試論我國農(nóng)村公共危機(jī)治理的困境與對策

駱維

摘 要：隨著社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步加快，農(nóng)村出現(xiàn)的公共危機(jī)事件不斷增多，引起了社會的廣泛關(guān)注，為此要求政府不斷提高農(nóng)村公共危機(jī)治理能力，為農(nóng)村的又好又快發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。本文從農(nóng)村公共危機(jī)治理存在的問題入手，提出農(nóng)村公共危機(jī)治理存在觀念滯后、治理機(jī)制不暢和治理能力不足等問題。簡要分析了當(dāng)前農(nóng)村公共危機(jī)治理問題形成的原因，并針對農(nóng)村公共危機(jī)治理存在的問題提出了更新治理理念、強(qiáng)化隊伍建設(shè)、增加治理投入等一些有針對性的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共危機(jī)；困境；對策

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0040-03

當(dāng)前農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障等方面的發(fā)展嚴(yán)重滯后，鄉(xiāng)村自然環(huán)境的不斷惡化，使得農(nóng)村公共危機(jī)事件增多，政府的農(nóng)村公共危機(jī)治理能力不足，農(nóng)村公共危機(jī)治理陷入困境。這一現(xiàn)象引起了社會的廣泛關(guān)注，從而要求政府不斷提高農(nóng)村公共危機(jī)治理能力。農(nóng)村公共危機(jī)是指農(nóng)村社會因為發(fā)生某種突發(fā)問題，且在未得到有效遏制的前提下持續(xù)蔓延，并進(jìn)一步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活產(chǎn)生嚴(yán)重破壞，農(nóng)民生存安全受到威脅，正常的社會秩序被破壞，民眾心理發(fā)生恐慌的一種異常狀況[1]。研究我國農(nóng)村公共危機(jī)治理的困境，分析其產(chǎn)生的原因，有助于提高基層政府的農(nóng)村公共危機(jī)治理能力，更好地滿足公眾要求，從而有利于有效解決農(nóng)村公共危機(jī)問題，為新農(nóng)村建設(shè)營造良好而有序的社會環(huán)境。

一、我國農(nóng)村公共危機(jī)治理存在的主要問題

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，政府對農(nóng)村的關(guān)注度加大，更進(jìn)一步地重視了對農(nóng)村公共危機(jī)的治理工作。但多種因素導(dǎo)致農(nóng)村公共危機(jī)治理問題的產(chǎn)生，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）農(nóng)村公共危機(jī)治理的理念滯后

當(dāng)前的各級政府職能中一般都包括提高危機(jī)治理能力等類似的說法，但當(dāng)前的農(nóng)村公共危機(jī)治理理念相對滯后，表現(xiàn)在兩個方面：一是政府相對來說更注重的是城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共危機(jī)治理和其社會穩(wěn)定，對農(nóng)村公共危機(jī)治理的重要性認(rèn)識不足；二是在實際工作中政府部門領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員缺乏危機(jī)意識，不注重危機(jī)預(yù)防，只在危機(jī)發(fā)生時才做出反應(yīng)。許多政府領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員仍然把主要的時間和精力放在經(jīng)濟(jì)增長方面，而對于農(nóng)村公共危機(jī)管理則缺乏足夠的重視。這種理念上的滯后性，導(dǎo)致農(nóng)村公共危機(jī)治理的效果欠佳，從而使得農(nóng)村社會危機(jī)治理陷入困境。

（二）農(nóng)村公共危機(jī)治理的組織結(jié)構(gòu)不合理

公共危機(jī)治理屬于政府職能中社會管理的一種，因此政府履行農(nóng)村公共危機(jī)治理的職能責(zé)無旁貸。但農(nóng)村危機(jī)治理不能僅僅依靠政府部門，還需要積極培育農(nóng)村社會組織，鼓勵村民積極參與村務(wù)管理。當(dāng)前農(nóng)村社會組織發(fā)展滯后，參與力度有限，導(dǎo)致未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。城市社會組織發(fā)展迅速，但卻較少參與到農(nóng)村公共危機(jī)的治理之中。村民因缺乏參與熱情或自身能力限制使得其較少參與到農(nóng)村公共危機(jī)治理之中。除此之外，應(yīng)急指揮體系臨時組建、組織結(jié)構(gòu)體系分散、彼此之間缺乏溝通、協(xié)調(diào)性不足，都影響治理效果。這些因素共同作用導(dǎo)致農(nóng)村公共危機(jī)治理的組織結(jié)構(gòu)不合理。

