市容管理公共政策淺析

俞婕

[摘 要] 隨著上海這座現(xiàn)代化都市的高速發(fā)展，越來越多的高樓大廈如雨后春筍般拔地而起，為這座城市增添了不少鮮亮的色彩。但是城市居民的激增同時也制造出了大量的廢棄垃圾?！渡虾Ｊ薪ㄖ凸こ淘撂幹霉芾硪?guī)定》作為目前上海市所有垃圾類政策及管理的參考標準依據(jù)，依然存在的范圍過大，未能根據(jù)時代變化，細化和明確各項條款的工作，導致垃圾違規(guī)處理屢禁不止，現(xiàn)行的事后處罰制度根本不能控制住相關利益集團違法違規(guī)操作以牟取暴利的行為。就在2015年5月“跨省投運傾倒垃圾案”被曝光，在上海和江蘇兩省一時掀起波瀾，文章就通過對該案的分析和對50號令政策的分析進一步解讀案情的成因和未來在政策完善上應該努力的方向。

[關鍵詞] 垃圾處置管理；50號令；模糊-沖突

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 102

[中圖分類號] R124.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）03- 0184- 03

1 研究政策的現(xiàn)狀困境——廢棄垃圾違規(guī)傾倒屢禁不止

2015年5月，上千噸的生活垃圾和建筑垃圾混合成人們俗稱的“毛垃圾”從上海通過水路偷運到江蘇無錫惠山區(qū)洛社鎮(zhèn)進行掩埋，導致當?shù)丨h(huán)境污染。共有4名偷運的嫌疑人被依法批捕。法庭上，被告人徐國強表示，他與上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局曾達成過口頭協(xié)議，楊浦區(qū)的一部分生活垃圾承包給他處理。徐國強并不具備處置生活垃圾資質，但從2013年到2015年一直將生活垃圾混入建筑垃圾進行處理共達4萬余噸。2015年7月，無錫市惠山區(qū)政府有關部門對傾倒的垃圾進行了應急處置，毛垃圾僅岸上部分處置費用就達101萬多元，實際處置固體廢物3 341噸，滲濾液728噸。徐國強等人違反國家規(guī)定，共同傾倒有毒有害物質，嚴重污染環(huán)境，將以污染環(huán)境罪追究他們的刑事責任。該事件的惡劣性非常高，不但破壞了人類居住環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境，同樣影響著一座城市的信譽和相鄰城市的友好關系。市容市貌管理和城市垃圾處理再次進入了人們關注的視線。上海市從1992年起就實施了建筑垃圾管理，從起步已經(jīng)過了推進、職能整合和機制創(chuàng)新，如今已經(jīng)進入了以實施《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》（以下簡稱《50 號令》）為標志的深化推進階段，全市對建筑垃圾管理也已有成效，但該案件也再次給鳴響了警鐘。本文觀點認為城市先期規(guī)劃和配套不到位、政策不完善和龐大的利益鏈條趨勢都是造成此類事件的關鍵因素。

2 針對違規(guī)事件提出問題——引發(fā)該案件的關鍵因素分析

根據(jù)閱讀各媒體渠道的報道信息和與上海市容管理部門相關人員討論意見。僅個人觀點羅列出以下幾點導致本案發(fā)生的主要因素。

2.1 監(jiān)管及執(zhí)法部門分工不清，監(jiān)管扯皮，執(zhí)法不嚴，有法不依

事實上在垃圾處理的監(jiān)管方面有明確的職能分工和責任制度。但筆者認為恰是這種過于復雜的流程才導致了目前在垃圾處理過程中的各項審核模糊，監(jiān)管職能分工不明確。一般把城市垃圾分為四大類分別為：生活垃圾、建筑垃圾、特廢垃圾和有毒有害物質垃圾。而負責對將要進行處理的垃圾的分類確認的監(jiān)管審核機關到底是市或區(qū)級容環(huán)衛(wèi)管理局還是環(huán)保局，或是明確到哪個科室哪個辦公室，誰對這類問題有執(zhí)法權和約束力，這些都有所規(guī)定但不夠細化，導致相關部門在審查工作中存在嚴重的疏漏，使得的垃圾不能及時進行處理。

