(qū)；而“藍(lán)領(lǐng)”則隨著企業(yè)的分布呈現(xiàn)廣泛分布特征。另外，據(jù)調(diào)查，上海外來(lái)常住人口以家庭關(guān)系生活居住的比重已達(dá)到77.5%，其中租賃住房的比例達(dá)到80%[12]?？梢?jiàn)，隨著外來(lái)人口社會(huì)階層和消費(fèi)能力的分化，本著使更廣大群體獲益的原則，應(yīng)打造地方政府、私人企業(yè)、公益組織等多元主體參與的，以稅費(fèi)減免、適當(dāng)收費(fèi)、租房補(bǔ)貼、統(tǒng)一監(jiān)管等多種形式提供的，滿足外來(lái)人口多樣化、差異化住房需求的公租房分類(lèi)運(yùn)營(yíng)體系。如，美國(guó)公共住房建設(shè)融資由政府主導(dǎo)逐步向社會(huì)資本共同參與融資轉(zhuǎn)變，即在住房短缺時(shí)期，政府直接介入并在較短時(shí)間內(nèi)大量增加公共住房供應(yīng)，隨后主要通過(guò)補(bǔ)貼、貸款、稅收、擔(dān)保等金融工具刺激私人企業(yè)參與公共住房建設(shè)[13]。

三、房地產(chǎn)供給側(cè)改革之“供給層次+”

相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)保障房投資占全部住宅投資比例小于3.77%時(shí)房?jī)r(jià)上漲會(huì)抑制消費(fèi)，而當(dāng)該值大于3.77%時(shí)，房?jī)r(jià)上漲會(huì)促進(jìn)消費(fèi)，即只有保障性住房供給跨越這個(gè)最低門(mén)檻，才更有利于發(fā)揮房地產(chǎn)價(jià)格的財(cái)富效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)房地產(chǎn)消費(fèi)[14]。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，截至2014年年末我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)住宅投資總額為64352.15億元，同年國(guó)家住房保障支出為5043.72億元（其中8.04%為中央財(cái)政支出，其它為地方財(cái)政支出），即2014年我國(guó)住房保障投資占全部住宅投資的比例為7.27%，高于住房保障供給的財(cái)富效應(yīng)最低標(biāo)準(zhǔn)（3.77%）。具體來(lái)看：天津、浙江、重慶、福建、江蘇、海南和北京等地住房保障支出占當(dāng)?shù)厝孔≌顿Y的比例分別為1.37%、2.13%、2.56%、3.04%、3.1%、3.39%和3.5%，低于住房保障供給財(cái)富效應(yīng)的最低門(mén)檻。這既說(shuō)明北京等六省市應(yīng)進(jìn)一步增加住房保障支出；亦表明我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在大量投資和投機(jī)性消費(fèi)、以及非理性投資，如近年來(lái)北京地王頻現(xiàn)[14]（P68-72），江蘇、浙江、重慶等地的房?jī)r(jià)漲幅名列前茅。因此，為了緩解房地產(chǎn)過(guò)度投資、房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的泡沫破裂，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，不僅應(yīng)通過(guò)“以人為本”的城鎮(zhèn)化擴(kuò)大住房保障的覆蓋面，更應(yīng)通過(guò)保障房供給層次的多樣性吸引各種各樣的專業(yè)技術(shù)人才和實(shí)業(yè)資本[15]（P29-30）。如，杭州專門(mén)建立“人才住房保障體系”，設(shè)立人才引進(jìn)專項(xiàng)用房、人才獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)住房、人才短期專項(xiàng)住房、教師專項(xiàng)用房等；并推出了經(jīng)濟(jì)適用房、經(jīng)濟(jì)租賃房（大學(xué)生公寓、創(chuàng)業(yè)人才公寓）、限價(jià)商品房（拆遷安置房）、危改房和人才專項(xiàng)房等多樣化的住房保障思路。[16]

