政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的可行性研究

鄧紫方

[摘 要] 近幾年來(lái)，以霧霾為代表的環(huán)境問(wèn)題尤其突出，人們關(guān)于環(huán)境的關(guān)注越來(lái)越多，人們迫切要求解決環(huán)境問(wèn)題，還天空以蔚藍(lán)。黨的十八大也明確提出，要建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)，大力發(fā)展生態(tài)文明。中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中，提出把生態(tài)建設(shè)當(dāng)作一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，把生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的高度。生態(tài)文明建設(shè)，不僅僅是政府的事情，應(yīng)是我們?nèi)鐣?huì)共同努力的目標(biāo)。環(huán)境問(wèn)題的惡化，使政府的公共服務(wù)危機(jī)再次加深。面對(duì)當(dāng)下嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，作為首要被問(wèn)責(zé)主體的政府也在積極探索解決之道。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全面深化改革的不斷深入，使政府考慮更多地以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的做法解決公共問(wèn)題，讓市場(chǎng)參與到政府的決策及政策問(wèn)題解決機(jī)制當(dāng)中來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)資本的作用。采取公私合作伙伴關(guān)系共同致力于解決公共問(wèn)題。在環(huán)境問(wèn)題上，政府也提出政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的做法，以期達(dá)到環(huán)境治理的最好效果。

[關(guān)鍵詞] 政府購(gòu)買(mǎi)；環(huán)境污染；公共服務(wù)

[中圖分類(lèi)號(hào)] D829.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）01-0052-07

一、研究背景和意義

1.環(huán)境問(wèn)題亟待解決。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但忽略了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致近些年來(lái)，環(huán)境污染問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)，嚴(yán)重影響人們的健康生活。其中，以霧霾為代表的環(huán)境污染問(wèn)題引起了中央政府及全社會(huì)的高度關(guān)注，于是生態(tài)建設(shè)被提到了政府工作的首位。中央也將生態(tài)建設(shè)指標(biāo)納入政府績(jī)效考核當(dāng)中。環(huán)境問(wèn)題的日益突出及人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)注和要求使得政府加大對(duì)生態(tài)建設(shè)的重視。政府決心大力整治環(huán)境問(wèn)題，將十八大中美麗中國(guó)的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

2.國(guó)際上政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成功實(shí)施。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家決心在本國(guó)實(shí)施行政改革，[1]改變政府現(xiàn)有的落后的官僚式行政體制，于是出現(xiàn)了以新公共管理運(yùn)動(dòng)為理論基礎(chǔ)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，其他國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)行為已漸漸進(jìn)入成熟階段，且在實(shí)踐上取得了很大的成果?；疽呀?jīng)取代政府傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的方式，這樣不僅節(jié)約了政府的財(cái)政資金，提高了財(cái)政的利用率，而且在實(shí)踐上更符合社會(huì)的需要，也增加了社會(huì)發(fā)展的活力，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。

3.國(guó)家政策的推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展。

從2003年，我國(guó)實(shí)施《政府采購(gòu)法》以來(lái)，政府一直在不間斷的實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅在中央政府實(shí)施，而且國(guó)家希望用政策推動(dòng)各地方政府的有效實(shí)施。政府發(fā)布了多部關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的文件，環(huán)境服務(wù)也一直在列。政府的政策是發(fā)展的重要推動(dòng)力。環(huán)保部編制《政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定政府將向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，這將有效保障環(huán)保資金落實(shí)到位，同時(shí)有利于促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的嘗試一直沒(méi)有停止，政府通過(guò)補(bǔ)償、優(yōu)惠等各種獎(jiǎng)勵(lì)政策促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展，擴(kuò)大了政府職能，使政府供給方式多元化，有利于服務(wù)型政府的建立。

4.研究意義。

政府提供公共服務(wù)包括政府直接生產(chǎn)和政府間接供給等方式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是通過(guò)政府市場(chǎng)化的方式，實(shí)行間接供給。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式有利于政府更好的發(fā)揮其職能，而將那些政府無(wú)力作為或無(wú)暇兼顧的，改由市場(chǎng)化的方式，或是公私合作關(guān)系的模式提供公共服務(wù)，提高了政府辦事效率，擴(kuò)大了政府職能。