2.2 管理文件不夠細化，實際操作中無詳細標準

就本案中查處的這批違規(guī)投放垃圾而言，處理方式有唯一的正確標準和過程即送到指定的垃圾處理廠地進行分揀并填埋—經(jīng)過垃圾自然腐化滲濾液下沉—垃圾完全分解完成—填埋處推土填高—種樹作為景觀綠化帶。但就是這么一套完整的流程各環(huán)節(jié)卻沒有配套詳細的成本計算標準。這樣至少會造成三種結果，本案中全部體現(xiàn)。第一，事前因為處理成本不明確各管理部門不從有力執(zhí)法；第二，導致各省垃圾處理的市場成本落差很大誘導那些惟利是圖的資質企業(yè)為了降低營運成本走上不歸路；第三，事后處罰很難尋得依據(jù)標準，只得根據(jù)市場實際情況預判，法律公正性和判案時效性下降。

2.3 社會資源與實際發(fā)生產(chǎn)量遠遠不匹配

目前上海市共擁有大型生活垃圾處理點6座，其中填埋場3座（每日處理6 400噸垃圾）焚燒廠2座（每日處理2 000噸垃圾）；生化處理廠1座（每日處理1 000噸垃圾）。2000年上海市人囗為1 673.77萬人，人日均生活垃圾產(chǎn)量已超過14 000噸，然而截止到2015年底上海居住人口總數(shù)為2 415.27萬人，日均產(chǎn)出垃圾量也已達到新高。上海的垃圾處理設施資源依然不能滿足自身需求的，故上海市本身在政策上也是允許符合條件的建筑垃圾，在通過接收地區(qū)區(qū)級以上人民政府通過審批蓋章后運至外地進行合法合規(guī)的處理，尤其是建筑垃圾本身還有經(jīng)過加工后作為循環(huán)利用材料的功能。 但前提必須是符合法律標文的規(guī)定和標準進行操作。

2.4 新體制實行仍在過渡期

2000年上市出臺了建筑垃圾處理通過市場自由平衡的體制進行市場化運行處理的機制，建筑垃圾的處理費由原來的政府補貼轉變?yōu)榱耸袌龌m然這一制度的本意非常好，但因為前期的過度工作不夠到位，在改革時進行了一刀切的模式，導致今后我們還將有一段時間處在這項政策的試驗和過渡期中。

3 對照政策進行分析——《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》的模糊-沖突模型分析

根據(jù)上述提到的問題，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的政策確實有需要改進的地方，接下來就用理查德·瑪特蘭德（Richard E.Matland）的政策執(zhí)行“模糊-沖突”模型來分析進一步分析現(xiàn)有政策的問題。在原有的等級分類中根據(jù)中國發(fā)展的現(xiàn)狀增加了一個中間過度等級“中”根據(jù)以下模型的縱橫參對，體現(xiàn)了筆者根據(jù)本次傾倒案件所相關的50號令中的條款提出的質疑并進行了簡單的分析。

3.1 模糊性低沖突性高

第三條（管理部門）。這部分條款條條清晰并做到圖文并茂，但問題就出在同一項垃圾處理工作前前后后牽涉到的部門實在過多，手續(xù)之繁瑣流程之拖沓交錯，是最容易導致出現(xiàn)政府各職能部門間相互推諉監(jiān)管不力的情況發(fā)生的。常見錯誤可分為漏差和重復審查兩種，根據(jù)現(xiàn)行的經(jīng)驗來看，必須要進行進一步簡化的改進，個人建議可參考2015年上海市三局合一的思考和最終處理模式。

3.2 模糊性中沖突性中

第七條（招投標要求）。除了承運方的運營資質，對從業(yè)人員對相關法律的認識要求是有缺陷的，確保所有從業(yè)人員思路明確，并了解違規(guī)操作的嚴重后果。但一旦增加對從業(yè)人員的個人要求后會使得投標方成本明顯提高，這就像一個律師師傅所必須掛牌多少名有法律從業(yè)資格證的人才進行掛靠是一樣的方式。

