摘 要:當(dāng)前我國正處于風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中我國公共安全問題呈現(xiàn)集中爆發(fā)性、復(fù)雜廣泛性和危害嚴(yán)重性的特點(diǎn),公共安全治理面臨重應(yīng)急處置、輕風(fēng)險(xiǎn)治理、安全意識(shí)淡漠、治理主體單一以及治理技術(shù)落后和能力低的困境。當(dāng)前興起的大數(shù)據(jù)革命為我國風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理帶來了新思維和新技術(shù)。大數(shù)據(jù)思維將風(fēng)險(xiǎn)治理作為公共安全治理的邏輯起點(diǎn),遵循正向思維全流程治理模式,重視科技話語,重塑治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共安全的多元協(xié)同和科學(xué)治理。大數(shù)據(jù)技術(shù)為公共安全治理提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)支撐、工具能力支撐和技術(shù)平臺(tái)支撐。
關(guān) 鍵 詞:大數(shù)據(jù);風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);公共安全治理;大數(shù)據(jù)思維;大數(shù)據(jù)技術(shù)
2016-08-26
基金項(xiàng)目:江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)與國家治理能力現(xiàn)代化研究”(2015SJB469)。
作者簡介:孫粵文(1968-),男,安徽繁昌人,常州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副研究員,主要從事馬克思主義理論及其中國化研究。
習(xí)近平總書記提出,“公共安全連著千家萬戶,確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局?!盵1]公共安全是現(xiàn)代社會(huì)國家和政府為公民提供的公共產(chǎn)品。但現(xiàn)在這個(gè)公共產(chǎn)品受到來自風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)的侵害,因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。當(dāng)前我國處于邁向全面小康社會(huì)的決定性階段,也是社會(huì)轉(zhuǎn)型加快的階段,各種風(fēng)險(xiǎn)和引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素眾多。如何在這樣的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn),為公民提供務(wù)實(shí)、有效的公共安全,不僅考驗(yàn)國家和政府的公共安全治理智慧,而且是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)前正酣的大數(shù)據(jù)革命為破解這一難題帶來了前所未有的機(jī)遇?!啊髷?shù)據(jù)的意義并不僅僅在于其‘容量之大,更大的意義在于其蘊(yùn)含的大數(shù)據(jù)思維與大數(shù)據(jù)技術(shù),給治國理政帶來的新知識(shí)、新技術(shù)、新思維與新價(jià)值。”[2]大數(shù)據(jù)時(shí)代,誰能更好地開啟大數(shù)據(jù)思維,借力大數(shù)據(jù)技術(shù),誰就能扼住未來發(fā)展的“咽喉”。
一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理的特點(diǎn)與困境
(一)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì):概念和特征
就風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)含看,人類社會(huì)自形成后,風(fēng)險(xiǎn)就伴隨其左右。而從學(xué)理上說,“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?!へ惪颂岢龅膶W(xué)術(shù)概念。他認(rèn)為:“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)至少是伴隨著工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。人類社會(huì)正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型?!盵3](P60)按照風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論,現(xiàn)代社會(huì)就是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),這種風(fēng)險(xiǎn)主要是來自“被制造出來的風(fēng)險(xiǎn) (manufactured risk),即由我們不斷發(fā)展的知識(shí)對(duì)這個(gè)世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),也是指我們?cè)跊]有多少歷史經(jīng)驗(yàn)的情況下所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?!盵3](P50)也就是說,傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)更多地來自外界(自然界),現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)多源于人類行為(如現(xiàn)代化、全球化、科技發(fā)展)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?,F(xiàn)代化越發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)也越多,這也是現(xiàn)代化的“悖論”之一,由此形成了現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不穩(wěn)定性、不確定性和難以控制性等特征。