試論行政合同單方解除權(quán)

胡敏

摘 要：：隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的進(jìn)一步深入，在公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域，政府廣泛地運(yùn)用行政合同與相對(duì)人合作，從而提高政府的行政效能，降低行政成本。向社會(huì)放權(quán)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的監(jiān)管。行政合同單方解除權(quán)即是對(duì)行政合同在履行過(guò)程中的一種監(jiān)管，其目的在于切實(shí)維護(hù)公共利益。對(duì)于行政合同單方解除權(quán)，我國(guó)的理論界對(duì)它的研究頗少，在立法和實(shí)踐中也存在諸多問(wèn)題，如缺乏專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的立法規(guī)定，權(quán)力來(lái)源不清，具體法律原則缺失，恣意行使單方解除權(quán)現(xiàn)象突出，救濟(jì)制度不完善等。為消除行政合同單方解除權(quán)的負(fù)面作用，充分發(fā)揮行政合同的功能，本文通過(guò)對(duì)行政合同單方解除權(quán)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出對(duì)我國(guó)行政合同單方解除權(quán)的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政合同；單方解除權(quán)；公共利益

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）02-0135-02

我國(guó)行政合同的實(shí)踐運(yùn)用可追溯到十一屆三中全會(huì)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革。隨著政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府的管理手段、管理方式也發(fā)生了一系列變化。行政合同作為一種新型管理手段和管理方式在我國(guó)行政管理實(shí)踐中得到了廣泛的運(yùn)用。隨著行政合同愈加廣泛的運(yùn)用，其在實(shí)踐中的問(wèn)題也愈加凸顯，因行政合同而引發(fā)的矛盾和糾紛也越來(lái)越多。行政合同單方解除權(quán)作為一項(xiàng)對(duì)行政合同影響最大的特權(quán)，因?yàn)樗男惺鼓苤苯訉?dǎo)致行政合同法律關(guān)系的消滅，故而引起的問(wèn)題和矛盾也是最為頻繁和嚴(yán)重的。為了更好地實(shí)現(xiàn)用行政合同進(jìn)行行政管理的目的，更好地發(fā)揮行政合同的作用，我們有必要全面、客觀地認(rèn)識(shí)行政合同單方解除權(quán)，理性分析其在立法和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并對(duì)此提出相關(guān)完善的建議。因此，對(duì)行政合同單方解除權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性的研究極具意義。

一、行政合同單方解除權(quán)必要性分析

行政合同是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的締結(jié)的合同。行政合同雖然具有“行政性”和“契約性”雙重屬性，但在這兩種屬性中，“行政性”是第一屬性，“契約性”從屬于“行政性”，在內(nèi)容上和形式上都受制于“行政性”。行政主體和相對(duì)人地位的不平等使行政主體在行政合同中占主導(dǎo)地位，行政合同是行政機(jī)關(guān)的一種新型行政管理方式，其主要目的在于實(shí)現(xiàn)行政管理，維護(hù)公共利益。行政合同單方解除權(quán)正是來(lái)源于這種“行政性”。

行政主體與相對(duì)人訂立行政合同的目的在于維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，而行政合同單方解除權(quán)就是為維護(hù)公共利益而存在的。“公共利益和個(gè)人利益有時(shí)相互一致，有時(shí)是相互沖突的?！痹谛姓贤男兄?，行政主體追求行政管理目的的實(shí)現(xiàn)和公共利益的切實(shí)維護(hù)，而相對(duì)人則更傾向于個(gè)人利益的最大化，這樣的矛盾使得在不賦予行政主體一定的特權(quán)，而完全依靠合同來(lái)約束雙方行為的情況下，等于將公共利益和個(gè)人利益至于完全相同的地位，公共利益毫無(wú)優(yōu)勢(shì)可言，甚至?xí)粋€(gè)人利益凌駕于其之上，行政合同的根本目的很難實(shí)現(xiàn)?！叭羝跫s的延續(xù)將嚴(yán)重危害公共利益時(shí)，則應(yīng)給行政主體以單方解除權(quán)?！闭浅鲇诰S護(hù)公共利益的需要，才要賦予行政主體單方解除權(quán)。