生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)期黨和國(guó)家進(jìn)行全面深化改革的重要內(nèi)容。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的又一創(chuàng)新。環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，使得人們對(duì)環(huán)保的意識(shí)越來(lái)越高，追求生態(tài)文明的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，使得政府不得不采取各種有效措施解決環(huán)境問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的表現(xiàn)。市場(chǎng)的作用越來(lái)越大，有利于發(fā)揮市場(chǎng)的活力，促進(jìn)整個(gè)大環(huán)境的發(fā)展。采用政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)還有利于建設(shè)廉潔政府，在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，有關(guān)各方會(huì)相互監(jiān)督或者采取第三方監(jiān)督，這樣對(duì)于政府公共服務(wù)活動(dòng)的過(guò)程產(chǎn)生監(jiān)督力，規(guī)范政府活動(dòng)。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念論述。

環(huán)境服務(wù)本質(zhì)上是公共服務(wù)的一種。從概念上，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，許多國(guó)家普遍認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是采取公共服務(wù)合同外包形式，即政府通過(guò)與社會(huì)營(yíng)利機(jī)構(gòu)或是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)簽訂承包合同的形式來(lái)提供公共服務(wù)。[2]關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此也有一些自己的觀(guān)點(diǎn)。鄭蘇晉認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)就是公共產(chǎn)品的供給，由于市場(chǎng)失靈的存在，使政府的基本職能就是公共產(chǎn)品的供給，政府為了提高公共管理活動(dòng)的效率，完善政府的職能，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。[3]周俊認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展是新形勢(shì)和新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)的結(jié)果。政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹，效率的低下使人們減少了對(duì)政府的依賴(lài)，越來(lái)越尋求自我服務(wù)的途徑， 這促使政府采取更多與市場(chǎng)合作的方式提供公共服務(wù)。[4]徐家良和趙挺認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府采購(gòu)的一部分，也是民營(yíng)化浪潮的產(chǎn)物，是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容和形式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、委托等公共物品混合供給的形式將原本由政府自己承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位等私人部門(mén)履行，以提高公共服務(wù)供給的范圍和質(zhì)量，同時(shí)又提高了財(cái)政資金的使用效率，完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足公民的多樣化、特性化需求。[5]本文則認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是政府通過(guò)聯(lián)合社會(huì)力量，對(duì)本應(yīng)政府供給的公共物品，轉(zhuǎn)而由更多主體供給，以實(shí)現(xiàn)效率的最大化，效益的最優(yōu)化，從而達(dá)到政府職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及政府機(jī)構(gòu)的變革等目的。

2.國(guó)際上政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的興起。

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)以新公共管理理論為理論基礎(chǔ)的行政改革大潮。探索提高政府公共管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量，降低政府行政管理成本的有效方法。西方國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)始于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，其中主要以英美等較發(fā)達(dá)國(guó)家為主，其理論比較先進(jìn)，思想比較自由。[6]新公共管理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的“理性官僚制”已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)代公共管理的發(fā)展，也不符合知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求以及全球化的發(fā)展。新公共管理理論主張建立企業(yè)家政府和競(jìng)爭(zhēng)型政府，在政府治理方面引入市場(chǎng)化的手段，改革政府的供給機(jī)制。[7]美國(guó)學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為，政府的公共服務(wù)通常是成本比較高而質(zhì)量則很差，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公還是私，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。政府公共管理活動(dòng)大多數(shù)是以壟斷的方式運(yùn)營(yíng)的，所以，要提高效率和效益，必須要在公共部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)公共部門(mén)與私部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。[2]西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)是新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)的直接產(chǎn)物，其核心是把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府的公共管理活動(dòng)中來(lái)，以達(dá)到提高服務(wù)的質(zhì)量和降低服務(wù)的成本目的。[8]