這種特征使現(xiàn)代社會(huì)變成一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。同時(shí),由于現(xiàn)代社會(huì)還必須為公民提供安全、穩(wěn)定等公共產(chǎn)品,這種特征還使得這些風(fēng)險(xiǎn)成為公共安全的主要障礙。對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國來說,由大規(guī)模社會(huì)變革實(shí)踐帶來的各種風(fēng)險(xiǎn),使得中國正成為典型的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),而由這些風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的公共安全問題,正成為和諧的、穩(wěn)定的、全面小康社會(huì)建成的主要難點(diǎn)。
(二)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中我國公共安全的特點(diǎn)
當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡造就了社會(huì)形態(tài)的急劇轉(zhuǎn)型,這種急劇轉(zhuǎn)型有的發(fā)生在成熟形態(tài)之上,但也有的落在未成熟形態(tài)之中,轉(zhuǎn)型范圍之廣、過程之曲折復(fù)雜艱難、結(jié)果之迥異世所罕見,造就了傳統(tǒng)與現(xiàn)代,農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與信息社會(huì)并存,構(gòu)成了多元、混合、共生的社會(huì)形態(tài)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)中,社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜多樣,也更容易從可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),成為危害社會(huì)的公共安全問題。我國處于此種情景的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,公共安全問題有三個(gè)主要特點(diǎn)。
1.公共安全問題的集中爆發(fā)性
多元、混合、共生的社會(huì)形態(tài)結(jié)構(gòu),讓傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)集中在這一時(shí)期爆發(fā),而且傳統(tǒng)社會(huì)頻發(fā)的自然災(zāi)害在現(xiàn)代社會(huì)并未減少或減輕,相反,會(huì)隨人類干預(yù)自然行為擴(kuò)大而分布更廣、損失更大,一些傳統(tǒng)疾病還在一定范圍內(nèi)發(fā)生而成為公共衛(wèi)生事件。以工業(yè)化、城市化為標(biāo)志的現(xiàn)代社會(huì),各類安全事故數(shù)量居高不下,生態(tài)環(huán)境惡化,群體性公共安全事件持續(xù)增多,這種同時(shí)集中式爆發(fā)的公共安全問題在世界發(fā)展史上是極其罕見的,這對(duì)我們能否積極應(yīng)對(duì)和有效治理是極大的挑戰(zhàn)。
2.公共安全問題的復(fù)雜廣泛性
多元、混合、共生的社會(huì)形態(tài)結(jié)構(gòu)也決定了我國公共安全問題產(chǎn)生的廣泛性。表現(xiàn)在產(chǎn)生領(lǐng)域的廣泛,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域都有涉及;地區(qū)分布的廣泛,東、中、西部都有發(fā)生;問題種類的繁多,隨之帶來的是問題性質(zhì)的復(fù)雜,既有傳統(tǒng)社會(huì)外部的公共安全問題,也有現(xiàn)代社會(huì)被制造出來的公共安全問題,而且這些問題相互交叉,共振頻率強(qiáng),擴(kuò)散速度快,放大效應(yīng)高,給治理的有效性、穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性帶來異常困難。
3.公共安全問題的危害嚴(yán)重性
公共安全問題的集中爆發(fā)性、復(fù)雜廣泛性勢(shì)必造成問題危害的嚴(yán)重性。“每年因公共安全事故造成的非正常死亡超過 20 萬人,傷殘超過 200 萬人,經(jīng)濟(jì)損失超過 6000 億人民幣?!盵4]人民生命財(cái)產(chǎn)和國家經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。為此,國家的公共安全支出迅速增長,已成為國家財(cái)政的重要支出項(xiàng)。即便如此,我國的公共安全形勢(shì)并未根本好轉(zhuǎn)。民眾對(duì)公共安全不斷增長的需要與現(xiàn)實(shí)公共安全問題的矛盾,使得公共安全日益成為影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素。
(三)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中我國公共安全治理的困境
改革開放以來,特別是2003年成功處置非典以來,政府在公共安全治理方面積累了一定經(jīng)驗(yàn),取得了一些成績,但總的來看,我國公共安全治理的思維理念還顯得陳舊,治理的技術(shù)能力也相當(dāng)落后。具體表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。
1.注重事件、危機(jī)的應(yīng)急處置管理,忽視公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理
