防范系統(tǒng)性風(fēng)險的金融監(jiān)管改革要點

尹振濤++任軼群

防控金融風(fēng)險，特別是避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險儼然已經(jīng)成為當(dāng)前中國金融市場發(fā)展及監(jiān)管政策取向最核心的問題。2016年，從房地產(chǎn)調(diào)控到互聯(lián)網(wǎng)金融排查，從債市信用風(fēng)險集聚到險資舉牌浪潮，都令各界人士對中國金融市場產(chǎn)生擔(dān)憂。與此同時，2016年中共中央政治局會議也多次提到要抑制資產(chǎn)泡沫和防范金融風(fēng)險。在2016年底閉幕的中央經(jīng)濟工作會議上，更是強調(diào)“要把防控金融風(fēng)險放到更加重要的位置”，下決心處置一批風(fēng)險點，著力防控資產(chǎn)泡沫，提高和改進(jìn)監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

系統(tǒng)性金融風(fēng)險的特征

系統(tǒng)性風(fēng)險（systemic risk）一詞并非是經(jīng)濟金融領(lǐng)域的專有概念，早在20世紀(jì)80年代就已融入進(jìn)來。1989年版的《牛津大辭典》“系統(tǒng)性”一詞被解釋為“of or pertaining to a system”，即系統(tǒng)的或與系統(tǒng)相關(guān)的，而對系統(tǒng)性風(fēng)險直到20世紀(jì)90年代才開始出現(xiàn)較多的專題研究。美國次貸危機的爆發(fā)及后續(xù)的反思，更讓防范系統(tǒng)性風(fēng)險成為一場席卷全球的金融監(jiān)管改革浪潮。

系統(tǒng)性風(fēng)險是單個或少數(shù)幾個金融機構(gòu)的破產(chǎn)或巨額損失導(dǎo)致的整個金融系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險，以及對實體經(jīng)濟產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)的可能性。具有如下幾個特征：一它是對整個系統(tǒng)的功能構(gòu)成影響，而不是對某個單純局部；二是它使不相干的第三方也被動地介入其中，并承擔(dān)一定的成本；三是它具有較為明顯的蔓延特性和傳染性；四是負(fù)的外部性以及對整個實體經(jīng)濟的巨大溢出效應(yīng)是其本質(zhì)特征。在橫向維度上，金融系統(tǒng)中的風(fēng)險暴露和相互聯(lián)系使得一個特定的沖擊在金融網(wǎng)絡(luò)中傳播并演變成系統(tǒng)性風(fēng)險。在縱向維度中，系統(tǒng)性風(fēng)險的縱向維度與經(jīng)濟周期相關(guān)，其主要關(guān)注的是金融體系的順周期性，即金融體系的脆弱性和風(fēng)險隨著時間的推移而建立并演進(jìn)。同時，系統(tǒng)性風(fēng)險的觸發(fā)因素也很多，包括經(jīng)濟基本面的較大變動、大型金融機構(gòu)的倒閉、金融投資者與消費者信心的變化以及外部系統(tǒng)性風(fēng)險的傳染等等。

隨著現(xiàn)代金融體系的不斷復(fù)雜化，系統(tǒng)性風(fēng)險越來越成為金融穩(wěn)定的重要威脅，美國次貸危機的爆發(fā)就是一個最為典型的例子。有鑒于此，危機后世界主要國家與地區(qū)的金融監(jiān)管改革方案很自然地將系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管放在了極為重要的位置。

監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)鍵

目前，由于中國金融發(fā)展所處階段和金融體系的特定結(jié)構(gòu)，時間維度下的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患相對較小。但隨著金融混業(yè)及金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融控股公司等大型混業(yè)經(jīng)營機構(gòu)由于其巨大性、復(fù)雜性、高關(guān)聯(lián)性，使其系統(tǒng)性風(fēng)險隱患不斷升級。同時，那些以跨業(yè)經(jīng)營為主要特點的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，由于存在一定的監(jiān)管套利空間，則逐漸成為中國金融市場最大的不穩(wěn)定因素。加之，國際經(jīng)濟低迷，國內(nèi)經(jīng)濟增速調(diào)整，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及金融體系市場化改革的不斷深入，使得金融體系內(nèi)部的風(fēng)險開始顯性化，金融監(jiān)管面臨著重重挑戰(zhàn)，而2015年年中的股市波動則成了金融監(jiān)管改革爭論升溫的直接導(dǎo)火索。關(guān)于金融監(jiān)管改革的討論，最核心的內(nèi)容就是有關(guān)中國金融監(jiān)管模式和框架的調(diào)整和確立。在十三五發(fā)展規(guī)劃中，明確指出應(yīng)“加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”。

當(dāng)前中國金融監(jiān)管所采取的以“一行三會”為主體的分業(yè)監(jiān)管模式是有其存在的土壤的，并是在中國金融市場發(fā)展的歷史背景下逐步形成和適應(yīng)的。目前存在的諸多問題和痛點大多集中在監(jiān)管部門在利益、權(quán)限等方面的分割與割裂，因此，要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題才是當(dāng)務(wù)之急，并主要需要解決以下幾個問題。一是統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司，尤其是對這些機構(gòu)審慎管理的統(tǒng)籌。二是統(tǒng)籌各類金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融信息數(shù)據(jù)，比如支付、清算、交易等基礎(chǔ)設(shè)施能夠為整個金融體系所共享。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)之間、監(jiān)管機構(gòu)與其他部門之間的權(quán)責(zé)利，以及面對跨域業(yè)務(wù)的監(jiān)管合作問題。四是中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的分工、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)問題，這是中國特色的。

設(shè)立一個統(tǒng)籌機構(gòu)

