歐盟自主安全與防務改革進行時

慕小明

此番歐盟推出十年來最大的防務計劃，雖然是對特朗普北約政策的客觀回應，但更多的還是出于歐洲防務力量獨立自主和創(chuàng)新性發(fā)展的探索。

2016年11月30日，歐盟委員會公布了近十年來最大規(guī)模的《歐洲防務行動計劃》。這項新的防務計劃旨在通過增加網(wǎng)絡安全與情報收集領域的投入，增加跨境國防采購、統(tǒng)一軍事設備、將太空技術成果用于國防領域，大幅提升歐盟的自主防務能力。英國脫歐公投舉行半年多來，歐盟出于對失去防務自主權的焦慮和平衡北約與歐盟防務合作的考慮，加快自主防務正在成為歐盟一體化進程中為數(shù)不多的亮點。歐盟此舉，既是面對國際局勢劇變的主動而為，也是對特朗普任職美國總統(tǒng)后其歐洲防務政策不確定性的被動回應。

歐盟自主防務駛入快車道

謀求自主防務是歐盟長期孜孜以求的目標。事實上，早在歐洲共同體成立之初，法國就曾提出建立包括歐洲軍隊在內的“歐洲防務共同體”，這項雄心勃勃的計劃很快被法國議會否決。之后由于美國和英國的阻擾，歐洲共同防務的想法被長期擱置，致使歐洲安全一直仰仗北約。直到1991年12月《歐洲聯(lián)盟條約》確立“共同外交與安全政策”為歐盟三大支柱之一，才開啟了歐盟發(fā)展獨立防務的新篇章。2006年，歐洲防務局批準軍隊防護技術項目，該項目對歐洲監(jiān)視和情報能力的提升發(fā)揮了重要作用。歐盟還曾推進伽利略計劃，為歐洲的獨立防務奠定了重要基礎。

2014年以來，烏克蘭危機的持續(xù)發(fā)酵以及歐洲安全問題的升溫，進一步增強了歐盟成員國提高防務建設水平的意愿。尤其是在美國重返亞太、推進美歐防務再平衡的背景下，法德等國希望借機強化歐盟共同安全與防務政策，協(xié)調推動歐盟“建軍”進程，加速推進防務一體化建設。正如德國國防部長馮·德萊恩所言：“統(tǒng)一的武裝力量是合乎邏輯的選擇，這有利于加強歐洲內部的軍事合作?！?015年3月，在德、法、意等西歐國家的支持下，歐盟委員會主席容克再度將歐盟“建軍”提上議事日程。由于時任英國首相卡梅倫明確表示反對一切試圖建立歐盟軍隊的提議，歐盟此次“建軍”計劃再次化為泡影。2016年6月23日，英國公投脫歐之后，歐盟迅速有針對性地展開內部協(xié)調。歐盟委員會和法、德、意等國更是敏銳地將英國脫歐后的新“政治空間”視為推進歐盟軍事一體化的機遇：英國退歐削弱了歐盟自身的防務力量，但也減少了推進歐洲共同防務建設的內部阻力。7月13日，德國在近十年來的首部國防白皮書中，明確提出適時重啟“歐洲防務共同體”構想，并發(fā)出“創(chuàng)建指揮歐盟軍事行動的聯(lián)合司令部”、“深化歐盟成員之間永久性防務合作”等倡議，致力于在歐盟建立一支統(tǒng)一的“歐洲軍隊”。在此基礎上，9月初，歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼提出了“在部分成員國組建永久性軍事機構代表歐盟采取軍事行動，并負責歐盟戰(zhàn)斗群和18國軍隊部署工作”、“在布魯塞爾成立歐盟軍事策劃和行動總部”等推動歐盟軍事一體化的具體計劃。

2016年下半年，歐盟自主防務建設進入快車道。9月16日，首次沒有英國參加的歐盟非正式峰會在斯洛伐克首都布拉迪斯拉發(fā)召開。此次峰會聚焦“后英國時代”歐盟經(jīng)濟、安全等未來發(fā)展議題，與會的27國領導人深入討論了“組建永久性歐盟軍事指揮部”、建立“歐洲軍隊”的防務一體化路線圖等問題。11月22日，歐洲議會通過一項非立法性決議，呼吁建立“歐洲防務聯(lián)盟”，組建歐盟聯(lián)合軍隊和歐盟軍事司令部，通過強化自身防務能力減少對美國的軍事依賴。12月15日，歐盟理事會通過《歐洲防務行動計劃》，加大對歐洲防務建設的投入，為歐盟防務能力的提升提供資金支持。2017年3月，歐洲還將隆重慶?！读_馬條約》簽訂60周年，屆時歐盟很可能會利用這一契機，主動應對英國脫歐帶來的挑戰(zhàn)，積極協(xié)調各成員國立場，加緊推動“建軍”駛入快車道，聚力打造新版“歐洲防務共同體”。

