城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村社會管理問題研究

林杭鋒

摘 要：城鎮(zhèn)化是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。在這一進(jìn)程中，如何加強(qiáng)農(nóng)村社會管理，破解三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為我們必須思考和解決的議題。文章以三亞為例，探討了三亞在城鎮(zhèn)化過程中強(qiáng)化農(nóng)村社會管理的嘗試及其存在的問題，文章認(rèn)為，三亞快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，有助于推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，但也加大了農(nóng)村社會管理的難度，需要從思想觀念、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、制度供給、政府治理能力、加強(qiáng)農(nóng)村基層自治等五個方面強(qiáng)化管理措施。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；農(nóng)村社會管理；城鎮(zhèn)化；三亞

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0118-03

所謂城鎮(zhèn)化，“是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，就是農(nóng)鄉(xiāng)格局進(jìn)一步提高綜合配套設(shè)施，個體人員各司其職，提高現(xiàn)代化進(jìn)程，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過程?！盵1]適度的城鎮(zhèn)化發(fā)展，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展、社會的和諧與穩(wěn)定。但城鎮(zhèn)化往往導(dǎo)致原有社會結(jié)構(gòu)的變化、利益格局的調(diào)整，因此，唯有加強(qiáng)社會管理，才能滿足社會發(fā)展需求，調(diào)節(jié)社會矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)，維持社會的公平、和諧與穩(wěn)定。而且，由于我國長期的二元結(jié)構(gòu)體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯，使得經(jīng)濟(jì)效率損失，社會不公、不穩(wěn)，因此，在城鎮(zhèn)化過程中，如何通過加強(qiáng)農(nóng)村社會管理——“政府、農(nóng)村社會自治組織以及其他社會組織為維護(hù)農(nóng)村的社會公正、社會秩序、社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，依法管理農(nóng)村社會公共事務(wù)、調(diào)整農(nóng)村社會利益關(guān)系、化解農(nóng)村社會矛盾、調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配、保障農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、開展農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的綜合性管理活動”[2]，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會和諧與穩(wěn)定的必然選擇。

一、三亞市城鎮(zhèn)化發(fā)展及農(nóng)村社會管理的基本概況

三亞是我國著名的熱帶海濱城市，2014年國務(wù)院批準(zhǔn)了三亞“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”的行政區(qū)劃調(diào)整方案后，三亞成為全國第一個全區(qū)覆蓋的地級市，城鎮(zhèn)化建設(shè)得以加快。為滿足“管理模式扁平化”的要求，提高管理效能，三亞繼續(xù)實(shí)行兩級政府管理模式，即“市區(qū)兩級政府、市——區(qū)——社區(qū)（村）三級管理”的模式，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級政府，區(qū)政府直接管理社區(qū)（村）。這種新的管理模式，給三亞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來新的機(jī)遇，但也對三亞的農(nóng)村社會管理提出了更高的要求。

在區(qū)管農(nóng)村的模式下，三亞不斷探索和完善農(nóng)村社會管理。一是創(chuàng)新管理服務(wù)機(jī)制，推行“多村—社區(qū)”的基層架構(gòu)模式，建立社區(qū)便民服務(wù)中心，并配備了窗口咨詢?nèi)藛T和代辦員，從而做好“最后一公里”的服務(wù)。二是完善農(nóng)村自治機(jī)制，推行“一核兩委一會”，解決“群眾參與少，群眾知情少”的問題，提高自治水平。三是推行網(wǎng)格化管理，通過“精準(zhǔn)管理”，及時發(fā)現(xiàn)并解決農(nóng)村網(wǎng)格中存在的問題、糾紛，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。四是區(qū)政府在農(nóng)村社會管理過程中，化被動為主動，做好政府宏觀管理工作，并努力實(shí)現(xiàn)第一、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展水平。五是加大公共經(jīng)費(fèi)投入，如在2015年投入1.5億元落實(shí)惠農(nóng)政策，2億多元推進(jìn)農(nóng)村危房改造，以及加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境、社保、基礎(chǔ)設(shè)施的投入等，這極大地提高了三亞農(nóng)村發(fā)展水平。但是，由于一系列原因的存在，撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)后三亞的農(nóng)村社會管理問題依然突出，亟待加強(qiáng)。