（三）農(nóng)村公共危機(jī)治理能力不足

農(nóng)村公共危機(jī)造成的危害程度，與政府的治理能力息息相關(guān)。當(dāng)前，政府的農(nóng)村公共危機(jī)治理能力存在不足，這主要體現(xiàn)在四個方面：一是政府在農(nóng)村公共危機(jī)預(yù)警方面存在不足，對危機(jī)預(yù)警的重視程度不夠。重視危機(jī)預(yù)警，能夠減輕農(nóng)村公共危機(jī)事件的破壞力甚至避免危機(jī)的爆發(fā)。二是危機(jī)識別能力不足，在農(nóng)村公共危機(jī)爆發(fā)時，不能迅速有效地識別危機(jī)。三是危機(jī)治理手段單一，在農(nóng)村公共危機(jī)爆發(fā)時，政府仍主要通過行政手段來處理問題，政府的治理能力明顯不足。四是善后處理能力不足，缺乏對農(nóng)村公共危機(jī)治理經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)。

（四）農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)制不暢

農(nóng)村公共危機(jī)經(jīng)常由突發(fā)的公共事件導(dǎo)致，會造成一系列嚴(yán)重的后果。因此，要使得農(nóng)村公共危機(jī)管理工作有序開展，就必須重視治理機(jī)制建設(shè)。應(yīng)建立完善的農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)制，采取多種手段解決農(nóng)村公共危機(jī)，保障農(nóng)村發(fā)展所需的正常社會秩序[2]。但當(dāng)前農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)制不暢通、不完善，體現(xiàn)在決策機(jī)制不科學(xué)、資源配置機(jī)制不健全和新聞發(fā)布機(jī)制不通暢等方面。缺乏科學(xué)、合理、有效的機(jī)制作為保障，影響了農(nóng)村公共危機(jī)治理的效果。

（五）農(nóng)村公共危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)能力遲緩

農(nóng)村公共危機(jī)事件爆發(fā)所產(chǎn)生的不良影響程度，很大程度上取決于政府部門的應(yīng)急反應(yīng)能力。應(yīng)急反應(yīng)迅速，就可以在最短的時間內(nèi)有針對性地采取一系列措施，迅速有效地化解農(nóng)村公共危機(jī)，將公共危機(jī)的不利影響程度降至最低。但現(xiàn)實情況是政府對農(nóng)村公共危機(jī)發(fā)生的相關(guān)信息的獲取出現(xiàn)滯后和失真，不能及時得到相關(guān)信息，即使得到信息，信息的真實性也存在很大問題。缺乏有效信息的支持，政府及其職能部門根本無法做出反應(yīng)，即使做出反應(yīng)，也產(chǎn)生不了良好的效果甚至?xí)⒐参C(jī)變得更加復(fù)雜化，使得后續(xù)的危機(jī)治理難度加大。

二、形成我國農(nóng)村公共危機(jī)治理困境的原因

農(nóng)村社會復(fù)雜化程度不斷加深，導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)的隱患增多。因此，為改善農(nóng)村公共危機(jī)治理效果，有效打破治理困境，必須認(rèn)真分析治理困境形成的原因。導(dǎo)致農(nóng)村公共危機(jī)治理困境形成的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）農(nóng)村公共危機(jī)治理受傳統(tǒng)治理理念束縛