歐盟安全與防務改革三部曲

當下，歐盟面臨著冷戰(zhàn)結束以來前所未有的安全威脅，地緣政治博弈回歸、極端恐怖主義襲擊、紛至沓來的難民潮、愈演愈烈的有組織犯罪等因素迫切要求歐盟提高自主防務能力。歐盟把有效應對境外沖突和危機、提升合作伙伴戰(zhàn)略能力和保護聯(lián)盟與公民安全列為其全球戰(zhàn)略目標。為實現(xiàn)這三大戰(zhàn)略目標，2016年歐盟首次將防務預算增加到2410億美元，并相繼推出了《歐盟—北約聯(lián)合宣言》、《安全與防務實施計劃》和《歐洲防務行動計劃》。

《歐盟—北約聯(lián)合宣言》強調雙方在當前國際形勢下協(xié)調合作的重要性，把提升應對混合威脅的能力、擴大海洋安全和移民安全合作、提升網(wǎng)絡安全與防御、強化歐洲東部與南部的防務與安全能力建設作為雙方協(xié)調合作的優(yōu)先領域。

《安全與防務實施計劃》旨在確保歐盟戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)。在應對境外沖突與危機方面，提出以歐盟共同安全與防務政策為基礎，重點增強成員國危機預防、危機管理和穩(wěn)定與重建行動的能力；在合作伙伴能力建設方面，提出以共同安全與防務政策為基礎提供對外援助，促進合作國家的安全與防務能力的建設與改革；在保護聯(lián)盟及其公民安全方面，提出積極協(xié)調各成員國政府和非政府組織共同應對恐怖主義、網(wǎng)絡攻擊及混合威脅，加強歐盟邊境與海岸警備局和歐洲警政署之間的合作等。

《歐洲防務行動計劃》旨在增加防務支出的投入和提高資金的利用效率，提升成員國合作水平。據(jù)統(tǒng)計，歐盟過去十年里在聯(lián)盟防務建設上的實際支出下降了約12%，而因各成員國在安全與防務方面缺乏合作所造成的損失，每年高達約250億歐元至1000億歐元。其具體的實施措施包括：一是設立歐洲防務基金，支持歐盟共同防務技術和裝備的研究，并加強各成員國、歐洲防務局、歐盟委員會等的協(xié)調合作。二是加大對中小企業(yè)和新興企業(yè)的投資，進一步提升歐盟防務工業(yè)的整體水平。歐洲投資銀行、歐洲建設性投資基金、歐洲戰(zhàn)略投資基金以及中小企業(yè)競爭力計劃將負責項目融資。三是深化防務市場改革，在歐盟范圍內建立開放且有競爭力的單一防務市場，重點保障原料供應安全、開放中小企業(yè)跨境采購和統(tǒng)一產(chǎn)品標準。

歐盟安全與防務改革前景幾何

相比歐盟在其他領域的改革及合作，本次歐盟防務制度改革可謂順風順水。以《歐洲防務行動計劃》為例，該項計劃于2016年11月30日由歐盟委員會提出，12月15日即獲歐盟理事會通過，同時理事會還表示將全力支持該計劃的實施，這足以說明歐盟各成員國在加強歐盟安全與防務制度建設方面的高度共識。從軍事能力建設來看，該計劃將助推歐盟獨立防務進程，在不依靠北約的情況下，有效應對在歐洲東部和南部地區(qū)的電子戰(zhàn)爭和混合戰(zhàn)爭威脅，提高歐盟海上安全和防御能力，并具備獨立的情報和預警、網(wǎng)絡戰(zhàn)和兵力投送能力。從戰(zhàn)略層面來看，歐盟對國防工業(yè)的投資將促進歐盟的國防戰(zhàn)略獨立性，增強國防工業(yè)的自主研發(fā)能力。在國防工業(yè)的帶動下，歐盟的軍事工業(yè)生產(chǎn)能力、兵員征集能力、戰(zhàn)備程度以及戰(zhàn)略環(huán)境等將得以改善，這將為歐洲擺脫對美國和北約的軍事依賴起到重要作用。對國防工業(yè)每投入1歐元就能產(chǎn)生1.6歐元的回報，還能帶動高等人才就業(yè)、技術研發(fā)和產(chǎn)品出口，有助于拉動歐洲經(jīng)濟的復蘇。

從目前歐盟正在和即將執(zhí)行的《歐洲全球戰(zhàn)略》、《歐盟—北約聯(lián)合聲明》、《安全與防務實施計劃》和《歐洲防務行動計劃》來看，都與歐盟自身的防務能力建設乃至歐洲的戰(zhàn)略自主緊密相關。值得注意的是，此次新防務行動計劃明確提出要建設強大、敏捷和創(chuàng)新性防務技術和防務工業(yè)，以適應未來能力的發(fā)展需要，表明歐盟正將其加強自身防務力量建設的模式由原來的規(guī)模擴張型向技術創(chuàng)新型轉變，并將后者重點作為未來尋求戰(zhàn)略獨立地位的新途徑。看來，此番歐盟推出十年來最大的防務計劃，雖然是對特朗普北約政策的客觀回應，但更多的還是出于歐洲防務力量獨立自主和創(chuàng)新性發(fā)展的探索。

（作者為解放軍西安政治學院軍事理論教研室教師）