論新型城市化改革背景下城市法治量化評(píng)估體系的構(gòu)建

摘 要：在法治國(guó)家取得重大成就的同時(shí)，全國(guó)各地的法治城市建設(shè)也在如火如荼的開(kāi)展，最引人注目的便是以“余杭模式”、“無(wú)錫模式”為代表的城市法治量化評(píng)估體系。其作為法治城市建設(shè)的有效手段，在全國(guó)得以迅速推廣。推進(jìn)法治城市的建設(shè)，可以為新型城市化改革建設(shè)提供巨大動(dòng)力。由于各城市的需求不同，城市法治建設(shè)的重點(diǎn)也不同，具體在建設(shè)時(shí)應(yīng)當(dāng)從科學(xué)性、權(quán)威性、參與性等方面予以考慮。

關(guān)鍵詞：新型城市化；法治城市；量化評(píng)估；法治指數(shù)

一、法治國(guó)家與法治城市

在十八屆四中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提到“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會(huì)法治觀(guān)念明顯增強(qiáng)”[1]，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義法治建設(shè)的新階段。不僅法治國(guó)家建設(shè)取得巨大成就，地方法治建設(shè)在全國(guó)各地也蓬勃開(kāi)展。全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地風(fēng)俗習(xí)慣、地理氣候、人員組成等政治、經(jīng)濟(jì)、文化的優(yōu)勢(shì)和特色，推出了具有當(dāng)?shù)靥厣牡胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)模式。

地方法治的實(shí)踐工作從省級(jí)法治建設(shè)開(kāi)始，從2004年到2012年9月，共有江蘇、湖北、湖南、安徽、廣東、山西、天津等七個(gè)省份出臺(tái)法治建設(shè)綱要。省級(jí)的法治建設(shè)對(duì)地方法治的發(fā)展起到了重要的推進(jìn)作用。

與此同時(shí)，2008年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，2010年，全國(guó)普法辦發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展法治城市法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，推動(dòng)了法治城市、法治縣（市、區(qū)）的創(chuàng)建活動(dòng)在各地區(qū)的有序進(jìn)行。地方法治城市的建設(shè)，主要圍繞著城市法制的完善、市民法治意識(shí)的培養(yǎng)、高效實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制等方面進(jìn)行。在建設(shè)過(guò)程中涌現(xiàn)出多種法治模式，為法治城市的建設(shè)積累了有益經(jīng)驗(yàn)，其中在全國(guó)得到廣泛開(kāi)展的是法治量化評(píng)估體系。有代表性的如：“余杭模式”、“成都模式”、“昆明模式”[2]等。盡管這些地方法治模式在理論和實(shí)踐過(guò)程中還有待完善，但其在尋找和建設(shè)中國(guó)法治道路上已經(jīng)邁出了具有跨越性的一步。

二、城市法治量化評(píng)估體系與城市化建設(shè)

（一）法治量化評(píng)估體系產(chǎn)生及運(yùn)用

法治是政治文明的表征，是以民主、共和、人權(quán)、自由、公正、理性、和諧精神等為主要內(nèi)容的法治精神，代表著當(dāng)今世界法治的普適價(jià)值。[3]就法治這一概念而言，其作為當(dāng)今世界的普世價(jià)值，如果僅僅從社會(huì)認(rèn)同度上考量，很難對(duì)社會(huì)的法治程度作出明確具體的判斷。鑒于此，法治指標(biāo)量化評(píng)估體系便應(yīng)運(yùn)而生。

法治量化評(píng)估體系是指：“綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)字學(xué)等研究方式，通過(guò)一系列具有系統(tǒng)性、整合性、公正性的評(píng)估體系，將一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)的法治發(fā)展?fàn)顩r，用具體、直管的數(shù)值表現(xiàn)出來(lái)的研究手段和方法?！盵4]正如美國(guó)學(xué)者雷蒙德·鮑爾所說(shuō)：“社會(huì)指標(biāo)是用來(lái)判斷社會(huì)在準(zhǔn)則、價(jià)值和目標(biāo)等方面的表現(xiàn)的依據(jù)，是對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的補(bǔ)充和擴(kuò)大，是在那些通常不易于定量測(cè)量或不屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)家專(zhuān)業(yè)范圍的領(lǐng)域內(nèi)，為我們提供有關(guān)社會(huì)狀況的信息?！盵5]因而，將社會(huì)指標(biāo)計(jì)量方法運(yùn)用到社會(huì)生活具體層面的考察之中，對(duì)于提升法治建設(shè)的可控性、導(dǎo)向性及可預(yù)測(cè)性具有重要價(jià)值。[6]

