巨災(zāi)保障不容忽視

邢鸝

隨著全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日趨復(fù)雜，各國(guó)面臨的重大自然災(zāi)害與大型人為災(zāi)難的數(shù)量不斷上升。根據(jù)瑞士再保險(xiǎn)Sigma數(shù)據(jù)庫(kù)，2015年全球共發(fā)生353起災(zāi)害事件，其中198起為自然災(zāi)害，是有記錄以來(lái)自然災(zāi)害數(shù)量最多的一年，另有155起人為災(zāi)難，有26000多人在災(zāi)害中喪生或失蹤，是2014年死亡人數(shù)的兩倍。

巨災(zāi)給世界經(jīng)濟(jì)和人民生活造成了很大的威脅。據(jù)Sigma的初步估計(jì)，過(guò)去40年，全球自然災(zāi)害造成的總經(jīng)濟(jì)損失占全球GDP的比例從1975～1984年期間的0.09%增長(zhǎng)到2005～2014年間的0.27%。2016年，全球因自然災(zāi)害與人為災(zāi)難導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失總額至少達(dá)到1580億美元，明顯高于2015年的損失額940億美元，略低于10年均值1750億美元，地震和洪水等自然災(zāi)害是導(dǎo)致?lián)p失的主要原因。與此同時(shí)，瑞士再保險(xiǎn)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模型MultiSNAP分析表明，在絕對(duì)數(shù)值方面，美國(guó)、日本和中國(guó)面臨的自然巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)敞口最大。地震風(fēng)險(xiǎn)是造成美國(guó)和日本預(yù)期損失的主要災(zāi)害，而洪水風(fēng)險(xiǎn)則占中國(guó)預(yù)期損失的近一半。

中國(guó)是全球自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

最高的國(guó)家之一

中國(guó)地域遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜、氣候穩(wěn)定性差、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害的類型多、發(fā)生頻率高，是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。整體來(lái)看，中國(guó)氣象災(zāi)害，包括洪澇、臺(tái)風(fēng)、干旱等發(fā)生最為頻繁，也是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響最大的災(zāi)害類型。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年有統(tǒng)計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)觀察中國(guó)2005～2015年地質(zhì)災(zāi)害、地震、海洋災(zāi)害和森林火災(zāi)發(fā)生的平均情況，可以看到，發(fā)生次數(shù)最多的災(zāi)害是各類地質(zhì)災(zāi)害，每年發(fā)生25354次，造成1136人次的人員傷亡和46.29億元的直接經(jīng)濟(jì)損失。地震年均發(fā)生次數(shù)最少，但破壞力最強(qiáng)，例如2008年的汶川地震，死亡人數(shù)87150人（包括失蹤人數(shù)），直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8450多億元。

中國(guó)科學(xué)院的劉毅、楊宇兩位學(xué)者曾對(duì)中國(guó)歷史上重大自然災(zāi)害的時(shí)空分布特征做過(guò)研究，發(fā)現(xiàn)從自然災(zāi)害發(fā)生頻率的空間格局來(lái)看，自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)最多的區(qū)域集中在華北平原和長(zhǎng)江中下游平原、江南丘陵地區(qū)，而東北平原、內(nèi)蒙古高原、西北內(nèi)陸地區(qū)發(fā)生較少。重大颶風(fēng)災(zāi)害主要發(fā)生在東南沿海，水災(zāi)主要發(fā)生在中下游平原及河套地區(qū)。西部地區(qū)是世界上大陸地震最活躍、最強(qiáng)烈和最密集的地區(qū)。環(huán)太平洋地震帶對(duì)我國(guó)臺(tái)灣及其附近海域影響最大。西南地區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，其中藏、滇是地震、滑坡和泥石流災(zāi)害最為嚴(yán)重的省區(qū)。其中，人為因素的影響非常嚴(yán)重，一方面是因人類的過(guò)度開(kāi)發(fā)使一些坡地植被破壞，水土流失現(xiàn)象加劇；另一方面則是由于泥石流經(jīng)常發(fā)生區(qū)域的人口和財(cái)產(chǎn)不斷增加?？梢钥闯?，中國(guó)自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域與中東部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)相疊加，這使得災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)非常艱巨。此外，從時(shí)間維度上看，在全球氣候變化背景下，我國(guó)發(fā)生極端天氣氣候事件發(fā)生的幾率還將增大，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步升高。

國(guó)內(nèi)外巨災(zāi)救助體系

為幫助受災(zāi)地區(qū)重建生產(chǎn)、提高防御災(zāi)害的能力，大多數(shù)國(guó)家政府都設(shè)立了制度化的災(zāi)害救助體系。根據(jù)國(guó)家海洋局的一項(xiàng)研究，美國(guó)、日本屬于自然災(zāi)害高發(fā)的國(guó)家，其災(zāi)害救助體系相對(duì)比較完善。