由于風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)知性,在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為安全危機(jī)爆發(fā)前,往往不被發(fā)現(xiàn)或感知,致使管理者不會(huì)將注意力放在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控上,也不愿將錢過多耗費(fèi)在看不見的管理中。[5]而作為顯見的危機(jī)事件及其現(xiàn)實(shí)的危害,要求管理者必須作出快速處置,以化解危機(jī),減低損失。這是典型的官僚制依靠科層權(quán)力的安全管理思維,這種思維重在危機(jī)應(yīng)急處置,忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防治理。2003年非典以來,依據(jù)這種管理思維,我國建立了“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制)為核心的應(yīng)急管理架構(gòu),初步形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)、屬地管理”的危機(jī)管理體制,并在以后的公共安全危機(jī)中發(fā)揮了作用。然而,這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的公共安全管理體制,因放棄對(duì)公共安全源頭風(fēng)險(xiǎn)的治理,缺乏完整的公共安全系統(tǒng)治理設(shè)計(jì),完全是被動(dòng)應(yīng)對(duì)式的,難以從根本上解決問題,必須以新的思維創(chuàng)新治理方式,推進(jìn)公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化,以實(shí)現(xiàn)公共安全治理的主動(dòng)、積極和高效。
2. 全社會(huì)的公共安全需求增加,但安全意識(shí)還很淡漠,公共安全文化尚未建立
高效的公共安全治理是以良好的全民公共安全意識(shí)為基礎(chǔ)。雖然當(dāng)前全民的公共安全需求增強(qiáng),但安全意識(shí)很不樂觀。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,政府的公共安全意識(shí)參差不齊。那些奮戰(zhàn)在公共安全一線的政府機(jī)構(gòu),如公安、安監(jiān)、監(jiān)管等部門公共安全意識(shí)強(qiáng),特別是危機(jī)意識(shí)濃厚,而有的部門意識(shí)不強(qiáng),認(rèn)為是事不關(guān)己,預(yù)防措施“高高掛起”,安全政策執(zhí)行不力;其次,一些非政府組織、民間團(tuán)體公共安全參與熱情不高。一方面與其自身發(fā)展不夠成熟,尚處于初級(jí)階段,以及專業(yè)化水平低有關(guān)。另一方面是政府在公共安全領(lǐng)域的大包大攬,嚴(yán)重消解了社會(huì)組織的參與熱情;再次,普通民眾的公共安全意識(shí)嚴(yán)重匱乏。一是民眾對(duì)公共安全的迫切需求與現(xiàn)實(shí)中對(duì)社會(huì)公共安全缺乏信任的矛盾,二是民眾普遍缺乏公共安全知識(shí)和基本的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,導(dǎo)致民眾“不去思考此類問題、更不去精確計(jì)算巨大災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的情況下所獲取的虛幻的、暫時(shí)的穩(wěn)定”[6],民眾公共安全意識(shí)主動(dòng)或被動(dòng)地流失嚴(yán)重,公共安全文化建立難度加大。囿于這樣的意識(shí)和文化氛圍,我國的公共安全治理必須以新的思路夯實(shí)全民思想意識(shí)基礎(chǔ),構(gòu)建穩(wěn)固的公共安全文化。
3.公共安全問題應(yīng)對(duì)和治理的主體單一
不可否認(rèn),目前我國的政府還是大政府和強(qiáng)勢(shì)政府,公民社會(huì)尚未建立,政府基本包攬了包括公共安全在內(nèi)的公共產(chǎn)品供給和“維護(hù)”。當(dāng)然,這種政府行為就應(yīng)對(duì)公共安全事件或危機(jī)時(shí),在處置力量協(xié)調(diào)、資源調(diào)配方面,作用還是很明顯和有成效的,如汶川地震救援、天津港?;肥录幹玫取5舶踩卫頉Q不只是危機(jī)處置,更多的是對(duì)安全源頭風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、干預(yù)及其對(duì)它的動(dòng)態(tài)評(píng)估、管理等。公共安全涉及國家社會(huì)的各個(gè)層面,是一個(gè)涵蓋各領(lǐng)域各方面的系統(tǒng)工程,如僅把重點(diǎn)放在應(yīng)急處置上,公共安全難以實(shí)現(xiàn)。而且,僅靠政府單一主體、一己之力難以保障治理的有效性和持續(xù)性。治理與善治的核心就在于治理的主體是多元的,而且政府的主要義務(wù)不是“劃槳”而是“掌舵”?!叭魏我氚阎卫砗蛯?shí)干大規(guī)模聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自實(shí)干的做法也意味著干蠢事。決策機(jī)構(gòu)并不具備那樣的能力,從根本上說那也不是它的事”[8](P7-8)。
4.公共安全治理技術(shù)落后,治理能力尚弱