其次，2014年河北、山東、遼寧、廣東、湖北、上海、河南等地住房保障支出的占比分別為4.1%、4.15%、4.34%、4.9%、5.1%、6.47%、7%，低于全國(guó)平均水平。值得深思的是，2015年以上各省市GDP的全國(guó)排名分別是廣東第一、山東第三、河南第五、河北第七、湖北第八、遼寧第九、上海第十二，而且它們的外來(lái)人口占比一般都較高，相比之下其住房保障支出明顯不足。而且，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障供給的運(yùn)行績(jī)效并不理想，例如，根據(jù)“4E”績(jī)效考核，杭州的經(jīng)濟(jì)適用房存在著價(jià)格制定不夠科學(xué)，購(gòu)房成本經(jīng)濟(jì)性較低，規(guī)劃建設(shè)過(guò)分強(qiáng)調(diào)總量而未合理分配公共資源，居民使用的效率與效益不高，準(zhǔn)入與退出機(jī)制不規(guī)范，政策實(shí)施公平性不足等問(wèn)題[17]。因此，以上各省市在增加住房保障支出時(shí)，不僅應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才需求的特殊性打造階梯性的住房保障供給體系；更要加強(qiáng)政策實(shí)施前期對(duì)社會(huì)分層、住房需求分化等信息的動(dòng)態(tài)追蹤、適時(shí)更新，并以此為依據(jù)調(diào)整住房保障的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)也要進(jìn)一步完善對(duì)住房保障供給的后續(xù)管理，如通過(guò)對(duì)保障房質(zhì)量、使用率、社會(huì)效益、保障人群等進(jìn)行定期考評(píng)、獎(jiǎng)懲與政策反饋，以實(shí)現(xiàn)對(duì)住房保障供給體系的動(dòng)態(tài)化管理。

再次，2014年中部地區(qū)的安徽、山西，以及西部的云南、廣西等地住房保障支出占比均高于全國(guó)平均水平，其中，吉林、黑龍江、內(nèi)蒙、江西、湖南、四川、貴州、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏等13個(gè)省的住房保障支出占比均超過(guò)了兩位數(shù)?？梢?jiàn)，對(duì)于中西部和東北地區(qū)等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，單純通過(guò)增加住房保障等公共服務(wù)支出難以達(dá)到吸引人口、資本等生產(chǎn)要素集聚的目的，反而容易造成住房保障資金被挪用，住房保障覆蓋率低，保障房質(zhì)量差、被閑置等問(wèn)題，住房保障支出并沒(méi)有明顯提升和改善當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣?huì)福利水平。例如，根據(jù)中國(guó)審計(jì)署的報(bào)告，2012年有57.99億元保障房專項(xiàng)資金被挪用，更有10.84萬(wàn)戶不符合保障條件的家庭因提供不實(shí)資料、審核把關(guān)不嚴(yán)，違規(guī)享受保障性住房3.89萬(wàn)套、領(lǐng)取租賃補(bǔ)貼1.53億元[18]?？紤]到中西部和東北地區(qū)大多是我國(guó)房地產(chǎn)庫(kù)存集聚較高的省份，因此，這些地區(qū)的保障住房應(yīng)減少政府直接興建保障房的形式，而應(yīng)在擴(kuò)大住房保障覆蓋面的基礎(chǔ)上制定差別化的住房保障貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并逐步放開(kāi)補(bǔ)貼的使用限制。這一方面有助于通過(guò)住房保障的市場(chǎng)化機(jī)制消化各地房地產(chǎn)庫(kù)存；另一方面有助于增加住房保障資金的流動(dòng)性，進(jìn)而通過(guò)間接增加被保障人群可支配收入的方式促進(jìn)其消費(fèi)，從而逐漸達(dá)到吸引投資和人口集聚的目標(biāo)。但在具體運(yùn)行中，必須以對(duì)被保障人群科學(xué)化的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以相關(guān)政策和工作流程的公開(kāi)化、公平化、便捷化為主要目標(biāo)，以健全相關(guān)監(jiān)管、舉報(bào)和獎(jiǎng)懲機(jī)制為保障。