二、我國(guó)行政合同單方解除權(quán)存在的問(wèn)題

（一）缺乏專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的立法規(guī)定

雖然目前行政合同在我國(guó)行政管理領(lǐng)域被廣泛地運(yùn)用，但仍沒(méi)有關(guān)于行政合同的全國(guó)統(tǒng)一性立法，甚至連“行政合同”都尚未被作為一個(gè)基本法律概念在立法中提出?！瓣P(guān)于行政合同，與其說(shuō)是有規(guī)定，不如說(shuō)是學(xué)者的合理推導(dǎo)”。而關(guān)于行政合同的規(guī)范散見(jiàn)在一些單行法律文件中，而在相關(guān)的規(guī)定中，僅有《中華人民共和國(guó)土地管理法》第58條，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14、15、42條，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第20條，《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例（2011年修訂）》第18、19、20條，《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)暫行條例》第20、21條對(duì)行政合同解除權(quán)做了規(guī)定。而在我國(guó)這零星的關(guān)于行政合同的解除權(quán)的規(guī)定中，也只有對(duì)于單方解除國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，多數(shù)條款僅規(guī)定了雙方當(dāng)事人享有協(xié)商解除合同權(quán)、提出解除合同權(quán)，這與一般民事合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系相似，并沒(méi)有體現(xiàn)出行政合同中行政主體的“特權(quán)”。而正因?yàn)樾姓贤瑔畏浇獬龣?quán)缺乏統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中行政合同單方解除權(quán)行使的混亂與無(wú)序。

（二）恣意行使單方解除權(quán)現(xiàn)象突出

由于沒(méi)有實(shí)體法和程序法上對(duì)行政合同單方解除權(quán)的規(guī)定，實(shí)踐中行政恣意現(xiàn)象突出，主要有兩大極端傾向：一是行政主體肆意地?cái)U(kuò)大單方解除權(quán)，掛行政合同之名，行行政命令之實(shí)。完全忽視行政合同的契約性，使得合同相對(duì)方的權(quán)益受到極大的威脅，有悖于以行政合同代替一般單方行政行為發(fā)揮作用的目的，公共利益也會(huì)因此受到損害；二是行政主體消極行使單方解除權(quán)，完全將行政合同當(dāng)作一般民事合同看待，這種情況本質(zhì)上屬于行政主體的玩忽職守。在這種情況下，個(gè)人利益極度膨脹，往往會(huì)凌駕于公共利益之上，行政合同完全由雙方當(dāng)事人合意達(dá)成，其內(nèi)容也完全依靠相對(duì)人的誠(chéng)信來(lái)實(shí)現(xiàn)，而這將直接導(dǎo)致行政合同內(nèi)容很難實(shí)現(xiàn)，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)以行政合同達(dá)成行政管理的目的，甚至出現(xiàn)某些官員以不行使單方解除權(quán)為條件來(lái)向相對(duì)人索要好處的現(xiàn)象，這使得公共利益完全無(wú)法得到保障。在實(shí)踐中，行政合同單方解除權(quán)的兩種恣意行使的情況都使公共利益和個(gè)人利益處于危險(xiǎn)的狀態(tài)。

（三）救濟(jì)制度不完善

我國(guó)實(shí)踐中行政合同救濟(jì)方式混亂。我國(guó)確立了包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等多種救濟(jì)方式，但由于缺乏統(tǒng)一的立法，這些救濟(jì)方式十分散亂，它們對(duì)于行政合同救濟(jì)的規(guī)定五花八門(mén)，差異很大，大體上有如《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》規(guī)定的行政仲裁與行政復(fù)議或以合同約定直接起訴；《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的行政調(diào)解、仲裁或訴訟；《土地管理法》規(guī)定的協(xié)商、政府處理與訴訟；《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議；《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的訴訟等多種方式。

在這些紛繁的行政合同救濟(jì)方式中，當(dāng)事人往往更加傾向于行政救濟(jì)而輕視司法救濟(jì)。行政內(nèi)的救濟(jì)這種柔性的救濟(jì)方式能緩和相對(duì)人與行政主體的矛盾，保持兩者的良好關(guān)系，往往能取得更好的效果。但是絕對(duì)不能忽視司法救濟(jì)在解決行政合同糾紛上的作用，只有堅(jiān)持司法救濟(jì)最終原則才能真正公正、徹底地解決行政合同爭(zhēng)議。