自建立“一案三制”危機(jī)管理框架以來,我國的公共安全治理積累了一定的經(jīng)驗(yàn),也具備了一定的能力,特別是應(yīng)急管理能力有所提高。然而在能力構(gòu)成中,傳統(tǒng)方法和技術(shù)占比大,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和方法貢獻(xiàn)度低,治理的專業(yè)性不強(qiáng)。在“重應(yīng)對(duì)、輕預(yù)防、重權(quán)力、輕技術(shù)”的管理思維下,我國在公共安全治理中現(xiàn)代科技應(yīng)用方面的研究很不夠,現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用缺乏。這或許是我國公共安全治理重在危機(jī)應(yīng)急管理、源頭風(fēng)險(xiǎn)治理薄弱的一種解釋。公共安全治理的關(guān)鍵是源頭治理和風(fēng)險(xiǎn)管控,而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)大都隱匿在正常關(guān)聯(lián)因素中,預(yù)測(cè)或及時(shí)作出判斷難度很大,需要用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和方法進(jìn)行分析、研究,并作出相應(yīng)的預(yù)警對(duì)策建議。當(dāng)前的信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代是提高我國公共安全治理能力的重要機(jī)遇,因此,強(qiáng)化現(xiàn)代技術(shù)特別是信息化和大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共安全治理中的研究與應(yīng)用,發(fā)揮它們?cè)陂L期追蹤、關(guān)聯(lián)分析、趨勢(shì)預(yù)判和對(duì)策制定方面的作用,是當(dāng)前我國公共安全治理中的迫切需要,也是重大任務(wù)。
二、大數(shù)據(jù)思維:風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理的新視角
“有預(yù)見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預(yù)防,而不是花大量錢治療;它們?cè)谧鞒鰶Q定時(shí),盡一切可能考慮到未來?!盵7](P205)這是政府的行政之道,也是治理與善治的關(guān)鍵所在。要改變我國公共安全治理以安全事件或危機(jī)應(yīng)急處置為起點(diǎn)的管理模式,轉(zhuǎn)向常態(tài)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理,當(dāng)前風(fēng)起云涌的大數(shù)據(jù)浪潮為此轉(zhuǎn)型提供了良好機(jī)遇。大數(shù)據(jù)不僅僅是一種技術(shù),更是一種思維方法論?!按髷?shù)據(jù)是一場(chǎng)革命,將對(duì)各行各業(yè)帶來深刻影響,甚至改變我們的思維方式。”[8](P1)所謂大數(shù)據(jù)思維,“是指一種意識(shí),認(rèn)為公開的數(shù)據(jù)一旦處理得當(dāng)就能為千百萬人急需解決的問題提供答案?!盵8](P167)即以數(shù)據(jù)思維探尋事物發(fā)展規(guī)律,以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策,管理企業(yè),治理社會(huì)與國家,在數(shù)據(jù)視野中獲取歷史、審視當(dāng)下、透測(cè)未來。大數(shù)據(jù)思維與治理思維在運(yùn)行邏輯上是同軌的,都是基于對(duì)象源頭的分析來探測(cè)事物發(fā)展的趨勢(shì),這開啟了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理的新視角。
1.以相關(guān)關(guān)系預(yù)測(cè)事物風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì),將風(fēng)險(xiǎn)治理作為公共安全治理的邏輯起點(diǎn)
大數(shù)據(jù)思維的重要特征就是關(guān)注事物的相關(guān)關(guān)系?!靶 睌?shù)據(jù)時(shí)代,人們的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)認(rèn)為事物皆有因果關(guān)系,有對(duì)事物發(fā)展進(jìn)行因果關(guān)系考證的思維定勢(shì)。但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)并不是凡事皆有因,也不是凡事都能尋因,更不是凡事都須追因。公共安全以事件或危機(jī)應(yīng)急處置為起點(diǎn)、倒追原因的管理思維模式,在復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)必然會(huì)遭受思維局限和行動(dòng)瓶頸,還耗費(fèi)大量的人力、物力。大數(shù)據(jù)時(shí)代,社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)隱匿在各類半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)之中,以傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)思維面對(duì)海量非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)只能是“望洋興嘆”。大數(shù)據(jù)思維,即以相關(guān)關(guān)系為軸心,通過對(duì)數(shù)據(jù)的分析、評(píng)估、歸納和挖掘,探究事物內(nèi)部各要素和各事物之間的關(guān)聯(lián)性,感知事物發(fā)展現(xiàn)狀,預(yù)測(cè)事物發(fā)展趨勢(shì),總結(jié)事物發(fā)展規(guī)律,這也是大數(shù)據(jù)思維的邏輯定律。在此思維指導(dǎo)下,對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的探查不僅能知道是什么,還能知道為什么(風(fēng)險(xiǎn)的成因),更能知道風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨向,在此科學(xué)預(yù)判基礎(chǔ)上,制定防控措施和治理對(duì)策,這樣可大大減少民眾的生命財(cái)產(chǎn)損失和國家的經(jīng)濟(jì)損失。由此開啟了以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防治作為公共安全治理起點(diǎn)的模式,這是大數(shù)據(jù)思維的邏輯必然,是公共安全治理思維和模式的重大轉(zhuǎn)變。