四、房地產(chǎn)供給側(cè)改革之“公益服務(wù)+”

在全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨飽和的大趨勢(shì)下，教育地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等主題地產(chǎn)無(wú)疑被視為房地產(chǎn)市場(chǎng)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。就教育地產(chǎn)來(lái)看，有學(xué)者通過(guò)對(duì)比南京市幼兒園、小學(xué)、初中、高中和大學(xué)五類(lèi)教育設(shè)施對(duì)房?jī)r(jià)的影響，結(jié)果顯示各類(lèi)教育設(shè)施均對(duì)住房?jī)r(jià)格產(chǎn)生了正向影響，尤其是義務(wù)教育階段的就近入學(xué)原則，造就了優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)的高價(jià)“學(xué)區(qū)房”[19]。相關(guān)的問(wèn)卷調(diào)查亦顯示，有86.8%的家長(zhǎng)表示愿意為了孩子教育而購(gòu)買(mǎi)學(xué)區(qū)房，各類(lèi)家庭的教育支出占家庭總支出的比重大多在30%-40%[20]。國(guó)外學(xué)區(qū)房同樣有較高的升值空間，如，英國(guó)好學(xué)區(qū)的房產(chǎn)要比普通地區(qū)房產(chǎn)高出15%左右，相關(guān)調(diào)查顯示，英國(guó)公立小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)成績(jī)考試分?jǐn)?shù)每提高10分，周?chē)》康氖蹆r(jià)就會(huì)增高3.3%；美國(guó)布魯金斯學(xué)院的調(diào)查報(bào)告顯示，經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，紐約市中心地段成績(jī)最好的五家公立小學(xué)學(xué)區(qū)內(nèi)的平均房?jī)r(jià)是成績(jī)墊底五家學(xué)校學(xué)區(qū)房的2.4倍[21]?？梢?jiàn)，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源和高質(zhì)量教育水平的需求是人們基礎(chǔ)性和改善性住房選擇的重要參考項(xiàng)。

目前我國(guó)教育地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式大多采用民營(yíng)自辦的方式，開(kāi)發(fā)商利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投資學(xué)校硬件、師資等，作為企業(yè)的開(kāi)發(fā)商在“利潤(rùn)最大化”的訴求下往往以打造高檔社區(qū)的“貴族學(xué)?！睘槟繕?biāo)；同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)不明晰、教學(xué)質(zhì)量參差不齊、學(xué)校生源不穩(wěn)定等問(wèn)題使我國(guó)民辦教育的規(guī)模極為有限[22]。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源仍是國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)和以學(xué)雜費(fèi)為主的事業(yè)收入，2007年以來(lái)民辦學(xué)校中舉辦者投入和社會(huì)捐贈(zèng)的占比均不足百分之一（見(jiàn)圖3）。但仍有許多房地產(chǎn)企業(yè)在積極探索通過(guò)優(yōu)質(zhì)教育資源的附加提升地產(chǎn)和房產(chǎn)價(jià)值如萬(wàn)科積極推進(jìn)的“地產(chǎn)+教育”主要包括社區(qū)營(yíng)地、城市營(yíng)地、戶外營(yíng)地三層產(chǎn)業(yè)體系，其中華南萬(wàn)科已經(jīng)有14家社區(qū)營(yíng)地成功開(kāi)業(yè)[23]。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）。各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)的占比情況由計(jì)算所得。

