淺析保障性住房建設(shè)存在的問(wèn)題和對(duì)策

陳莉娜

（上海大學(xué)法學(xué)院 上海 200444）

【摘要】保障性住房建設(shè)不僅關(guān)乎公民的居住權(quán)，更關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，我國(guó)保障性住房建設(shè)在各級(jí)部門的重視下取得了很大的成績(jī)，但是仍然存在一定的問(wèn)題，其根本原因是資金問(wèn)題，筆者認(rèn)為解決問(wèn)題的關(guān)鍵是引入PPP模式。

【關(guān)鍵詞】PPP 保障性住房 政府

一、我國(guó)保障性住房概述

城市保障性住房制度是指是指政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行分類保障過(guò)程中所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的中低收入者占人口總數(shù)的近80%，因此，保障中低收入者的居住權(quán)，不僅關(guān)系到實(shí)現(xiàn)“人人有所居”這一理想，更關(guān)乎到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

保障性住房具有社會(huì)公益性，建設(shè)保障性住房是政府的責(zé)任，是政府保障人民居住權(quán)的基本要求。我國(guó)政府重視保障中低收入者的居住權(quán)，相繼出臺(tái)了一系列的政策制度來(lái)指導(dǎo)和規(guī)制保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，如，1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中提到要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房開(kāi)發(fā)建設(shè)，國(guó)家在政策上給與支持，同時(shí)要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司每年開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用房要占到建房總量的20%。1995年推出安居工程，以期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā)建設(shè)。1998年在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中首次將為最低收入家庭提供廉租房作為住房改革的重點(diǎn)；同時(shí)明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用房享受政府無(wú)償劃撥的土地和8項(xiàng)稅收減免等優(yōu)惠政策，經(jīng)濟(jì)適用房的銷售對(duì)象也擴(kuò)大到中低收入家庭。1999年國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)了《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》。2010年住建部發(fā)不了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等等。目前，我國(guó)已經(jīng)形成較為完善的保障性住房制度。

二、保障性住房存在的問(wèn)題

在各級(jí)政府和部門的支持下 我國(guó)的保障房建設(shè)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期末，我國(guó)保障房的覆蓋面將超過(guò)城市人口的20%。然而伴隨成績(jī)而來(lái)的是新的問(wèn)題，從保障房的建設(shè)情況和分配方式來(lái)看，主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）分布空間過(guò)于邊緣化

目前，我國(guó)的保障性住房大多處于城市邊緣地區(qū)，這主要是因?yàn)榻紖^(qū)的地價(jià)較市區(qū)而言，相對(duì)便宜。較低的地價(jià)降低了保障房的成本，而又能完成政府制定的硬性指標(biāo)，這是開(kāi)發(fā)商喜聞樂(lè)見(jiàn)的。但這些地方離市區(qū)較遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，對(duì)人們的生活、工作帶來(lái)很大的不變，增加了生活成本和機(jī)會(huì)成本，這就造成了有些低收入者寧愿選擇在市區(qū)租房，也不愿意在郊區(qū)買房，這在一定程度上與保障房的目的相違背。另外，這也容易造成地區(qū)歧視和社會(huì)不穩(wěn)定。

（二）保障房的質(zhì)量監(jiān)管不嚴(yán)

住房是人們生活的基本場(chǎng)所，住房質(zhì)量直接關(guān)系到人們的人們居住得時(shí)間長(zhǎng)度和舒適感覺(jué)，住房質(zhì)量一直是社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列的措施對(duì)保障性住房的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。然而，好的政策不一定會(huì)得到良好的實(shí)施，在大多數(shù)地方政府把保障性住房建設(shè)當(dāng)作一個(gè)硬性指標(biāo)和政績(jī)考核的內(nèi)容的情況下，保障性住房存在著“重指標(biāo)，輕質(zhì)量”的狀況。一個(gè)個(gè)豆腐渣工程進(jìn)入公眾視野，給社會(huì)帶來(lái)了極其惡劣的影響。

（三）進(jìn)入和退出機(jī)制不完善

完善的進(jìn)入和推出機(jī)制是衡量保障性住房制度的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，它不僅能滿足我國(guó)中低收入家庭的住房需求，對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定也起著重要影響。我國(guó)保障性住房的進(jìn)入和推出機(jī)制并不完善。比如，如何衡量和判定“中低收入家庭”，中低收入者的工作和收入來(lái)源大多不穩(wěn)定，這對(duì)審查與 核實(shí)入住者的收入帶來(lái)很大的不便，少數(shù)人群甚至為了申請(qǐng)保障性住房偽造文件，隱瞞收入，而有些真正困難家庭卻得不到申請(qǐng)保障性住房的機(jī)會(huì)。再比如，我國(guó)法律規(guī)定，在購(gòu)買保障性住房五年內(nèi)，不得進(jìn)行交易，而針對(duì)一些特殊情況，比如結(jié)婚、生子等導(dǎo)致住房困難，帶來(lái)很大的影響。

（四）保障房建設(shè)資金存在困難

我國(guó)保障性住房建設(shè)的資金來(lái)源主要有三個(gè)：一是地方財(cái)政中的廉租住房保障金；二是住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后的款項(xiàng)；三是土地出讓凈收益中不低于10%的比例用于廉租住房保障金。而在近些年來(lái)，保障性住房的財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足保障性住房的建設(shè)，這就導(dǎo)致保障性住房主要依賴地方政府的土地出讓金來(lái)支撐，這也是保障性住房產(chǎn)生諸多問(wèn)題的根本原因。

三、完善我國(guó)保障性住房建設(shè)的建議

（一）優(yōu)化保障性住房的空間布局

首先是慎重選址，避免保障性住房過(guò)于偏遠(yuǎn)和和集中，其次，完善保障性住房周圍的配套設(shè)施，提高保障性住房的社區(qū)環(huán)境和人文環(huán)境。

（二）加強(qiáng)政府對(duì)住房質(zhì)量的監(jiān)管

政府作為保障性住房建設(shè)的提供者同，時(shí)也是保障性住房的責(zé)任主體，對(duì)保障性住房的質(zhì)量除了負(fù)有監(jiān)管責(zé)任外，還負(fù)有保證責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)為居民提供合格的保障性住房，這就要求政府對(duì)保障性住房的質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，消除安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善進(jìn)入和退出機(jī)制

首先嚴(yán)格進(jìn)入審查，通過(guò)個(gè)人信息查詢系統(tǒng)，各部門統(tǒng)一配合，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，保證申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)狀況能夠得到核實(shí)；其次，建設(shè)周密的審核制度，加強(qiáng)信息公開(kāi)，提高工作的透明度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；最后，完善退出機(jī)制。統(tǒng)籌設(shè)計(jì)保障房退出程序中各環(huán)節(jié)的規(guī)范要求，動(dòng)態(tài)管理，設(shè)計(jì)多樣化的退出方式。

（四）完善投資模式

筆者認(rèn)為，解決保障性住房建設(shè)中存在的問(wèn)題除了政府加強(qiáng)監(jiān)管，加大政策支持之外，最重要的是解決產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因即保障性住房的資金問(wèn)題。筆者認(rèn)為可以引入PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與保障性住房建設(shè)。這樣既可以節(jié)省政府的財(cái)政支出，還可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和互利共贏。同時(shí)，將保障性住房建設(shè)交給社會(huì)資本來(lái)負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，有利于保證保障性住房的質(zhì)量和供給。

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