2.遵循的是公共安全治理的正向思維全流程整體治理模式
傳統(tǒng)應(yīng)急式的公共安全管理模式遵循的是“由果尋因”的逆向思維,就是以危機(jī)、事件為結(jié)果,倒推分析此結(jié)果發(fā)生的原因,從而作出管理對(duì)策。這種倒推逆向思維容易將管理只聚焦于應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)和一件事情,忽視預(yù)防、反思等重要環(huán)節(jié)和相關(guān)事情,會(huì)導(dǎo)致“一葉障目”“瞎子摸象”問題,雖然有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)單一事件的應(yīng)急管理,但不能避免同類問題再次發(fā)生,甚至是反復(fù)發(fā)生。同時(shí),這種管理流程也會(huì)因不同事件而使管理部門、人員更改發(fā)生改變,影響管理整體流程的運(yùn)行效能。而大數(shù)據(jù)思維支持下的“預(yù)防式”公共安全治理模式則是從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)開始,進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、相關(guān)性分析、歸納模擬,再現(xiàn)從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)的整個(gè)流程周期,并以此作出相應(yīng)行動(dòng)決策,這是一種“從因預(yù)果”的正向思維模式,講究的是源頭治理,預(yù)防為先,全程把控。而且,這個(gè)流程周期依據(jù)的是數(shù)據(jù)流本身的性質(zhì)演變而非部門構(gòu)成的分工決定,是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的治理流程。顯然,這種正向思維模式是主動(dòng)式的也是整體式的治理方式,能較好解決前述問題,讓治理擁有“防微杜漸”“一葉知秋”能力,成功達(dá)到防范于未然目的,因而更加科學(xué)合理。
3.重視科技話語,培育數(shù)據(jù)文化,實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理
長期以來,國人普遍缺乏數(shù)據(jù)意識(shí),輕視科技話語,政府管理也多采用定性分析、主觀推斷和原則性表達(dá)等粗放決策方式,這與西方發(fā)達(dá)國家普遍形成的科學(xué)與實(shí)證主義管理傳統(tǒng),重視數(shù)據(jù)定量分析的精確決策方式形成鮮明對(duì)比,這樣決策的科學(xué)性、合理性存在很大風(fēng)險(xiǎn),不僅會(huì)使資源得不到最優(yōu)配置,容易造成資源浪費(fèi),重要的是決策易受外界干擾,治理效能大打折扣。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫伯特·西蒙認(rèn)為,“人類的理性是有限的,所有的決策都是基于有限理性的結(jié)果,如果能利用現(xiàn)代科技的信息來輔助決策,人類理性的范圍將會(huì)擴(kuò)大,決策的質(zhì)量就能提高?!盵9]在大數(shù)據(jù)思維中,決策是基于數(shù)據(jù)分析的結(jié)果做出,而非基于經(jīng)驗(yàn)和直覺,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策是主要決策模式。正如耶魯大學(xué)教授丹尼爾·埃斯蒂所言:“基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策方法,政府將更加有效率、更加開放、更加負(fù)責(zé),引導(dǎo)政府前進(jìn)的將是‘基于實(shí)證的事實(shí),而不是‘意識(shí)形態(tài),也不是利益集團(tuán)在政府決策過程中施加的影響?!盵10](P53)大數(shù)據(jù)時(shí)代,公共安全治理要包容大數(shù)據(jù),培育以尊重科學(xué)、推崇理性、強(qiáng)調(diào)精確、注重技術(shù)為主要特征的數(shù)據(jù)文化,把精細(xì)化、專業(yè)化、科學(xué)化貫穿于公共安全治理全流程,實(shí)現(xiàn)決策主要由主觀經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)科技驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變,“人治”和“技治”雙管齊下,實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理,共建安全中國。
4.重塑治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共安全的多元協(xié)同治理
公共安全治理是政府社會(huì)治理中的重要任務(wù),是現(xiàn)代政府必備的主要能力之一,但這不意味政府是現(xiàn)代社會(huì)公共安全治理的唯一主體。把政府視為公共安全治理絕對(duì)主體是傳統(tǒng)管理機(jī)制的特征,是全能政府思維的表現(xiàn),這與現(xiàn)代政府應(yīng)是責(zé)任政府、“小”政府背道而馳。而且,現(xiàn)代社會(huì)特點(diǎn)是更多公共安全事務(wù)體現(xiàn)在民眾日常生活中,需要“通過公民民主參與方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我治理”[11]。大數(shù)據(jù)思維為這種多元主體參與提供了機(jī)遇和條件,也為重塑公共安全治理機(jī)制提供了可能。第一,大數(shù)據(jù)的來源是多元主體。