二、三亞行政區(qū)劃調(diào)整過程中農(nóng)村社會管理存在的問題

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提高

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好，社會管理水平越高，反之則越差。近年來，三亞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步提升，資料顯示，2015年，三亞第一產(chǎn)業(yè)增加值為59.66億元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入為12 228元，比上一年分別增長5.4%和8.4%，同期三亞的第二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為89.53和285.83億元，增長6.5%和9.2%，高于第一產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為28 782元，增長7.2%[3]。雖然比農(nóng)村人均可支配收入的增長率低，但是卻比農(nóng)村人均可支配收入多出了16 000多元。由此可見，三亞城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不均衡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有很大的提升空間。三亞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，一方面，與我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，大量的行政資源用于城市建設(shè)，這必然不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，三亞也不例外。另一方面，也是三亞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必然結(jié)果。三亞是旅游城市，旅游業(yè)作為三亞的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，其所占的分量必然較重，相應(yīng)地，政府也應(yīng)該投入更多的資源用于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而第一產(chǎn)業(yè)既沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展，也沒有與第二、三產(chǎn)業(yè)做好配套、融合，在這種情況下，三亞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然受到一定的限制。

（二）村干部素質(zhì)較低以及管理主體單一

一方面，村干部素質(zhì)較低。加強(qiáng)三亞農(nóng)村社會管理，需要村干部的配合，但是，從調(diào)查的情況來看，三亞現(xiàn)任村干部存在文化程度低、年齡較大、綜合素質(zhì)不高等問題，加之撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)后，村干部的工作量加大、復(fù)雜度提高，待遇卻基本不變，這不可避免地影響了村干部的積極性，使得村干部在執(zhí)行國家政策、推行農(nóng)村社會管理的時候，存在一些不如意的地方，比如，管理和協(xié)調(diào)村務(wù)不夠盡責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)不夠積極，工作方法創(chuàng)新性不足等。另一方面，農(nóng)村社會管理主體單一。利益的多元化、公共事務(wù)的復(fù)雜化決定了政府的單中心治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村社會管理、農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的有效治理，這就需要非政府組織利用其自身優(yōu)勢補(bǔ)充政府不足，參與農(nóng)村社會治理，為農(nóng)村社會提供更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)，使農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“民主自治”“合作共治”，但在實(shí)際中三亞農(nóng)村社會管理仍舊以政府為絕對的主導(dǎo)地位，三亞非政府主體參與農(nóng)村社會管理仍顯不足。

（三）規(guī)章制度供給相對不足

一是我國制定了與農(nóng)村社會管理相關(guān)的一些規(guī)章制度，如《中華人民共和國村委會組織法》等涉及農(nóng)村基層自治、農(nóng)村社會管理、村民權(quán)益等內(nèi)容的等一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，由于這些法律本身更具有原則性而缺乏操作性，需要地方政府根據(jù)地方實(shí)際情況加以完善。二是行政區(qū)劃調(diào)整后，建立在“鎮(zhèn)管村”基礎(chǔ)上的規(guī)章制度已經(jīng)不合時宜，而新的制度尚在摸索，尚未成型，加之三亞缺乏成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，這就導(dǎo)致三亞對農(nóng)村社會管理的規(guī)章制度供給不足，農(nóng)村社會管理缺乏制度保障。三是農(nóng)村社會協(xié)同治理的制度。前文所述，政府的一元化治理已經(jīng)不能滿足社會需求，應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)農(nóng)村社會管理過程中，引入非政府主體，并以制度為協(xié)同治理保障，明確非政府主體的參與范圍、方式等。但是現(xiàn)實(shí)中，三亞缺乏對非政府主體協(xié)同參與農(nóng)村治理的制度規(guī)范，不利于農(nóng)村社會的協(xié)同治理。

（四）政府能力的有限性與農(nóng)村社會管理需求的擴(kuò)大存在矛盾

一體化管理、就地城鎮(zhèn)化、區(qū)管農(nóng)村，無疑推動了三亞城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但也加重了政府的負(fù)擔(dān)：管理幅度擴(kuò)大，公共事務(wù)變多，公共服務(wù)需求增加，這就要求政府具有更高的管理能力。然而，現(xiàn)實(shí)中，三亞兩級政府能力依然無法滿足農(nóng)村社會管理的需求：一是體現(xiàn)在政府服務(wù)能力的“有限”上，即社會需要政府提供更多、更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)，但“政府在提供公共服務(wù)方面的職責(zé)和能力是有限的，不是全能的，更不是萬能的”[4]。二是體現(xiàn)在政府工作人員素質(zhì)與新政府管理要求不相匹配上，由于缺乏區(qū)管社區(qū)（農(nóng)村）的經(jīng)驗(yàn)，缺乏較高層次的決策、協(xié)調(diào)能力，使得原有的政府工作人員的經(jīng)驗(yàn)與能力存在一定不足，其在一定程度上限制了政府職能的發(fā)揮。三是體現(xiàn)在管理手段的有限性。新的治理模式無疑對社會的“自我管理”“自我服務(wù)”提出了更高的要求，但是由于傳統(tǒng)的“大政府小社會”格局依舊存在，使得政府“一元化”管理嚴(yán)重，社會組織、公民社會羸弱，這就導(dǎo)致管理銜接出現(xiàn)了“斷層”，無法滿足新形勢下的社會管理需求。