三、完善我國(guó)行政合同單方解除權(quán)制度的對(duì)策

（一）制定統(tǒng)一的行政合同法

“在當(dāng)前，我國(guó)行政契約的問(wèn)題，首先是立法上的問(wèn)題。第一，目前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的行政契約法；第二，關(guān)于‘行政契約的規(guī)定散見(jiàn)于不同的法律法規(guī)；第三，這些零散的規(guī)定并未明確標(biāo)出行政契約的字樣?！蔽覈?guó)沒(méi)有行政合同的專(zhuān)門(mén)立法，也沒(méi)有關(guān)于行政合同單方解除權(quán)統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)定，這已經(jīng)成為制約我國(guó)行政合同發(fā)展及其功能發(fā)揮的關(guān)鍵。要想構(gòu)建完整的行政合同單方解除權(quán)制度，首先要制定統(tǒng)一的有關(guān)行政合同和行政合同單方解除權(quán)的法律，在法律上對(duì)行政合同和行政合同單方解除權(quán)予以認(rèn)可和規(guī)范。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于行政合同立法模式有兩大傾向：一是在行政程序法中增設(shè)專(zhuān)門(mén)的行政合同章節(jié)加以規(guī)范，這種立法模式借鑒德國(guó)在《聯(lián)邦行政程序法》第四章專(zhuān)章規(guī)定行政合同；二是制定一部單行性法律《行政合同法》對(duì)行政合同和行政合同單方解除權(quán)做出規(guī)定。聯(lián)系我國(guó)國(guó)情考慮，筆者更傾向于第二種立法模式。首先，我國(guó)目前還沒(méi)有行政程序法，從立法的成本和時(shí)間上來(lái)看，制定單行的行政合同法更為容易，可以讓它盡快地發(fā)揮規(guī)范作用；其次，即使將來(lái)行政程序法得以出臺(tái)，但是把具有實(shí)體法性質(zhì)的行政合同歸入程序法中進(jìn)行規(guī)范，肯定會(huì)有很大阻力，實(shí)現(xiàn)的可能性較小。如果就行政合同制度制定一部單行法，則符合我國(guó)行政法中將實(shí)體法和程序法關(guān)聯(lián)規(guī)定于一法之中的法制傳統(tǒng)，大大減少立法阻力，同時(shí)又為行政合同法律制度更深層次的修改、補(bǔ)充和完善留下余地和空間。隨著行政合同在行政管理領(lǐng)域的大量運(yùn)用，制定統(tǒng)一的行政合同法勢(shì)在必行，只有如此，才能規(guī)范行政合同和行政合同單方解除權(quán)，才能更好地發(fā)揮行政合同的作用，才能切實(shí)保障公共利益和個(gè)人利益。

（二）加強(qiáng)單方解除權(quán)行使的行政程序控制

“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力的急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍”。行政合同單方解除權(quán)也不能脫離程序的控制。由于我國(guó)缺少對(duì)行政合同單方解除權(quán)的立法，因此也沒(méi)有對(duì)于它的程序性規(guī)定，導(dǎo)致行政主體恣意行使單方解除權(quán)，將公共利益和個(gè)人利益都置于危險(xiǎn)的境地?！白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”。這要求我們必須加強(qiáng)對(duì)行政主體單方解除權(quán)的程序控制以保證其得到良性行使。

（三）完善單方解除權(quán)的救濟(jì)制度

法諺曰：“有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。為了更好地維護(hù)公共利益和個(gè)人利益，有必要構(gòu)建一套完備的行政合同單方解除權(quán)救濟(jì)體系。我國(guó)行政合同單方解除權(quán)救濟(jì)體系的構(gòu)建可以從非訴救濟(jì)制度和訴訟救濟(jì)制度兩方面入手。

總之，行政合同的出現(xiàn)是行政管理上的一個(gè)新的發(fā)展，運(yùn)用行政合同達(dá)成行政管理的目的已經(jīng)成為我國(guó)行政管理方式轉(zhuǎn)變的重要手段。行政合同中行政特權(quán)是行政合同區(qū)別于一般民事合同最大的特征。行政合同單方解除權(quán)作為對(duì)行政合同影響最大的行政特權(quán)，因其行使而產(chǎn)生的行政合同糾紛也最為頻繁、嚴(yán)重，故對(duì)行政合同單方解除權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性的研究極具意義。筆者通過(guò)參考、學(xué)習(xí)現(xiàn)有的有關(guān)行政合同的研究，理性地分析我國(guó)行政合同單方解除權(quán)在立法和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并與國(guó)外的相關(guān)制度進(jìn)行對(duì)比研究，進(jìn)而提出建議，包括制定統(tǒng)一的行政合同法律法規(guī)、明確規(guī)定單方解除權(quán)來(lái)源方式、確立單方解除權(quán)具體法律原則、加強(qiáng)單方解除權(quán)行使的行政程序控制、完善單方解除權(quán)的救濟(jì)制度等。希望這些淺薄的看法能夠?yàn)槲覈?guó)行政合同單方解除權(quán)制度的建設(shè)做出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。

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