除了政府依然是重要的數(shù)據(jù)源外,當(dāng)前的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、各類手機(jī)APP客戶端、微博和微信使得每一個(gè)民眾都成為可觀的信息數(shù)據(jù)庫。社會(huì)組織和企業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)、信息行業(yè)組織、企業(yè),它們不僅擁有大數(shù)據(jù),還擁有大數(shù)據(jù)處理技術(shù),因而是大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)的重要代言人。第二,大數(shù)據(jù)治理的重要參與者。大數(shù)據(jù)時(shí)代是“人人時(shí)代”,是自媒體社會(huì),人人皆可能將個(gè)人問題演變成公眾議題。信息和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),協(xié)同政府進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和分析,參與公共安全事件處置。其中典型的案例就是谷歌公司2009 年通過對(duì)甲型H1N1流感的準(zhǔn)確預(yù)測(cè),參與公共衛(wèi)生安全事件的治理。第三,建構(gòu)以政府為主導(dǎo),個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體協(xié)同治理機(jī)制。公共安全涉及國家安全和政治與社會(huì)穩(wěn)定,政府的職責(zé)和權(quán)威也決定了政府必須主導(dǎo)公共安全治理,是協(xié)同治理機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)者。大數(shù)據(jù)時(shí)代,領(lǐng)導(dǎo)者的角色就是善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維,通過制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)建設(shè),激發(fā)并保護(hù)各主體參與公共安全事務(wù)熱情,讓更多的社會(huì)組織和公民參與到公共安全治理行列,達(dá)成多元主體協(xié)同共治。
三、大數(shù)據(jù)技術(shù):風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理的新利器
大數(shù)據(jù)不僅為我們認(rèn)識(shí)世界、把握規(guī)律提供了新的思維和方法,也為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理帶來了新的途徑和手段。大數(shù)據(jù)技術(shù)就是通過對(duì)海量數(shù)據(jù)信息的搜集、挖掘、分析、處理,揭示傳統(tǒng)技術(shù)難以展現(xiàn)的事物關(guān)聯(lián)性和生命周期,讓我們更清楚地了解事物真相、理解事物本質(zhì),把握事物規(guī)律,為科學(xué)、理性、精準(zhǔn)決策提供了更為詳實(shí)的數(shù)據(jù)信息、更加客觀的事實(shí)基礎(chǔ)和更為準(zhǔn)確的認(rèn)知工具。得數(shù)據(jù)者得未來。大數(shù)據(jù)技術(shù)為公共安全治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)行了技術(shù)賦權(quán),必將為公共安全治理拓展廣闊的空間,積聚巨大的能量,創(chuàng)設(shè)無限的可能,成為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全治理的新利器。
1.大數(shù)據(jù)技術(shù)為公共安全全流程治理提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)支撐
公共安全有效治理,信息是基礎(chǔ)和前提,信息不快、不準(zhǔn)、不全,公共安全治理就失去“耳目”。傳統(tǒng)技術(shù)和方法難以讓類型眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、數(shù)量巨大的大數(shù)據(jù)信息及時(shí)傳輸,或難以獲取、或難以識(shí)別,致使決策者把大量時(shí)間和精力浪費(fèi)在事實(shí)甄別上,而延誤了決策的核心內(nèi)容---事件處理。以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)技術(shù),可以將公共安全相關(guān)的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位快速識(shí)別、采集、傳輸、處理,以及時(shí)、完整的數(shù)據(jù)信息支撐起包括源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置等主要環(huán)節(jié)的公共安全全流程治理。
在源頭治理方面,大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)之一是類型結(jié)構(gòu)的多樣性,數(shù)據(jù)以半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化為多數(shù),而大數(shù)據(jù)技術(shù)正是以處理非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)見長。通過對(duì)這些數(shù)據(jù)深度挖掘,經(jīng)過安全情勢(shì)比對(duì)分析,對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出預(yù)警,為源頭風(fēng)險(xiǎn)治理提供決策依據(jù)。大數(shù)據(jù)記錄人們的思想、行為和情感,是民意輿情的反映,快速處理這些數(shù)據(jù),及時(shí)對(duì)問題做出反應(yīng),能早期控制、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),降低安全事件發(fā)生概率,對(duì)源頭治理能力提升貢獻(xiàn)巨大;在動(dòng)態(tài)管理方面,大數(shù)據(jù)具有即時(shí)、實(shí)時(shí)性質(zhì)。