《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的前途命運(yùn)

李春頂

美國(guó)總統(tǒng)特朗普就任以來接連炮轟《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），圍繞著NAFTA，美加墨三國(guó)的角逐已經(jīng)“箭在弦上”。特朗普在總統(tǒng)競(jìng)選中就聲稱NAFTA是“美國(guó)有史以來最糟糕的協(xié)定”，并承諾當(dāng)選后重新談判或廢除協(xié)定。在正式就任美國(guó)總統(tǒng)的第三天（1月22日），特朗普就迫不及待地表示將在同加拿大和墨西哥領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面時(shí)商討重新談判的事宜。2月3日，特朗普明確要求新任商務(wù)部長(zhǎng)羅斯（Ross）負(fù)責(zé)重新談判的任務(wù)。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的報(bào)道指出，白宮希望在5月份開啟有關(guān)NAFTA的會(huì)談，預(yù)計(jì)會(huì)很快向國(guó)會(huì)提交通知。

加拿大對(duì)于重新談判協(xié)定持開放態(tài)度，早在2016年11月特朗普贏得總統(tǒng)大選后不久，加拿大總理特魯多就表示愿意重談且“高興之至”。加拿大駐美國(guó)大使麥克納頓也表示自由黨政府將樂意與美國(guó)重新談判NAFTA。墨西哥顯然對(duì)于重新談判抱有擔(dān)憂，但也無法拒絕。墨西哥外交部長(zhǎng)表示，愿意與美國(guó)以及加拿大政府一起“改進(jìn)”NAFTA，但并不贊成大幅度修改。

三國(guó)的訴求與期望

重新談判NAFTA的倡議主要由美國(guó)總統(tǒng)特朗普提出，加拿大和墨西哥處于被動(dòng)接受的地位。加拿大抱著偏向中立的立場(chǎng)，而墨西哥持有抵觸和反對(duì)的態(tài)度。

特朗普認(rèn)為NAFTA對(duì)美國(guó)不公，大量的制造業(yè)轉(zhuǎn)移到了墨西哥，造成了美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)的損失，同時(shí)移民和邊境安全議題也需要重新談判。故而，美國(guó)談判的訴求主要在兩個(gè)方面：一是在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上要使NAFTA條款對(duì)美國(guó)更為“公平”，留住美國(guó)制造業(yè)并帶來新的就業(yè)崗位；二是收緊對(duì)墨西哥的移民和邊境政策?？梢哉f，特朗普政府重新談判的矛頭主要指向墨西哥，目的是要通過談判重新分配NAFTA的利益。

加拿大政府對(duì)于重新談判的態(tài)度基本是不期待也不拒絕，但整體抱有擔(dān)憂。特魯多在特朗普就任后曾專門同內(nèi)閣成員商談如何應(yīng)對(duì)美國(guó)提出的重新談判協(xié)定的要求。特魯多政府也在加強(qiáng)同中國(guó)等其他主要貿(mào)易伙伴的友好經(jīng)濟(jì)關(guān)系，如積極推動(dòng)中加自貿(mào)區(qū)等。但無論如何，美國(guó)是加拿大最主要的貿(mào)易伙伴，墨西哥是加拿大的重要貿(mào)易伙伴，NAFTA對(duì)于加拿大的重要性毋庸置疑?？v使特朗普政府重新談判的矛頭并非針對(duì)加拿大，也不可避免的會(huì)帶來連帶損害效應(yīng)。加拿大政府的訴求主要是希望利用重新談判的機(jī)會(huì)更好地推動(dòng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，解決協(xié)議實(shí)施中的投資者和東道國(guó)爭(zhēng)端問題，完善乳制品的供應(yīng)管理系統(tǒng)等，目的是要達(dá)成一個(gè)升級(jí)版的NAFTA。