目前，我國(guó)的養(yǎng)老地產(chǎn)主要分布在一、二線城市或三線城市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高城市的郊區(qū)，通常有較完備的休閑、娛樂(lè)、購(gòu)物、醫(yī)養(yǎng)護(hù)理等配套設(shè)施和不菲的出售或出租價(jià)格。且不說(shuō)這種定位較高的養(yǎng)老地產(chǎn)不適合絕大多數(shù)中低收入家庭，而且由于選址偏遠(yuǎn)、配套服務(wù)全而不精、商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)格高等問(wèn)題也使其難以突破發(fā)展瓶頸。目前很多開(kāi)發(fā)商投資養(yǎng)老地產(chǎn)：一是為了以包括養(yǎng)老地產(chǎn)在內(nèi)的形式拿地，待政策松動(dòng)或灰色公關(guān)成功變型，抄近路走上“短平快”的可售物業(yè)之路；二是為了獲取政府提供的養(yǎng)老床位補(bǔ)貼[24]?？梢?jiàn)，養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展亟待解決相關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)、金融等問(wèn)題。薩拉蒙等人通過(guò)對(duì)22個(gè)國(guó)家公益部門(mén)的比較研究發(fā)現(xiàn)，教育占30%、衛(wèi)生保健占20%、社會(huì)服務(wù)占18%，且這些組織的收入構(gòu)成大概是會(huì)費(fèi)收費(fèi)占49%，公共部門(mén)的支出占40%，慈善捐贈(zèng)占11%。[26]事實(shí)上，不管是教育地產(chǎn)還是養(yǎng)老地產(chǎn)，其與傳統(tǒng)地產(chǎn)的核心區(qū)別都是公益服務(wù)的增加。而公益服務(wù)不僅特指教、科、文、體、衛(wèi)等社會(huì)福利產(chǎn)品，而且這類(lèi)服務(wù)的提供形式亦應(yīng)是“非營(yíng)利性”的，即以略高于成本價(jià)的方式使被服務(wù)者消費(fèi)到有品質(zhì)保障的產(chǎn)品。服務(wù)于特定人群、最大限度地實(shí)現(xiàn)特定人群的利益訴求，應(yīng)是其組織的運(yùn)行目標(biāo)。

由于現(xiàn)代社會(huì)公共空間的擴(kuò)大化、公共問(wèn)題的復(fù)雜化和公共事務(wù)的多樣化，人除了需要由自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)提供私人物品，還需要由社會(huì)和政府提供公益物品和公共服務(wù)等公共物品[26]（P67-74），其中，公益物品和公共服務(wù)受益的連續(xù)性和差別化在市場(chǎng)條件下會(huì)通過(guò)私人物品資產(chǎn)價(jià)格的增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，正是由于公共支出水平差異及公共服務(wù)資本化到土地或其他資產(chǎn)導(dǎo)致周邊資產(chǎn)溢價(jià)，使得不同公共支出水平下的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距普遍擴(kuò)大[27]，并進(jìn)一步強(qiáng)化了不同城市的能級(jí)差別。因此，對(duì)于有待進(jìn)一步提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的二線城市，以及絕大多數(shù)人口和資本集聚能力較差的三、四線城市，亟需通過(guò)貸款擔(dān)保和貼息、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼或PPP的方式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商提供具有真正公益性質(zhì)的教育、養(yǎng)老等公益服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)對(duì)教育、養(yǎng)老等非營(yíng)利組織運(yùn)行的規(guī)范、法律的完善，以及相關(guān)監(jiān)管和獎(jiǎng)懲機(jī)制的配套，以確保其公益價(jià)值的可持續(xù)性。這從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將極大地增強(qiáng)各地區(qū)對(duì)人口、資本和科技等要素的集聚能力，從而間接地提升地產(chǎn)和房產(chǎn)價(jià)值。例如，日本東京都與大阪市的實(shí)踐證明，福利設(shè)施與服務(wù)能夠資本化進(jìn)土地價(jià)格中，即為老年人提供足夠的養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)雖然需要一筆巨大的政府支出及社會(huì)投資，但其背后隱藏的是一條深度、廣度、創(chuàng)新度兼具的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈[28]。

五、房地產(chǎn)供給側(cè)改革之“公共附加值+”