然而，由于不同地區(qū)的地理環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況差異較大，將這種法治量化評(píng)估評(píng)估體系在全國(guó)甚至更廣大的范圍內(nèi)推廣反而不能取得所預(yù)期的效果，缺乏其應(yīng)有的代表性。而其并不適合在大范圍推廣。相反，在各個(gè)縣（市、區(qū)）地方法治建設(shè)過(guò)程中，由于人口居住相對(duì)集中、人口構(gòu)成相對(duì)單一，而且區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較小，在推進(jìn)法治量化評(píng)估體系建設(shè)時(shí)，往往能夠取得良好的效果。這也是為何法治量化評(píng)估體系實(shí)踐多以城市為樣本的原因。

（二）我國(guó)在城市化建設(shè)中的城市法治量化評(píng)估體系現(xiàn)狀

我國(guó)的城市化建設(shè)中，法治量化評(píng)估體系的重要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，采用法治量化評(píng)估體系有助于改進(jìn)城市社會(huì)管理方式，完善糾紛解決機(jī)制。在法治城市建設(shè)中采用法治量化評(píng)估體系，對(duì)城市建設(shè)的各方面都設(shè)立明確的指標(biāo)，讓民眾參與到城市管理當(dāng)中，并由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，充分保證其公正性和參與性，可在法律的保障下，有效的反映人民的意志，改進(jìn)社會(huì)管理，化解社會(huì)矛盾。例如，在“余杭模式”實(shí)踐過(guò)程中，就對(duì)“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管”、“水污染環(huán)境治理”、“企業(yè)欠薪防范機(jī)制”等方面設(shè)立明確指標(biāo)，在食品安全方面，對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)蔬菜、肉類(lèi)批發(fā)市場(chǎng)、大中型超市進(jìn)行測(cè)控。為治理水污染，在2011年關(guān)停11家重污染企業(yè)，新鋪設(shè)污水管線(xiàn)116公里，收益農(nóng)戶(hù)超過(guò)5000戶(hù)。在解決勞工矛盾方面，對(duì)余杭范圍內(nèi)8000家企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控，所涉工資總額達(dá)2.19億元。并著力解決32起群眾討薪事件，薪金總額達(dá)5300余元。[7]通過(guò)法治指數(shù)評(píng)估，從而使群眾看到、感受到城市法治發(fā)展的成效，有效的改善城市管理，化解城市矛盾。

其二，法治量化評(píng)估體系有助于推進(jìn)城市法治政府建設(shè)。要構(gòu)建法治政府，最核心的理念就是依法限制和規(guī)范政府的權(quán)力及其運(yùn)作。只有公權(quán)力在法律的監(jiān)督下運(yùn)行，才能真正的實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保障程序正義和實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。法治量化評(píng)估體系可采用明確的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市法治政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而有效的推動(dòng)城市法治政府建設(shè)。以無(wú)錫市的城市法治評(píng)估體系為例：其評(píng)估指標(biāo)體系基本框架采取“8+1”結(jié)構(gòu)，分三級(jí)指標(biāo)，其中，一二級(jí)指標(biāo)主要體現(xiàn)“工作任務(wù)+組織領(lǐng)導(dǎo)”的二元復(fù)合結(jié)構(gòu)，[8]其體系包含了依法行政的各個(gè)方面，涉及到政府各方面的重要職能。從合理行政、合法行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)信用、全責(zé)統(tǒng)一等各方面對(duì)政府執(zhí)法進(jìn)行評(píng)估，讓民眾進(jìn)行監(jiān)督，并由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。政府作為城市化改革的規(guī)劃者和實(shí)施者，掌握者公權(quán)力，通過(guò)城市法治量化評(píng)估體系中的法治指數(shù)來(lái)明確的反映政府各職能部門(mén)的運(yùn)作狀態(tài)和工作成果，能夠確保政府在城市改革過(guò)程中所采取的一系列行動(dòng)能夠真正的解決市民的切身問(wèn)題，推動(dòng)城市化的有序進(jìn)行，真正的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