墨西哥政府對(duì)重新談判NAFTA整體上較為反對(duì)并表現(xiàn)出憂慮，原因是特朗普政府主要針對(duì)的就是墨西哥，而墨西哥對(duì)美國(guó)市場(chǎng)和投資的依賴程度又很高。特朗普正式就任并提出重新談判NAFTA的提議后，墨西哥總統(tǒng)培尼亞立刻同加拿大總理進(jìn)行了溝通，強(qiáng)調(diào)北美自貿(mào)區(qū)貿(mào)易和投資自由化的重要性。墨西哥經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)更是多次警告說，NAFTA的崩潰將可能對(duì)全球貿(mào)易的穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響。雖然籠罩著憂慮的情緒，但墨西哥政府已經(jīng)準(zhǔn)備好了更新協(xié)定，推動(dòng)NAFTA進(jìn)一步升級(jí)。故而，墨西哥政府希望的是對(duì)NAFTA進(jìn)行局部的談判和微調(diào)，提出契合自身利益的條款。

NAFTA中三國(guó)的相互依賴和地位

NAFTA是美國(guó)、加拿大和墨西哥在1992年簽署、并于1994年1月正式生效的全面自由貿(mào)易協(xié)定。NAFTA正式生效以來，幾乎零關(guān)稅的貿(mào)易自由化極大地推動(dòng)了三國(guó)的市場(chǎng)融合，促進(jìn)了相互之間的貿(mào)易。到2016年，美國(guó)和加拿大的雙邊貿(mào)易額增加到5492.4億美元，為1993年的約2.6倍，加拿大貿(mào)易順差173.7億美元；美國(guó)和墨西哥的雙邊貿(mào)易額增長(zhǎng)到5278.2億美元，為1993年的約6.4倍，墨西哥貿(mào)易順差658.9億美元；加拿大和墨西哥的貿(mào)易額增長(zhǎng)到307.9億美元，為1993年的約9倍，墨西哥貿(mào)易順差192.8億美元。

由此可見，NAFTA生效以來，墨西哥在區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易增長(zhǎng)最快，并且也處于較大的貿(mào)易順差狀態(tài)。美國(guó)和加拿大的貿(mào)易也有很大的增長(zhǎng)，但貿(mào)易差額地位的變化不大，并且加拿大出口美國(guó)的多為資源性原材料產(chǎn)品，不會(huì)給美國(guó)制造業(yè)就業(yè)帶來影響。與此同時(shí)，北美自貿(mào)區(qū)建立以來，美國(guó)對(duì)墨西哥的直接投資增長(zhǎng)很快，同時(shí)墨西哥也吸引了較多的國(guó)外投資，將墨西哥作為面向美國(guó)市場(chǎng)的生產(chǎn)基地。因此，在NAFTA的三國(guó)關(guān)系中，加拿大和墨西哥對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴都大于美國(guó)對(duì)兩國(guó)市場(chǎng)的需要，尤其以墨西哥對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴為甚。

事實(shí)上，北美自由貿(mào)易區(qū)的合作模式是美國(guó)和加拿大利用發(fā)達(dá)的技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，通過商品和資本的流動(dòng)來獲得收益并擴(kuò)大對(duì)墨西哥的貿(mào)易；而墨西哥利用廉價(jià)的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)，并將產(chǎn)品出口到美國(guó)和加拿大，同時(shí)從美國(guó)和加拿大獲得投資和技術(shù)。NAFTA擴(kuò)大了美國(guó)對(duì)加拿大和墨西哥的出口，使美國(guó)資本能夠無阻礙地進(jìn)入墨西哥的能源、金融和電訊等產(chǎn)業(yè)和利用墨西哥的廉價(jià)勞動(dòng)力。加拿大的收益包括擴(kuò)大對(duì)美國(guó)和墨西哥的出口，并促進(jìn)了對(duì)兩國(guó)的投資。而墨西哥的收益是擴(kuò)大了進(jìn)入美國(guó)和加拿大市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，吸引了大量外資，引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。可以說，協(xié)定是一個(gè)“三贏”的選擇。