根據(jù)最新出爐的房?jī)r(jià)收入比，2015年35個(gè)大中城市呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是呈現(xiàn)出東、中、西梯度遞減的態(tài)勢(shì)，且相差幅度較大；二是一線城市明顯整體高于二線城市，但個(gè)別東部二線城市如廈門(mén)、福州和杭州迅猛趕超，目前分列第二、第五、第六；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，整體上看，房?jī)r(jià)收入比排名靠前的地區(qū)多是東部城市[29]。通常房?jī)r(jià)收入比越高，房?jī)r(jià)與工資收入偏離度越大，同時(shí)也說(shuō)明其房產(chǎn)的投資價(jià)值較高；而房?jī)r(jià)收入比越低，則表明房?jī)r(jià)與工資收入偏離度逐漸縮小，因而，住房保障貨幣化補(bǔ)貼往往比直接的保障房供給更能改善人們居住的福利水平，因?yàn)榇蠖鄶?shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限的三、四線城市的房?jī)r(jià)中尚未包括大量的公共附加值，而且由于投資投機(jī)性需求較少，所以房?jī)r(jià)的泡沫度亦相對(duì)低，因此通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供住房保障服務(wù)更有效率。

有研究指出，城市宜居性、住房?jī)r(jià)格和勞動(dòng)力市場(chǎng)工資水平是內(nèi)生于城市增長(zhǎng)的，人的城市化就是市場(chǎng)機(jī)制決定的城市化過(guò)程[30]。根據(jù)2015年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2014年末按登記注冊(cè)類(lèi)型分城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資排名前十的分別是北京（102268元）、上海（100251元）、天津（72773元）、浙江（61572元）、江蘇（60867元）、廣東（59481元）、青海（57084元）、重慶（55588元）、寧夏（54858元）、內(nèi)蒙古（53748元）。如果說(shuō)青海、寧夏、內(nèi)蒙古等地相對(duì)高的平均工資是由于地區(qū)宜居性差而獲得的地域（或邊疆）補(bǔ)償性工資，那么，北京、上海、天津、浙江、江蘇、廣東、重慶等地相對(duì)高的平均工資可視為對(duì)當(dāng)?shù)馗叻績(jī)r(jià)提供的補(bǔ)償性工資。正是這種相對(duì)高工資的存在，進(jìn)一步增強(qiáng)了大型和特大型城市對(duì)資金的吸附能力，2014年底中國(guó)居民人民幣儲(chǔ)蓄余額排名前十的分別是廣東、江蘇、山東、浙江、河北、四川、北京、河南、上海和遼寧。可見(jiàn)，城市宜居性已經(jīng)成為廣大消費(fèi)者選擇居住城市的重要因素，因此大城市的高房?jī)r(jià)擋不住其高宜居性和高工資的吸引。

由于我國(guó)公共資源配置的行政化，城市宜居性很大程度上是由政府行為決定的。例如，行政級(jí)別高的城市獲得的公共資源往往也越多，從而越能吸引優(yōu)秀人才，久而久之便形成了不同城市間的宜居性差距。有研究考察了我國(guó)160個(gè)中小城市在2008-2012年間公共服務(wù)支出情況：一是國(guó)家的西部大開(kāi)發(fā)和振興東北老工業(yè)基地政策對(duì)于提升當(dāng)?shù)毓卜?wù)支出水平有明顯成效，但并沒(méi)能有效減少地區(qū)之間的省際差異；二是東部地區(qū)一些欠發(fā)達(dá)的中小城市由于政策洼地等原因公共服務(wù)支出整體水平不高[31]。而這種公共服務(wù)的地區(qū)性差異在加速中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)，也因特大和大型城市對(duì)中小城市人口和資金集聚的擠出效應(yīng)而陷入非均衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[32]。因此，地方政府尤其是大多數(shù)資源配置效率低的三、四城市，一方面應(yīng)通過(guò)增加民生財(cái)政支出，推進(jìn)“城-城”之間公共服務(wù)的擴(kuò)大化、均等化與共享化；另一方面應(yīng)通過(guò)規(guī)劃和完善城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市核心地區(qū)與周邊地區(qū)信息、交通、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和公共服務(wù)的一體化、網(wǎng)絡(luò)化與系統(tǒng)化。