三、中國(guó)城市法治量化評(píng)估體系的構(gòu)建

經(jīng)過(guò)各國(guó)學(xué)者近半個(gè)世紀(jì)的研究，法治量化評(píng)估體系在世界上呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。影響比較廣泛的有透明國(guó)際的國(guó)際清廉指數(shù)和自由之家的世界自由度指數(shù)。雖然不同的指標(biāo)由于其所在立場(chǎng)的不同，國(guó)際認(rèn)可度存在差異，但就其評(píng)價(jià)體系而言，對(duì)于國(guó)內(nèi)的城市法治量化評(píng)估體系的實(shí)踐仍然具有一定的借鑒意義。通過(guò)比較分析，筆者對(duì)中國(guó)城市法治量化評(píng)估體系的建設(shè)提出如下建議：

（一）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性

不論是“余杭模式”還是“無(wú)錫模式”，或是“清廉指數(shù)”，其之所以能取得良好的效果，最重要的因素就在于其科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，只有建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)才能有效的推動(dòng)法治城市建設(shè)。一方面，城市所建立的法治評(píng)估體系所設(shè)立的多級(jí)別評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)需要，且具有實(shí)際操可操作性。在設(shè)立評(píng)價(jià)體系時(shí)，也應(yīng)當(dāng)從真正的實(shí)踐者角度出發(fā)，而不應(yīng)高屋建瓴。以透明國(guó)際的清廉指數(shù)評(píng)估體系為例，其測(cè)評(píng)指標(biāo)包括六個(gè)部分，最重要的是第六部分關(guān)于反腐敗與法治，其中包括社會(huì)的法治狀況、法律實(shí)施等內(nèi)容。進(jìn)一步細(xì)分，社會(huì)的法治狀況又包括爭(zhēng)議的刑事判決的上訴機(jī)制、刑事審判是否依據(jù)書(shū)面的法律、司法裁判是否被國(guó)家實(shí)施、判決腐敗案件的法官是否安全、司法獨(dú)立、司法平等六個(gè)評(píng)分項(xiàng)，法律實(shí)施的內(nèi)容又可進(jìn)一步劃分為執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否有效率、是否對(duì)自己行為負(fù)責(zé)兩個(gè)評(píng)分項(xiàng)。[9]通過(guò)構(gòu)建如上科學(xué)的評(píng)估體系，既可以客觀(guān)、確切的反映反腐敗的進(jìn)展和成效，從而對(duì)反腐敗實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)；又有助于推進(jìn)政府和社會(huì)的反腐敗改革，讓政府和社會(huì)民眾更加關(guān)注腐敗問(wèn)題。另一方面，由于每個(gè)城市的情況包括地理環(huán)境、人口構(gòu)成、風(fēng)俗習(xí)慣等各方面不盡相同，因此，在建設(shè)城市法治量化評(píng)估體系過(guò)程中，不能照搬其他城市經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)因地制宜，按照各個(gè)城市的特色進(jìn)行建設(shè)。

（二）評(píng)估數(shù)據(jù)的權(quán)威性和評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

從透明國(guó)際的清廉指數(shù)評(píng)估體系來(lái)看，在數(shù)據(jù)的選取上透明國(guó)際并不自行調(diào)查，而是從其他獨(dú)立的機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的調(diào)查報(bào)告中收集有關(guān)腐敗的資料進(jìn)行分析，最終確定出清廉指數(shù)的得分。對(duì)數(shù)據(jù)的篩選，按照以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：①數(shù)據(jù)必須由具有公信力的研究機(jī)構(gòu)制作，且定期發(fā)布；②數(shù)據(jù)的計(jì)算方法必須可靠、有效，以同樣的進(jìn)位給多個(gè)國(guó)家評(píng)分和排行；③數(shù)據(jù)必須是對(duì)國(guó)家公共部門(mén)總體腐敗水平的衡量，并且將其進(jìn)行量化；④數(shù)據(jù)所給分?jǐn)?shù)必須給定足夠的標(biāo)準(zhǔn)差以區(qū)分各國(guó)腐敗程度的差別。[10]數(shù)據(jù)是否權(quán)威直接影響著評(píng)估結(jié)果的可靠性，透明國(guó)際的清廉指數(shù)評(píng)估體系之所以能夠的到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，并被世界各國(guó)大量援引，很大程度上由其數(shù)據(jù)來(lái)源的權(quán)威性所決定。國(guó)內(nèi)各城市在推進(jìn)法治城市建設(shè)時(shí)，所構(gòu)建的法治量化評(píng)估體系也應(yīng)當(dāng)確保所進(jìn)行測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)的權(quán)威性，從而進(jìn)一步保證測(cè)評(píng)結(jié)果的可靠性和可參考性。