3.3 模糊性中沖突性高

第十條（消納場所管理）。正如文章中提到的，上海市目前日均垃圾產(chǎn)出的量是大于上海市6個垃圾處理所能自行消納的容量的，故開辟了合規(guī)外運的口子。但事實上，上海市政府對真正出上海進行銷毀的垃圾的管理力度并不強，主要精力全部放在了室內消納的整治上。而民眾對垃圾消納還處在認知的初級階段，更多的是不能接受家附近有相關項建設起來，這也是政府開展工作的難點之一。

第三十一條（執(zhí)法人員違法行為的追究）。在本次案件中作案人明確提到是與楊浦區(qū)市容環(huán)衛(wèi)的相關領導有了口頭約定，這就導出了這個產(chǎn)業(yè)目前是存在地下利益鏈的，作為政府機關在職管理人員為了行政業(yè)績和利益收入兩大錯誤誘惑，是非常容易執(zhí)行錯誤的，而違規(guī)操作的人員往往從與政府接洽的人到實際辦理的人是有很多層級的，那么最后一級也就是一線處理人員就會出現(xiàn)沒有常識，沒有資質，不了解后果嚴重性，僅以方便、低成本高效益為眼前利益的主要依據(jù)來隨意處理廢棄垃圾的情況，應該說以上兩條有一定的聯(lián)動性。

3.4 模糊性高沖突性低

第二十二條（監(jiān)督檢查）。描述本身過于籠統(tǒng)且?guī)缀醪簧婕笆虑笆轮泄芾?，這是不符合現(xiàn)在的行政要求標準的。建議可以根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗細化相關步驟并按照事前、事中、事后的時間軸開展對應的檢查，防患于未然。降低事后處理的成本投入。

3.5 模糊性高沖突性高

第十三條（運輸費和處置費）；第十八條（車船運輸規(guī)范）。

以上兩條中都有相同的缺點就是籠統(tǒng)，缺乏明確的管理機關，讓人學習時感受不到嚴謹性。另外這兩條是涉及投標方主要成本的相關項，同樣存在質量和成本的高度矛盾，所有大多數(shù)承接商還是存在著僥幸心理。但筆者認為，在環(huán)保這件事本身而言即使前期投入大量的成本也是值得的。一是保護了整體環(huán)境，二是省去了違規(guī)操作后的國家資金投入，從行政管理角度上來說是一舉兩得的。

4 根據(jù)分析結論提出優(yōu)化建議

（1）簡化管理鏈、聯(lián)合行政功能，真正提高政策的推行，如果相關部門在行政職能上差異過大不適宜合并，建議從各部門抽調人員成立專門部門，進行一條龍的專屬管理；

（2）深層細化政策指標，統(tǒng)一標準；個別之前提到的籠統(tǒng)條款和相關罰款或成本所設計的條款應當重新討論研究，根據(jù)今年的實際情況和未來的發(fā)展趨勢，進行正確的細化，讓各有關部門在學習和參照條文的有據(jù)可依；

（3）市場自由平衡中適當加入政府管控價格標準，對于公共事業(yè)尤其是環(huán)保，光靠市場自身是不夠的，必須要有政府的干預和指導價格和標準，個人不建議完全市場化；

（4）必須增加上海垃圾消納場所。通過更激勵的正面宣傳，降低公眾對垃圾消納的誤解，提高民眾支持力度；

（5）市局必須提升消納記錄監(jiān)管力度，必要時可由市場化第三方專業(yè)評估機構介入開展監(jiān)察機制，杜絕地方行政人員因權利下放而以權謀利的現(xiàn)象反復出現(xiàn)。

5 結 語

綜上所述，對于城市環(huán)境治理，我國進展的速度遠慢于發(fā)達國家，這和國民對這項事業(yè)的正確認知、認可和支持是緊密不可分的。條款固然可以進行行為約束，但只有當全民意識提高，犯案率降低，相應的條款才能真正地起到作用。條款的細化有利于人們尤其是相關行政人員和投標方更好地學習，中國的現(xiàn)狀必然是具有中國特色的并不適合直接照搬國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，所以必須不斷在經(jīng)驗中總結而前進。