是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的保障

金融監(jiān)管體系中的專業(yè)化分工必然會帶來相應(yīng)的協(xié)調(diào)問題，尤其是重大的系統(tǒng)性風(fēng)險因素，很難僅僅依靠某個單一的監(jiān)管機構(gòu)來加以處置。當(dāng)前中國金融體系所存在的協(xié)調(diào)問題，主要是因為監(jiān)管機構(gòu)之間、中央和地方之間均缺少一個統(tǒng)籌機構(gòu)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。因此，建議首先要建立一個統(tǒng)籌機構(gòu)，而這個機構(gòu)必須是一個實體性的部門。這是首要的問題，解決了這個問題，就可以調(diào)動現(xiàn)有的監(jiān)管部門的資源進(jìn)行統(tǒng)一的安排。一方面，這個機構(gòu)需要有足夠的權(quán)限和級別，能夠協(xié)調(diào)好各監(jiān)管部門，包括“一行三會”以及發(fā)改委和財政部等。同時，這個機構(gòu)又不會給那些所謂的市場原教旨主義者認(rèn)為中國政府在不斷地干涉金融市場的口實。因此，這個機構(gòu)最好不是一個新的政府部門或部委，而是類似于金融穩(wěn)定委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組。

統(tǒng)籌主要是解決監(jiān)管機構(gòu)之間、中央和地方之間監(jiān)管的問題，而協(xié)調(diào)則是解決監(jiān)管者現(xiàn)有的分工和合作問題，以及現(xiàn)有金融交叉領(lǐng)域如何去監(jiān)管的問題。因此，在成立具備統(tǒng)籌能力的部門后，需要通過監(jiān)管機構(gòu)間的合并整合及機構(gòu)內(nèi)部的部門調(diào)整來帶動協(xié)調(diào)能力的提升。同時，在解決了統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的問題之后，接下來要做的事情在于監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變以及監(jiān)管有效性的提高。這里涉及很多細(xì)節(jié)的工作，比如說監(jiān)管理念是原有的全面覆蓋的監(jiān)管，風(fēng)險監(jiān)管，還是功能監(jiān)管。只有當(dāng)有了統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的機構(gòu)以后，監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變才能真正的實現(xiàn)。

全面覆蓋和信息建設(shè)

是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的基礎(chǔ)

中國金融市場的形成、金融產(chǎn)品和服務(wù)的出現(xiàn)、金融機構(gòu)的設(shè)立和運行都在監(jiān)管機構(gòu)的控制范圍之內(nèi)。因此，我們可以說中國的金融監(jiān)管體制一直秉承了全面覆蓋的理念，并在維護(hù)金融市場穩(wěn)定方面取得了較好的成績，使中國并不健全的金融體系在亞洲金融危機和美國次貸危機中都經(jīng)受住了考驗。所以，我們不僅要繼續(xù)堅持全面覆蓋的監(jiān)管理念，更應(yīng)該付諸實踐以有效保證這一理念的貫徹與落實。需要指出的是，全面覆蓋的監(jiān)管理念并不意味著用單一的標(biāo)準(zhǔn)去對待所有的監(jiān)管對象，而是要強調(diào)監(jiān)管的層次性，根據(jù)金融發(fā)展的需要和金融市場、機構(gòu)、產(chǎn)品的風(fēng)險水平，采取不同強度的監(jiān)管措施，完善多層次、多機制、綜合性的監(jiān)管體系。

現(xiàn)代金融體系的運行伴隨著大量信息的產(chǎn)生、傳遞與處理，但是如何有效獲取真實且符合監(jiān)管需要的信息，尤其是涉及金融體系穩(wěn)定的信息，仍然是一個難題。推進(jìn)金融監(jiān)管信息建設(shè)主要可以從以下三個方面著手。第一，完善征信體系，在為金融機構(gòu)決策提供依據(jù)的同時，有助于監(jiān)管當(dāng)局通過違約率了解宏觀經(jīng)濟運行情況，為審慎性監(jiān)管提供支持。第二，健全支付清算體系及其信息挖掘，匯集經(jīng)濟交易信息，以此反映交易活躍狀況、經(jīng)濟景氣程度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化情況等宏觀經(jīng)濟運行的重要側(cè)面，為金融穩(wěn)定狀況的評估提供背景。第三，加強金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部及其與各經(jīng)濟部門之間的信息系統(tǒng)整合與共享，在可能的情況下制定明確的、有時間表的金融信息資源整合方案。

調(diào)整金融監(jiān)管框架

是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的基石

鑒于當(dāng)前我國經(jīng)濟金融形勢及所處發(fā)展階段的特點，建議采取更加保守和循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的開展，不宜動作過大，且改革要分步實施。第一步，要繼續(xù)鞏固現(xiàn)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮其作用，并獲得現(xiàn)實效果。當(dāng)前，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度已經(jīng)確立，其有效的實施仍需在機制、程序及規(guī)范上予以加強，特別需要一套行之有效的工作機制和體系。第二步，在堅持分業(yè)監(jiān)管體制的前提下，對監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管真空進(jìn)行彌補，監(jiān)管重疊進(jìn)行理順，并適當(dāng)合并或取消部分重疊部門。對部分重要的混業(yè)業(yè)務(wù)或產(chǎn)品采取聯(lián)合監(jiān)管或監(jiān)管事業(yè)部的方式，成立跨部門的監(jiān)管窗口。第三步，進(jìn)一步探索和理順地方金融監(jiān)管（主管）部門在金融監(jiān)管工作和風(fēng)險防范中的職責(zé)和作用，不僅賦予其權(quán)力，更應(yīng)給予支持和協(xié)助，同樣實現(xiàn)中央和地方監(jiān)管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的目標(biāo)。（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所、中國人民保險集團(tuán)股份有限公司）