（三）評(píng)估主體的廣泛參與性

構(gòu)建城市法治量化評(píng)估體系的初衷是推進(jìn)城市法治建設(shè)，以進(jìn)一步為城市化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供良好的輔助，而其最終目的是為了提高民眾的生活環(huán)境，改善生存條件。因而法治城市建設(shè)應(yīng)以民眾是否滿(mǎn)意評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在城市法治量化評(píng)估體系建設(shè)過(guò)程中更應(yīng)該讓民眾廣泛參與進(jìn)來(lái)。一方面，在城市法治量化評(píng)估體系的指標(biāo)構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)為充分聽(tīng)取民眾對(duì)法治指標(biāo)的想法和建議，開(kāi)拓更多的渠道讓民眾參與進(jìn)來(lái)，讓民眾真正的感受到其作為法治城市建設(shè)的參與者的重要性。另一方面，在城市法治量化評(píng)估體系建立之后，對(duì)法治指標(biāo)進(jìn)行考核的過(guò)程中，要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等盡可能多的方式落實(shí)民眾測(cè)評(píng)機(jī)制，這樣整個(gè)量化評(píng)估體系的運(yùn)作才會(huì)有生命力。讓民眾參與到測(cè)評(píng)當(dāng)中能夠反映出評(píng)估結(jié)果的公正性和中立性，得出更加科學(xué)真實(shí)的評(píng)估結(jié)果，也有助于評(píng)估效果的持續(xù)。

四、結(jié)語(yǔ)

城市化改革是一個(gè)城市發(fā)展的重要保證，政府作為城市化改革的規(guī)劃者和決策者，掌握著巨大的公權(quán)力。政府各個(gè)職能部門(mén)能否有效的履行其職能直接關(guān)系到城市化的改革能否順利完成以及人民生活水平的提高。只有通過(guò)城市法治建設(shè)，讓政府各職能部門(mén)依法行政，通過(guò)開(kāi)展城市法治量化評(píng)估體系的建設(shè)，建立一套符合城市自身發(fā)展水平需求的科學(xué)法治指數(shù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，讓地方政府的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能跟上法治國(guó)家建設(shè)的步伐，才能走上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新型城市化之路。城市法治量化評(píng)估體系在余杭、無(wú)錫、宿遷、南京、昆明、成都等城市已經(jīng)得到成功的應(yīng)用，但是由于各個(gè)市、縣（市、區(qū)）的差異性，不能片面的照搬照抄其他城市經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)建立符合自身城市特點(diǎn)的法治量化評(píng)估體系。各城市在實(shí)踐過(guò)程中，可以從評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、評(píng)估數(shù)據(jù)的權(quán)威性以及評(píng)估主體的廣泛參與性來(lái)進(jìn)行建設(shè)，因地制宜采用適合的模式。不過(guò)法治量化評(píng)估體系只是法治城市建設(shè)的手段，測(cè)評(píng)體系的重點(diǎn)也可因不同的發(fā)展需要而轉(zhuǎn)換，要讓法治城市的建設(shè)有軌化運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治量化評(píng)估體系的實(shí)踐讓法治內(nèi)化為市民心中的法治思維，這才是我們所應(yīng)當(dāng)追求的法治城市。

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作者簡(jiǎn)介：

胡天雄（1993～），男，湖北孝感人，華東政法大學(xué)2015級(jí)國(guó)際法專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。