NAFTA的未來走向和影響

NAFTA的未來發(fā)展方向大致有四種：

第一種可能是重新談判難以啟動(dòng)。美國(guó)要開啟重新談判，首先要說服加拿大和墨西哥同意。加拿大政府不反對(duì)新的談判但肯定也不會(huì)積極推動(dòng)或支持，墨西哥政府則預(yù)計(jì)會(huì)抵制和拖延談判的啟動(dòng)。墨西哥總統(tǒng)在1月26日臨時(shí)取消原定于1月31日訪問美國(guó)的行程，考慮的因素很可能就包括避免與特朗普政府在重新談判NAFTA和貿(mào)易問題上正面交鋒?？梢?，要讓加拿大和墨西哥同意坐到談判桌上就NAFTA協(xié)定重新談判并不容易。

其次，特朗普政府還需要取得美國(guó)國(guó)內(nèi)的支持，包括國(guó)會(huì)的授權(quán)和批準(zhǔn)，而目前國(guó)會(huì)中占多數(shù)的共和黨一直是自由貿(mào)易的支持者。另外，美國(guó)各州的態(tài)度也很重要，而目前美國(guó)有30個(gè)州的第一或者第二大出口市場(chǎng)是墨西哥和加拿大，很難保證絕大多數(shù)的州都支持重新談判。因此，重新談判的啟動(dòng)有可能會(huì)拖延較長(zhǎng)時(shí)間，說不定在特朗普的任期內(nèi)都難以啟動(dòng)，或者是即使啟動(dòng)談判但一直沒有結(jié)果。這種情況對(duì)于協(xié)定成員和世界的影響可以忽略。

第二種可能是重新談判并進(jìn)行微調(diào)，得到升級(jí)版的新協(xié)定。如果特朗普政府將談判目標(biāo)定位于對(duì)現(xiàn)有協(xié)定某些領(lǐng)域的微調(diào)，并且促使墨西哥做出一些讓步和妥協(xié)，就有可能提升美國(guó)的獲益。預(yù)計(jì)這種選擇和結(jié)果是三國(guó)都可以接受的，并且也較容易實(shí)現(xiàn)。但特朗普的目標(biāo)不一定是協(xié)定的局部完善，很可能會(huì)涉及大的變動(dòng)或者牽涉墨西哥的核心利益。雖然升級(jí)版的協(xié)定也會(huì)惠及三國(guó)成員。

第三種可能是談判重新啟動(dòng)且牽涉核心條款和大幅變動(dòng)。這種情況下，談判的難度增加，很容易陷入遙遙無期的博弈。

第四種可能是談判難以啟動(dòng)，或者談判沒有結(jié)果，特朗普政府選擇退出協(xié)定。NAFTA協(xié)定第2205條明確指出：協(xié)定任何一方只要遞交了書面通知，即可在6個(gè)月之后退出協(xié)定，并且特朗普如果決心要退出協(xié)定，也無需國(guó)會(huì)授權(quán)。但這種選擇會(huì)極大地?fù)p害美加墨三國(guó)的利益，美國(guó)國(guó)內(nèi)的反對(duì)力量尤其是利益攸關(guān)的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)不會(huì)袖手旁觀，而失信于合作伙伴的壓力也會(huì)難以承受。事實(shí)上，特朗普提出重新談判NAFTA協(xié)定的主要目的是要墨西哥做出讓步，促進(jìn)美國(guó)的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而退出協(xié)定的選擇更多只是一種威脅。

整體上，第一和第二種發(fā)展方向的可能性更大。特朗普政府如果真的希望通過重新談判促使美國(guó)獲得收益，第二種選擇更為可取，而希望墨西哥讓渡核心利益以促進(jìn)美國(guó)的就業(yè)和增長(zhǎng)則不太現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，特朗普要通過貿(mào)易保護(hù)的手段引導(dǎo)制造業(yè)重新回歸美國(guó)的路徑本身就是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，帶來的只會(huì)是制造業(yè)向其他勞動(dòng)力資源豐富國(guó)家的轉(zhuǎn)移。特朗普對(duì)NAFTA的“覬覦”，是“逆全球化”和“逆市場(chǎng)化”的，很可能會(huì)“竹籃打水一場(chǎng)空”。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員）