那么，在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下地方政府是否有足夠的公共服務(wù)提供激勵(lì)呢？有研究通過(guò)對(duì)資本化的時(shí)序特征與地方政府收入結(jié)構(gòu)兩要素的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，僅有公共交通設(shè)施能夠在土地出讓之際顯著地資本化到出讓地價(jià)中，而教育等其它基本公共服務(wù)設(shè)施能夠在住宅銷(xiāo)售或消費(fèi)環(huán)節(jié)顯著地資本化到房?jī)r(jià)中。由于目前地方政府對(duì)房地產(chǎn)資產(chǎn)溢價(jià)的價(jià)值捕獲工具主要是土地出讓，對(duì)教育等公共行為并無(wú)有效的資產(chǎn)溢價(jià)回收工具，這將導(dǎo)致地方政府缺乏足夠的財(cái)政激勵(lì)提供此類(lèi)公共服務(wù)。因此，為了使地方政府獲得土地價(jià)值增值的收入，應(yīng)逐步將土地出讓制轉(zhuǎn)向土地年租制，而為了使其參與房產(chǎn)增值收益分配，應(yīng)逐步將交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)轉(zhuǎn)向交易和保有環(huán)節(jié)[33]?？傊?，與其人為地干預(yù)城市發(fā)展的規(guī)模、調(diào)控房?jī)r(jià)，不如通過(guò)財(cái)政和稅收體制的改革和調(diào)整來(lái)增加三、四線城市房地產(chǎn)的公共附加值，從而通過(guò)增強(qiáng)三、四線城市對(duì)人口、資本和科技等生產(chǎn)要素的吸引力，自發(fā)地緩解一、二線城市房?jī)r(jià)居高不下的壓力，亦有利于通過(guò)拉平、拉低房地產(chǎn)市場(chǎng)的平均利潤(rùn)率，促進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域集聚的大量資本轉(zhuǎn)向其它新興產(chǎn)業(yè)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)駛?cè)胄碌陌l(fā)展快車(chē)道。

綜上所述，房地產(chǎn)供給側(cè)改革的長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)更多地運(yùn)用“公共服務(wù)+”邏輯，從“運(yùn)營(yíng)形式+”的視角應(yīng)增加北、上、廣、深等外來(lái)人口高度集聚城市的公租房供給，并根據(jù)外來(lái)人口分布的特點(diǎn)與需求的多樣性加強(qiáng)對(duì)公租房布局的分區(qū)規(guī)劃和分類(lèi)運(yùn)營(yíng)；從“供給層次+”的視角應(yīng)根據(jù)特定地區(qū)發(fā)展對(duì)人才需求的特殊性打造階梯性的住房保障供給體系，同時(shí)建構(gòu)保障房供給前期信息搜集、標(biāo)準(zhǔn)更新，以及后期績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲與政策調(diào)整的動(dòng)態(tài)化管理系統(tǒng)；從“公益服務(wù)+”的視角，競(jìng)爭(zhēng)力不足的二線和廣大三、四城市應(yīng)綜合運(yùn)用稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼或PPP等經(jīng)濟(jì)工具，以及非營(yíng)利組織法律規(guī)范和運(yùn)行監(jiān)管等法律和行政工具，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)或利用存量房提供具有真正公益性質(zhì)的教育、養(yǎng)老等公益服務(wù)；從“公共附加值+”的視角，應(yīng)逐步通過(guò)財(cái)政和稅收體制的改革和調(diào)整增加中小城市的民生財(cái)政支出，并通過(guò)“公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化和高效化”不斷增加房地產(chǎn)的附加值。

①《中國(guó)大百科全書(shū)》將建筑綜合體定義為“多個(gè)功能不同的空間組合而成的建筑”；《美國(guó)建筑百科全書(shū)》則稱“建筑綜合體是在一個(gè)位置上，具有單個(gè)或多個(gè)功能的一組建筑”。其中，主流城市綜合體主要包括商務(wù)辦公、商業(yè)零售、酒店公寓三大類(lèi)型，非主流城市綜合體包括文化創(chuàng)意、休閑旅游、交通物流、科教研發(fā)、體育運(yùn)動(dòng)、健康醫(yī)療型等。

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劉絳華