3.中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展

從上世紀(jì)9 0年代初，我國(guó)一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的地方政府就己經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的嘗試。1994年，深圳羅湖區(qū)率先開(kāi)始在環(huán)衛(wèi)服務(wù)方面的提供上進(jìn)行了公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的首次嘗試。向環(huán)衛(wèi)公司購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式不僅節(jié)省了財(cái)政資金，服務(wù)質(zhì)量也得到了明顯提高。[9]1999年4月，財(cái)政部頒布《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，首次對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范化管理，辦法中也明確將服務(wù)采購(gòu)管理納入到政府采購(gòu)管理中。2003年，我國(guó)實(shí)施《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)步入了正規(guī)化和法制化的發(fā)展時(shí)期。2005 年12 月19 日，國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合亞洲開(kāi)發(fā)銀行、江西省扶貧辦以及扶貧基金會(huì)等多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)在北京啟動(dòng)“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，此項(xiàng)目是第一個(gè)通過(guò)規(guī)范招標(biāo)形式進(jìn)行的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，標(biāo)志著服務(wù)購(gòu)買(mǎi)開(kāi)始進(jìn)行規(guī)范化的試運(yùn)行。[10] 2006年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)》，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)開(kāi)展試點(diǎn)。2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的各方面進(jìn)行完整的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求。這是國(guó)家層面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全面規(guī)范管理的標(biāo)志，也是國(guó)家全面推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的標(biāo)志。十八屆三中全會(huì)期間做出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要大力推廣政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，管理服務(wù)要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等規(guī)范方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。首次把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)明確寫(xiě)進(jìn)黨代表大會(huì)中的重要決定中，確定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)范實(shí)行。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成功案例分析

1.上海浦東羅山市民會(huì)館案例。

早在1995年，上海浦東新區(qū)就開(kāi)始探索政府購(gòu)買(mǎi)新型公共服務(wù)的模式。當(dāng)時(shí)浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局要把一個(gè)新建小區(qū)的公建配套設(shè)施改建成綜合性市民社區(qū)活動(dòng)中心，社會(huì)發(fā)展局將這個(gè)公建配套設(shè)施改建成一個(gè)由社會(huì)發(fā)展局直接管轄的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施——羅山市民會(huì)館，并委托一個(gè)社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行管理發(fā)展局，最后確定了上海市基督教青年會(huì)。選定青年會(huì)， 是考慮到這是一個(gè)具有服務(wù)社會(huì)志愿精神傳統(tǒng)的民間社會(huì)團(tuán)體，其組織管理水平和人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)相對(duì)較高。羅山市民會(huì)館建設(shè)采取社會(huì)發(fā)展局提供土地和房屋，并負(fù)責(zé)修改整建的費(fèi)用，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)利用社會(huì)的捐款發(fā)展完善會(huì)館的主要設(shè)施，基督教青年會(huì)承擔(dān)羅山會(huì)館的管理的共建方式，三方達(dá)成了“共建協(xié)議”。通過(guò)這一方式建立的上海浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館，是早期中國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探模型索，它打破了以往依靠政府單方面投入和運(yùn)作的機(jī)制，而采取了委托非營(yíng)利組織進(jìn)行運(yùn)作的機(jī)制。[9， 11]

2.廣東省購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐[12， 13]。

2012年5月24日，廣東省印發(fā)《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》，其中規(guī)定除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)外，屬于政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的，原則上應(yīng)通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式。政府階段性的公共服務(wù)項(xiàng)目，如果是在社會(huì)力量可以承受的范圍之內(nèi)，也應(yīng)采取政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式。主要采取服務(wù)外包、補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)的方式。2012年5月31日，廣東省財(cái)政廳發(fā)布《2012 年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目目錄（第1批）》，目錄一共分為三級(jí)，涵蓋了基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等方面。這樣具體詳細(xì)的規(guī)定在全國(guó)還是首例。體育類(lèi)別是二級(jí)目錄，屬于一級(jí)目錄的基本公共服務(wù)范疇，下屬的三級(jí)目錄包括公共體育規(guī)劃政策研究與宣傳服務(wù)、公共體育資訊收集與統(tǒng)計(jì)分析、公共體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽組織與實(shí)施、政府舉辦的群眾性體育活動(dòng)的組織與實(shí)施、政府組織的體育職業(yè)技能再培訓(xùn)、政府組織的國(guó)民體質(zhì)測(cè)試及指導(dǎo)服務(wù)以及其他體育類(lèi)服務(wù)事項(xiàng)等。