在美國(guó)，洪災(zāi)、風(fēng)暴潮、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)，為了將災(zāi)害損失減少到最低，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府在災(zāi)害救助體系中發(fā)揮了重要作用。首先，完備的政策體系是基礎(chǔ)。1950年，美國(guó)政府出臺(tái)了《聯(lián)邦災(zāi)害救援法》，規(guī)定了聯(lián)邦政府的職責(zé)；1974年國(guó)會(huì)通過(guò)了《災(zāi)害救助和緊急援助法》（又稱《斯坦福法案》），該法案于1988年修訂后正式形成了目前的災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)；此外，還有專項(xiàng)救災(zāi)法案，如1968年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》、1977年的《地震救災(zāi)法》等。其次，一體化的救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是保障。1979年，美國(guó)政府創(chuàng)設(shè)了一個(gè)從中央到地方，統(tǒng)合政、軍、警、消防、醫(yī)療、民間組織及市民等一體化指揮、調(diào)度的機(jī)構(gòu)，即美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），它能夠動(dòng)員一切資源，包括28個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和非政府組織（如美國(guó)紅十字會(huì)）進(jìn)行有效的防災(zāi)減災(zāi)。第三，政府支持的自然災(zāi)害保險(xiǎn)是驅(qū)動(dòng)力。為提高民眾保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、減輕政府救災(zāi)壓力，美國(guó)國(guó)會(huì)于1968年通過(guò)《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，又于1969年制定《全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，設(shè)立了國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金，提供洪水保險(xiǎn)服務(wù)。各州政府也根據(jù)轄區(qū)災(zāi)害特點(diǎn)建立了災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制，比如佛羅里達(dá)颶風(fēng)巨災(zāi)基金、加州地震保險(xiǎn)和公平計(jì)劃等。

日本是世界上地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害最多的國(guó)家之一。在長(zhǎng)期與自然災(zāi)害的抗?fàn)幹校⒘司哂惺澜珙I(lǐng)先水平的防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)綜合應(yīng)對(duì)體系。首先，擁有齊全的防災(zāi)救災(zāi)法律。日本關(guān)于防災(zāi)、減災(zāi)以及緊急狀態(tài)等的法律法規(guī)約200多部，主要分為基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃法、災(zāi)害應(yīng)急法、災(zāi)后重建和恢復(fù)法、災(zāi)害管理組織法等五大類，如《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《災(zāi)害救助法》、《海洋與日本：21世紀(jì)海洋政策建議》、《備荒儲(chǔ)備法》等。第二，設(shè)立了統(tǒng)一有效的災(zāi)害救助機(jī)構(gòu)。2001年，日本內(nèi)閣府成為國(guó)家災(zāi)害管理的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)防災(zāi)救災(zāi)基本政策和防災(zāi)救災(zāi)計(jì)劃的制訂，協(xié)調(diào)各省、廳的活動(dòng)以及巨災(zāi)響應(yīng)。此外，為了推進(jìn)綜合防災(zāi)救災(zāi)措施，日本成立了中央防災(zāi)會(huì)議作為最高防災(zāi)決策機(jī)構(gòu)。第三，形成了多方參與的救助體制。在發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，除中央和地方政府承擔(dān)救災(zāi)資金、社會(huì)各界捐款救助外，日本的金融機(jī)構(gòu)也會(huì)有一些救濟(jì)措施，如臨時(shí)緩繳按揭貸款、減少貸款利息等。此外，人們只要參加了救助保險(xiǎn)，就能獲得保險(xiǎn)公司的賠付金，在重建過(guò)程中的負(fù)擔(dān)將會(huì)大為減輕。

總體來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)，自然災(zāi)害救助工作取得了舉世矚目的成就，首先，制度建設(shè)方面逐漸完善。相繼頒布了1997年《中華人民共和國(guó)防震救災(zāi)法》，1998年《中華人民共和國(guó)防洪法》，2005年《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》，2010年又通過(guò)了《自然災(zāi)害救助條例》。對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害危害程度設(shè)定了四級(jí)響應(yīng)機(jī)制，對(duì)每一級(jí)響應(yīng)的條件、程序和措施作了詳細(xì)規(guī)定，全國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系初步建成。其次，機(jī)制運(yùn)行方面逐步健全。確立了“政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針，組建國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，建立了由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家減災(zāi)委綜合協(xié)調(diào)、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)體制。此外，也與國(guó)際組織及有關(guān)國(guó)家在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域建立了密切合作關(guān)系。

然而，我國(guó)災(zāi)害救助體制還存在著如下一些問(wèn)題：第一，救災(zāi)主體是政府。政府及其職能部門既是救助制度的決策者，也是執(zhí)行者，還是監(jiān)督者，集三重職能于一身。第二，政府財(cái)政救災(zāi)資金負(fù)擔(dān)較重。由于我國(guó)目前尚未建立規(guī)范的社會(huì)捐助制度，各項(xiàng)災(zāi)害救助資金主要是各級(jí)政府的財(cái)政投入，災(zāi)害對(duì)政府尤其是災(zāi)區(qū)地方政府的財(cái)政狀況有很大影響。一方面，災(zāi)害造成的損失會(huì)使當(dāng)?shù)卣惢冃。愂諟p少。另一方面，災(zāi)后救助及恢復(fù)重建又會(huì)使政府支出增加。例如，2008年5月12日發(fā)生的四川汶川大地震，是新中國(guó)成立以來(lái)破壞力最大的地震，災(zāi)情使得四川省各縣市的財(cái)政收入受到了不同程度的影響，2008年各縣市財(cái)政支出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)驚人，有的縣財(cái)政支出較2007年增長(zhǎng)了近10倍。第三，由于民眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)比較低，巨災(zāi)保險(xiǎn)支出非常低，因此，通過(guò)保險(xiǎn)進(jìn)行災(zāi)害融資、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的情況也非常少?？傮w來(lái)看，在我國(guó)目前的災(zāi)害救助體系里，無(wú)論是個(gè)人、集體還是政府還都較少使用金融工具轉(zhuǎn)移由巨災(zāi)引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政壓力。（作者為瑞士再保險(xiǎn)高級(jí)經(jīng)濟(jì)分析師）