（五）政府與農(nóng)村社會組織的關(guān)系定位不明晰

正確定位政府與農(nóng)村社會組織的關(guān)系，理順農(nóng)村權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，也是加強(qiáng)農(nóng)村社會管理的重要措施之一。首先，政府要正確處理與農(nóng)村基層自治組織的關(guān)系。在三亞撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)以前，在鎮(zhèn)管村的模式下，村組織承擔(dān)了大量來自于基層政府的工作，使其工作從“自治”、服務(wù)村民為主變成以協(xié)助鎮(zhèn)政府工作為主，村兩委逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“延伸”，村委的原有功能弱化。撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)之后，由于政府能力的有限以及社會自治能力較差，使得區(qū)政府不得不繼續(xù)依靠農(nóng)村社會組織尤其是村兩委組織的力量來落實(shí)具體工作，這就使得原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”行政管理模式下的政府與農(nóng)村社會組織的關(guān)系得以延續(xù)而不是改善。其次，在政府與社會組織的關(guān)系上，一是三亞農(nóng)村自有的或服務(wù)農(nóng)村的社會組織偏少；二是政府對社會組織依舊是“婆婆”身份，管得過多、過死，一定程度上限制了農(nóng)村社會組織對農(nóng)村社會管理的參與。這種現(xiàn)象的存在，無疑不利于政府的“瘦身”，也不利于社會組織發(fā)揮“服務(wù)村民”的作用。

三、完善農(nóng)村社會管理的對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，推動農(nóng)村社會管理創(chuàng)新

推動農(nóng)村社會管理創(chuàng)新是加強(qiáng)三亞農(nóng)村社會管理的必然要求。一是要認(rèn)識到強(qiáng)化農(nóng)村社會管理的重要性。城鎮(zhèn)化是社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的結(jié)果，而農(nóng)村又是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，這就需要政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，認(rèn)識到農(nóng)村社會管理對于行政區(qū)劃調(diào)整的落實(shí)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及現(xiàn)代化建設(shè)的重要意義。二是要改變政府“全能主義”的思想，要認(rèn)識到政府的有限性。政府必須還權(quán)社會，打造“有限型政府”，“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承辦”，從而優(yōu)化政府職能。三是要認(rèn)識和借助社會組織的作用?！吧鐣M織既能有組織、有目的地進(jìn)行社會動員、整合和影響組織成員的價值觀和利益表達(dá)方式、維護(hù)自身的合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)有序的政治參與，又能為組織成員的利益表達(dá)提供多種渠道及合法的表達(dá)方式，以維護(hù)社會秩序和社會穩(wěn)定”[5]的作用，因此，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵和支持社會組織發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)合作共治，從而提高三亞農(nóng)村社會管理水平。

（二）加快三亞經(jīng)濟(jì)融合，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

加快三亞經(jīng)濟(jì)融合，實(shí)現(xiàn)三亞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，是推動三亞農(nóng)村社會管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說，三亞的撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)為三亞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的發(fā)展機(jī)遇，因此，市區(qū)兩級政府必須高瞻遠(yuǎn)矚，制定地方經(jīng)濟(jì)融合的頂層計(jì)劃，通力合作。一是要推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展。三亞地處熱帶，具有發(fā)展熱帶農(nóng)作物的氣候和地理優(yōu)勢。市區(qū)政府應(yīng)完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)因地制宜，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品深加工能力，發(fā)揮帶動效應(yīng)。二是要推動農(nóng)業(yè)“第三產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，通過政府扶持、與旅游公司、酒店合作等方式，開發(fā)農(nóng)業(yè)熱帶旅游，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的深入融合，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。三是要加強(qiáng)對農(nóng)民的就業(yè)技能和服務(wù)技能培訓(xùn)，從而為農(nóng)民走向第二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)三亞第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化農(nóng)村社會管理的制度環(huán)境