四、政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)

1.政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)相關(guān)論述。

政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，就是政府把本應(yīng)該由政府直接向公眾提供的公共環(huán)境服務(wù)，按照規(guī)定的模式和規(guī)則，交給能完成此項(xiàng)服務(wù)的社會(huì)力量，政府會(huì)根據(jù)服務(wù)的具體項(xiàng)目向有關(guān)方支付一部分其所投入的成本的采購(gòu)行為。環(huán)境服務(wù)是公共服務(wù)的一部分，政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)在本質(zhì)上是與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一致的。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)定和相關(guān)通知文件也同樣適用于環(huán)境服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境公共服務(wù)，有利于轉(zhuǎn)變生態(tài)建設(shè)方面的政府職能，提高環(huán)保服務(wù)效率與質(zhì)量； 有助于改變政府投融資方式，提高投資效益，有益于激發(fā)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，改變環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。[14]財(cái)政部國(guó)庫(kù)司近日發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了政府向社會(huì)采購(gòu)項(xiàng)目的具體分類(lèi)。環(huán)境服務(wù)是其中的第三類(lèi)。國(guó)務(wù)院會(huì)議也明確提出，支持農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等投資生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。鼓勵(lì)民間資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)、水利工程，與國(guó)有企業(yè)的投資享有相同等級(jí)的政策優(yōu)惠待遇。

2.公共環(huán)境服務(wù)的特殊性。

環(huán)境服務(wù)是公共服務(wù)的一部分，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一般適用性方式或規(guī)則也可以適用于購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)，但是，基于環(huán)境服務(wù)的特殊性，還是有一些問(wèn)題使得研究政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)有其必要性。

（1）環(huán)保領(lǐng)域有較高的技術(shù)要求。環(huán)境公共服務(wù)不像一般以人為對(duì)象的服務(wù)，是以物為對(duì)象的公共服務(wù)，靈活性比較差。治理環(huán)境問(wèn)題，最大的障礙就是技術(shù)的問(wèn)題，所以，政府可以通過(guò)市場(chǎng)的力量，社會(huì)的資本和專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)共同解決環(huán)境問(wèn)題，共同建設(shè)生態(tài)文明。環(huán)境問(wèn)題包括河流，土地，森林等一系列與環(huán)境息息相關(guān)的領(lǐng)域。所以在環(huán)境的治理上需要更多的專(zhuān)業(yè)環(huán)保技術(shù)、專(zhuān)業(yè)人士以及專(zhuān)業(yè)設(shè)備才能做好這樣的服務(wù)工作，所以對(duì)于參與政府采購(gòu)服務(wù)的中標(biāo)企業(yè)，要求更多的專(zhuān)業(yè)性，這樣才能更好的為環(huán)境服務(wù)，達(dá)到治理環(huán)境污染問(wèn)題的目標(biāo)。

（2） 環(huán)境服務(wù)投入較大，收益較慢。環(huán)境公共服務(wù)由于其以物為對(duì)象的特殊性，環(huán)境問(wèn)題一般來(lái)說(shuō)比較宏大，有的河流流域有好多個(gè)城市，還有的環(huán)境問(wèn)題甚至涉及幾個(gè)省，比如空氣污染。由于環(huán)境問(wèn)題涉及的地域比較大，因此環(huán)境問(wèn)題的治理一般一次性投入比較大，但是對(duì)于環(huán)境解決的方法也不可能一蹴而就，所以收益卻很慢，所以政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的難度比較大，很多企業(yè)都難以承受這樣的投入，因此，需要資質(zhì)和信用較好的企業(yè)。環(huán)境問(wèn)題涉及到環(huán)保領(lǐng)域的科技問(wèn)題，而科技問(wèn)題的解決必然要加大科研的投入，還有環(huán)保設(shè)備一般都是比較大型而昂貴的設(shè)備，還可能需要一些國(guó)際合作，而這些需要大量的人力、財(cái)力、物力的投入，因?yàn)槠湫袠I(yè)的特殊性，收益是比較緩慢的。政府采購(gòu)時(shí)要找那些企業(yè)實(shí)力比較雄厚的和資歷夠格的企業(yè)。