通過即時(shí)數(shù)據(jù)信息,對(duì)決策進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估、印證、修改和補(bǔ)充,及時(shí)采取相應(yīng)行動(dòng)對(duì)策,保證決策的質(zhì)量與效果。如大型集會(huì)可通過手機(jī)定位,實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)人員流量數(shù)據(jù),根據(jù)不同流量采取相應(yīng)對(duì)策,可有效防止“上海踩踏事件”重演。城市交通中的大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)管理系統(tǒng)可全天候根據(jù)路況信息,隨時(shí)采取有效措施,保證道路安全;在應(yīng)急處置方面,可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)輿情,監(jiān)控?zé)狳c(diǎn)事件,追蹤問題源頭,對(duì)有關(guān)大數(shù)據(jù)進(jìn)行針對(duì)性處理,快速做出應(yīng)急決策,高效及時(shí)處置突發(fā)事件。如在恐怖事件應(yīng)急處置中,可利用大數(shù)據(jù)技術(shù)深度挖掘功能,將人的復(fù)雜行為可視化,從而快速篩查甄別可疑人員,快速實(shí)施抓捕。
2.大數(shù)據(jù)技術(shù)為公共安全治理提供強(qiáng)大的工具能力支撐
支撐之一是強(qiáng)大的數(shù)據(jù)快速處理能力。公共安全治理中的第一個(gè)難點(diǎn)是如何對(duì)海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行快速處理,以獲取有價(jià)值的信息。因?yàn)椋憩F(xiàn)為數(shù)字、聲音、圖像、視頻等的“數(shù)據(jù)”只是對(duì)某個(gè)事物狀態(tài)的直觀記錄,并不能直接帶來有用信息,只有將數(shù)據(jù)加工、處理后才可能成為有價(jià)值的“情報(bào)”。以數(shù)據(jù)處理方式根本性變革為代表的大數(shù)據(jù)技術(shù),其突出的優(yōu)勢(shì)就是快速。它能以傳統(tǒng)技術(shù)(人工)條件難以想象的速度,從大量實(shí)時(shí)的、碎片化的數(shù)據(jù)中,快速分析、研判其間的關(guān)聯(lián)關(guān)系,由此挖掘出事件的原因、規(guī)律、趨勢(shì)、后果,形成對(duì)決策有價(jià)值的信息,實(shí)現(xiàn)由數(shù)據(jù)到情報(bào)的快速轉(zhuǎn)換。
支撐之二是有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)手段。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)測(cè)是公共安全治理的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作,也是公共安全治理的又一難點(diǎn)。表面上看,人類行為帶有偶然性和不確定性,但實(shí)際上,人類行為是有規(guī)律并可預(yù)測(cè)的,只不過用傳統(tǒng)技術(shù)手段難以成功。同樣,公共安全事件表面看具有偶然性,但卻是安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的必然結(jié)果。大數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)論是,“每個(gè)人都有自己獨(dú)特的行為模式,95%的人可以被識(shí)別”[12],大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)之一就是關(guān)聯(lián)性分析。對(duì)公共事件所涉人與物的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性比對(duì)分析,探知安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),并對(duì)可能發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)。如前文所說的美國谷歌公司對(duì)H1N1流感的預(yù)測(cè),就是通過處理個(gè)體搜索、通信數(shù)據(jù),分析挖掘群體行為規(guī)律來預(yù)測(cè)的。同樣,對(duì)重大事項(xiàng)的決策也可進(jìn)行社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè),針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)布防,規(guī)避控制。另外,大數(shù)據(jù)技術(shù)還可對(duì)公共安全事件發(fā)展、治理或處置方案進(jìn)行流程和結(jié)果模擬,不斷優(yōu)化預(yù)案,提高治理的有效性。
支撐之三是精準(zhǔn)治理和個(gè)性化安全服務(wù)推送能力。前文已述,傳統(tǒng)的管理決策主觀性較強(qiáng),易受外界(非客觀因素)干擾,使執(zhí)行失去“準(zhǔn)心”,管理偏差概率高,效能低,這是精準(zhǔn)治理能力弱的表現(xiàn),也是公共安全治理的第三個(gè)難點(diǎn),其原因就在于從信息掌控到處置決策的精準(zhǔn)度低。大數(shù)據(jù)技術(shù)能精準(zhǔn)的再現(xiàn)公共安全事件的各個(gè)流程,精準(zhǔn)的甄別各類安全事件性質(zhì),使治理各階段、各環(huán)節(jié)信息掌控的精準(zhǔn)度大為提升,并施以大數(shù)據(jù)技術(shù)精準(zhǔn)“鍛造”的科學(xué)決策,使過去難以想象的精準(zhǔn)治理得以可能。另外,在均等化和個(gè)性化公共安全服務(wù)方面,大數(shù)據(jù)技術(shù)能全面分析公眾的公共安全需求,為全體公民提供均等化安全服務(wù)奠定了基礎(chǔ),而且大數(shù)據(jù)技術(shù)獨(dú)有的深度挖掘功能,能為客戶提供更多的安全個(gè)性定制服務(wù)。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全保險(xiǎn)服務(wù)、個(gè)人金融產(chǎn)品安全服務(wù)等。