加強(qiáng)農(nóng)村社會管理，規(guī)范政府與社會組織之間的關(guān)系，確保社會管理的民主化、法治化與科學(xué)化，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村社會管理提供制度保障。一是要強(qiáng)化農(nóng)村社會管理頂層制度設(shè)計(jì)，對農(nóng)村社會管理進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃。三亞市應(yīng)當(dāng)從全市的角度對本市農(nóng)村社會管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為三亞市農(nóng)村社會管理提供整體的制度架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，完善三亞市農(nóng)村社會管理的規(guī)章制度，以此確保農(nóng)村社會管理的整體性和穩(wěn)定性。二是要建立農(nóng)村社會管理的協(xié)同治理機(jī)制。“農(nóng)村社會治理現(xiàn)狀表明，僅有政府，或僅有村委會，或僅有基層黨組織都是不夠的，一個健全的農(nóng)村社會管理體系必須尋求民眾與政府、基層組織之間在社會管理領(lǐng)域的協(xié)同，建立社會管理的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制?！盵6]應(yīng)當(dāng)根據(jù)三亞的基本情況，建立完善的協(xié)同治理機(jī)制，為農(nóng)村村務(wù)管理、村務(wù)決策、矛盾糾紛、利益協(xié)調(diào)、政治參與提供良好的制度、協(xié)調(diào)和治理基礎(chǔ)。三是要建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的流動機(jī)制，三亞應(yīng)當(dāng)借助行政區(qū)劃改革的契機(jī)，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會管理的良性發(fā)展。

（四）推進(jìn)政府管理手段創(chuàng)新，提高政府管理能力

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要求政府必須提高管理能力。一是要加強(qiáng)制度創(chuàng)新。要在扁平化管理的原則下，充分利用三亞的立法權(quán)優(yōu)勢以及撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)的契機(jī)，對三亞農(nóng)村社會管理的基本方式、治理結(jié)構(gòu)、政府管理的職能、干部考核機(jī)制、社會管理責(zé)任落實(shí)機(jī)制等進(jìn)行制度化構(gòu)建，使其能夠?yàn)槿齺嗈r(nóng)村社會管理提供制度依據(jù)。二是要推動管理手段的創(chuàng)新，要挖掘電子政務(wù)和三亞正在推行的網(wǎng)格化管理的潛力，通過線上線下兩條線，加強(qiáng)對三亞農(nóng)村社會事務(wù)如經(jīng)濟(jì)、社會治安、矛盾糾紛等形成全方位的信息收集、整理和分析機(jī)制，同時通過辦事窗口、、數(shù)字辦公平臺，為政府、社會組織和公民提供線上辦公服務(wù)，從而提高政府管理效能。三是要提高政府工作人員的素質(zhì)技能。必須對公務(wù)員開展各類業(yè)務(wù)、知識技能培訓(xùn)活動，從而使工作人員的素質(zhì)、專業(yè)技能能夠與時俱進(jìn)，不斷提升，為工作人員更好地履行相關(guān)職責(zé)提供保障。

（五）提高村干部素質(zhì)與社會組織發(fā)展水平，推進(jìn)農(nóng)村基層自治

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)農(nóng)村社會管理，應(yīng)當(dāng)提升村干部素質(zhì)，推動社會組織發(fā)展，從而提高農(nóng)村基層自治水平。這首先需要正確定位政府與農(nóng)村社會組織的關(guān)系。一方面，要明確定位政府與農(nóng)村自治組織的關(guān)系，要明確農(nóng)村自治組織并不是政府的派出機(jī)構(gòu)，而是村民自治、自我服務(wù)、自我管理的群眾性組織，另一方面，也要處理好與其他社會組織的關(guān)系，要轉(zhuǎn)變政府“一家獨(dú)大”的全能主義，轉(zhuǎn)而能夠以平等、公平的態(tài)度對待社會組織，為政府與社會組織共同參與三亞農(nóng)村社會管理建立條件。其次要加強(qiáng)村干部的素質(zhì)培養(yǎng)，通過黨校培訓(xùn)、工作技能培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)等方式，為村干部技能的提高提供平臺，同時通過績效考核機(jī)制來引導(dǎo)、支持和監(jiān)督村干部。最后要通過借助海南數(shù)字智能島、三亞數(shù)字化城市的構(gòu)建搭建農(nóng)村社會治理的溝通與協(xié)商的平臺，實(shí)現(xiàn)三亞農(nóng)村社會村務(wù)溝通咨詢，信息交流，政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督的平臺，同時要建立聯(lián)席制度，為農(nóng)村社會各個主體參與農(nóng)村治理提供渠道保障，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會管理的民主化、科學(xué)化與法治化建設(shè)。

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