（3）環(huán)境服務(wù)公益性質(zhì)較大。

環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)。環(huán)境問(wèn)題關(guān)系到我們的健康生活，以及人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題需要投入大量的時(shí)間、精力、財(cái)力，但可能卻不是收益最大的項(xiàng)目。這就需要購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的企業(yè)能夠抱持最大善心和責(zé)任心完成這樣的項(xiàng)目。如果企業(yè)家惟利是圖，只看重眼前利益，不僅不能夠很好的解決環(huán)境問(wèn)題，反而會(huì)導(dǎo)致一些腐敗問(wèn)題。環(huán)境購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具有一定的公益性質(zhì)，需要我們以及企業(yè)抱持一份善心，公益之心，因此，政府在購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)時(shí)，企業(yè)和企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任感是需要考慮的重要因素。

3.政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的操作建議。

（1）加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略總方針，并提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)也要遵循有法可依，使政府活動(dòng)處于法律監(jiān)督之下，有利于推進(jìn)依法治國(guó)，保證依法行政。[15]購(gòu)買(mǎi)工作應(yīng)該按照《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)規(guī)定，但是政府采購(gòu)法是相對(duì)于政府采購(gòu)的所有領(lǐng)域來(lái)說(shuō)的，是政府采購(gòu)的法律基礎(chǔ)。而環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域具有其特殊性，應(yīng)該出臺(tái)專(zhuān)用于環(huán)境服務(wù)的法規(guī)政策，使政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)有更多的政策法規(guī)的規(guī)范，有利于政府購(gòu)買(mǎi)的順利推進(jìn)，可以規(guī)避很多購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)，也可以規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)中相關(guān)主體的行為。政府制定相關(guān)的政策法規(guī)也可以推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的發(fā)展，有利于放開(kāi)環(huán)保市場(chǎng)的活力，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最大程度上改善環(huán)境狀況。

（2）明確政府購(gòu)買(mǎi)的范圍。盡管有了政策的推動(dòng)，但是由于環(huán)保行業(yè)的特殊性，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的范圍不明確，操作隨意性大，缺乏動(dòng)力。[14]盡管環(huán)境保護(hù)部2013 年下發(fā)《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把增加政府購(gòu)買(mǎi)基本公共環(huán)境服務(wù)作為基本原則之一，但對(duì)于政府采購(gòu)中具體如何操作，尚未明確。政策不明導(dǎo)致地方落實(shí)困難，我國(guó)目前大部分省市實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域主要還是集中在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款的一些大眾通用設(shè)備的購(gòu)置、各類(lèi)定點(diǎn)服務(wù)等，公共服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模很小。2012年，我國(guó)公共服務(wù)類(lèi)采購(gòu)僅占當(dāng)年政府財(cái)政支出1%，與國(guó)際水平相比相差甚遠(yuǎn)。其中環(huán)境服務(wù)所占我國(guó)政府公共服務(wù)采購(gòu)比例更低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足未來(lái)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的發(fā)展需要。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政資金使用習(xí)慣于購(gòu)買(mǎi)政府部門(mén)所需的一般性，即可量化為固定資產(chǎn)的消費(fèi)品，或是與工程建設(shè)等相關(guān)的工程招標(biāo)建設(shè)服務(wù)等。政府在某些領(lǐng)域設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)資金要求堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用，不得擅自更改資金的用途。所以，要盡快明確政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的具體范圍，以便推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展。

（3）質(zhì)優(yōu)價(jià)廉不可兼得。環(huán)境服務(wù)的最重要的政策目標(biāo)就是最大限度的改善環(huán)境質(zhì)量。然而政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的目的是為了財(cái)政資金的充分利用，政府購(gòu)買(mǎi)有時(shí)也是為了利用社會(huì)資本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)?！百|(zhì)優(yōu)和價(jià)廉”這兩個(gè)指標(biāo)之間本身就存在一定的矛盾。[16]但是，現(xiàn)階段的首要目標(biāo)就是解決環(huán)境問(wèn)題，我們應(yīng)該以“質(zhì)優(yōu)”為第一目的。在質(zhì)優(yōu)和價(jià)廉發(fā)生沖突時(shí)，希望有關(guān)參與者能選擇有利于環(huán)境保護(hù)的價(jià)廉一方，不能只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益。