3. 大數(shù)據(jù)技術(shù)為公共安全治理資源及力量整合提供強(qiáng)大的技術(shù)平臺(tái)支撐
大數(shù)據(jù)時(shí)代,公共安全治理最重要的資源就是大數(shù)據(jù)。開放并激活各類數(shù)據(jù),尤其是政府?dāng)?shù)據(jù),保證信息共享,是大數(shù)據(jù)技術(shù)得以施展的前提。大數(shù)據(jù)作為要素參與市場(chǎng),既是透明政府、責(zé)任政府職責(zé)所在,也是當(dāng)前政府供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。然而,現(xiàn)實(shí)的窘境在于擁有主要大數(shù)據(jù)的政府部門,由于傳統(tǒng)管理思維定勢(shì)和歷史原因,數(shù)據(jù)管理壁壘明顯,多數(shù)沒有數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制,數(shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài),已然成為一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)“孤島”,這已成為遵循大數(shù)據(jù)思維、踐行大數(shù)據(jù)技術(shù)、實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵瓶頸。近幾年來,國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)及其開放共享的重要性,政府為此做了大量工作,如建立信息公開制度、數(shù)據(jù)互聯(lián)共享辦法等,但效果并不令人滿意,其中的一個(gè)原因就是,開放大數(shù)據(jù)著實(shí)也是一項(xiàng)“技術(shù)活”,公開的數(shù)據(jù)應(yīng)具有標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化屬性,即不同需求主體都能成功獲取,低成本使用,這是大數(shù)據(jù)開放的原則之一。要達(dá)到這一原則需對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行一定處理,顯然,對(duì)大數(shù)據(jù)處理并非一般技術(shù)能勝任,非大數(shù)據(jù)技術(shù)不行。經(jīng)過大數(shù)據(jù)技術(shù)處理公開的數(shù)據(jù)信息既滿足了民眾公共事務(wù)知情權(quán),又為參與公共安全協(xié)同治理提供了便利和基礎(chǔ)。
公共安全治理涉及的組織、部門和人員眾多,力量廣泛,如何讓這些力量資源高效配置、作用充分發(fā)揮,直接關(guān)系到治理的成敗。大數(shù)據(jù)時(shí)代,“數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流和人才流,將深刻影響社會(huì)分工協(xié)作的組織模式,促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新?!盵13]傳統(tǒng)的按權(quán)力分工、責(zé)任范圍配置力量資源的管理模式,不能有效契合大數(shù)據(jù)及其技術(shù)的要求,治理將會(huì)遭受資源困境和力量制約。因此,大數(shù)據(jù)時(shí)代,公共安全治理要遵循大數(shù)據(jù)技術(shù)的指導(dǎo),按大數(shù)據(jù)流向建構(gòu)有關(guān)治理組織和機(jī)構(gòu),配置相應(yīng)資源力量及團(tuán)隊(duì)人員,管理運(yùn)行才會(huì)整體流暢,治理效能才會(huì)提高。為此,2015年9月5日國務(wù)院頒發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確指出,“大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系,推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享,促進(jìn)社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合,為政府有效處理復(fù)雜社會(huì)問題提供新的手段?!盵13]這個(gè)新的手段在2016年5月25日開幕的“中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會(huì)暨中國電子商務(wù)創(chuàng)新發(fā)展峰會(huì)”上亮相了,這就是“智慧城市大數(shù)據(jù)可視化決策平臺(tái)”。該平臺(tái)“涵蓋智能交通、應(yīng)急指揮、城市管理、公共安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域,集成了包括地理信息、GPS數(shù)據(jù)、建筑物三維數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、攝像頭采集畫面等多類數(shù)據(jù),可以把市政、警務(wù)、消防、交通、通訊、商業(yè)等各部門各類型的數(shù)據(jù)融合打通。”[14]實(shí)現(xiàn)了信息共享,整合了多種資源和多元力量,完全可作為公共安全治理決策平臺(tái)使用,這是大數(shù)據(jù)技術(shù)為公共安全治理提供新的技術(shù)手段的最新實(shí)踐。
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王江偉