（4）明確責(zé)任主體。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境行為實(shí)質(zhì)也是一種契約行為，是政府與私部門(mén)建立的契約合作精神。在合作中，要明確各方責(zé)任。如果政府購(gòu)買(mǎi)了環(huán)境服務(wù)，而環(huán)境質(zhì)量并有得到改善，哪些責(zé)任是政府和企共擔(dān)，哪些仍在政府？購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不能成為地方政府推卸環(huán)境治理責(zé)任的手段。當(dāng)然，環(huán)境問(wèn)題得不到解決，責(zé)任也不能全歸政府，要明確責(zé)任主體，實(shí)行責(zé)任制。[16]

（5）建立監(jiān)督評(píng)估體系。政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)涉及到政府財(cái)政資金的使用，將購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)納入政府預(yù)算，確保資金使用公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效，各級(jí)政府在財(cái)政資金的使用方面，要加強(qiáng)預(yù)算。并建立有第三方參與的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該交由第三方以及被服務(wù)者給予評(píng)價(jià)，實(shí)施資金項(xiàng)目績(jī)效管理，建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制。建立健全由各個(gè)參與方共同組成的綜合性評(píng)估機(jī)制，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目資質(zhì)、質(zhì)量和資金利用效率等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。以正確反饋政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境的實(shí)施結(jié)果，以及環(huán)境的改善情況等。

（6）可以借鑒PPP的發(fā)展模式。PPP（public private partnership），就是政府公共部門(mén)與私人部門(mén)之間基于合作關(guān)系的融資模式。國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的發(fā)展運(yùn)用。政府購(gòu)買(mǎi)公共環(huán)境服務(wù)，也可以借鑒政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)與環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目間有內(nèi)在相通之處，政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)可以采用PPP 思維進(jìn)行。無(wú)論是現(xiàn)行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)遵循的《采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定所包含的法律精神，還是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革和發(fā)展方向，均與PPP理念、特征及實(shí)際操作要求高度一致。[17]政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)與環(huán)境類(lèi) PPP 項(xiàng)目之間具有相同的立足點(diǎn)。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)是一種公共服務(wù)的非傳統(tǒng)供給模式，在這種模式下，政府由直接服務(wù)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接供給者、參與者和監(jiān)管者。[18]同樣，PPP模式旨在利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，其實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種替代性創(chuàng)新供給方式。具體到環(huán)境領(lǐng)域，PPP 模式的應(yīng)用同樣是環(huán)境服務(wù)的一種創(chuàng)新供給方式。

結(jié) 語(yǔ)

政府環(huán)境服務(wù)，是政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的新型措施，是生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，是政府公共環(huán)境職能的具體體現(xiàn)。環(huán)境問(wèn)題的解決需要社會(huì)力量的加入，需要市場(chǎng)的合作。市場(chǎng)的決定性作用不止是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域，在公共服務(wù)供給的領(lǐng)域也可以利用市場(chǎng)的強(qiáng)大力量。政府與市場(chǎng)的合作將是新時(shí)期服務(wù)型政府建設(shè)重要途徑。政府可以充分利用市場(chǎng)閑置資源發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，政府也會(huì)為企業(yè)的良好發(fā)展保駕護(hù)航，為企業(yè)制定更多的優(yōu)惠發(fā)展措施，或是建立一定的補(bǔ)償機(jī)制。雖然政府購(gòu)買(mǎi)中也會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題，但應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府購(gòu)買(mǎi)不是萬(wàn)能的，環(huán)境問(wèn)題的成因也是復(fù)雜的，解決環(huán)境問(wèn)題需要各個(gè)方面的政策一起發(fā)揮作用，但在政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)中，規(guī)范其行為過(guò)程，規(guī)避負(fù)面效應(yīng)。政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)不僅可以在一定程度上解決環(huán)境污染的問(wèn)題，還能促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：彭 亮]