政府部門要求切實提高危機(jī)治理能力，但相對來說政府更關(guān)注的是城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共危機(jī)治理，忽視了對農(nóng)村的社會危機(jī)治理。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)治理理念夸大了公共危機(jī)的突發(fā)性，認(rèn)為其產(chǎn)生是不可抗、不可預(yù)測和不可避免的。這種觀念具有一定的合理性，比如自然災(zāi)害的發(fā)生，但不可避免不能成為逃避的借口。另一方面是對農(nóng)村公共危機(jī)預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控的重要性認(rèn)識不足，缺乏危機(jī)意識，不注重危機(jī)預(yù)防，只在危機(jī)發(fā)生時才做出反應(yīng)，削弱了農(nóng)村公共危機(jī)治理的效果。

（二）農(nóng)村公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制不健全

當(dāng)前，隨著農(nóng)村社會問題的復(fù)雜化程度加深，農(nóng)村公共危機(jī)爆發(fā)的頻率不斷加快，但我國的農(nóng)村公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制不健全，預(yù)警機(jī)制建設(shè)還處于初步發(fā)展階段。農(nóng)村公共危機(jī)預(yù)警是政府農(nóng)村公共危機(jī)治理的首要環(huán)節(jié)，直接影響到整個危機(jī)治理過程能否順利開展，能否將危機(jī)消滅于萌芽之中或者減少農(nóng)村公共危機(jī)造成的損失。不健全的危機(jī)預(yù)警機(jī)制使得政府部門在面對農(nóng)村公共危機(jī)時處于被動狀態(tài)，無法主動規(guī)避農(nóng)村公共危機(jī)爆發(fā)所帶來的不良后果，導(dǎo)致農(nóng)村公共危機(jī)治理困境的產(chǎn)生。

（三）農(nóng)村公共危機(jī)治理經(jīng)費(fèi)投入仍然不足

農(nóng)村公共危機(jī)治理的難題隨著農(nóng)村社會復(fù)雜化程度不斷提高而增多，需要投入大量的人力、物力和財力進(jìn)行治理。經(jīng)費(fèi)投入的不足，使得農(nóng)村公共危機(jī)治理人員難以消除后顧之憂，不能很好地改善農(nóng)村公共危機(jī)治理的效果。在實際治理過程之中，政府部門將其工作重心放在經(jīng)濟(jì)增長方面，對農(nóng)村公共危機(jī)治理的重視程度不夠，以致大量的經(jīng)費(fèi)并未投入到農(nóng)村公共危機(jī)治理之中，而是投入到經(jīng)濟(jì)增長方面。而且當(dāng)前的經(jīng)費(fèi)投入渠道單一，主要是通過專項撥款的方式，經(jīng)費(fèi)投入未實現(xiàn)常態(tài)化。治理過程中經(jīng)費(fèi)尚且不足，更別提運(yùn)用有限的資金來進(jìn)行危機(jī)預(yù)防。

（四）農(nóng)村公共危機(jī)治理隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)

農(nóng)村公共危機(jī)治理難度的不斷加大，對建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)危機(jī)治理隊伍提出了迫切需求。但在當(dāng)前的農(nóng)村公共危機(jī)治理中，農(nóng)村公共危機(jī)治理隊伍建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，具體表現(xiàn)為：在隊伍設(shè)置方面，治理隊伍臨時組建，協(xié)調(diào)性不足；在隊伍素質(zhì)方面，治理隊伍中的人員來源于不同的政府部門，沒有系統(tǒng)的專業(yè)背景，隊伍素質(zhì)較低；在隊伍培訓(xùn)方面，隊員大多沒有經(jīng)過嚴(yán)格、規(guī)范的培訓(xùn)，能力和水平參差不齊，這使得整支隊伍的整體性不足，從而在農(nóng)村公共危機(jī)治理中難以發(fā)揮巨大作用。

（五）農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)制不夠完善

當(dāng)前的農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)制不夠完善，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是政府部門及其工作人員參與農(nóng)村公共危機(jī)治理，組成一個應(yīng)急指揮體系共同決策，但參與危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)隸屬于不同的職能部門，容易出現(xiàn)多頭管理，可能導(dǎo)致決策不科學(xué)，進(jìn)而會影響農(nóng)村公共危機(jī)治理的效果，甚至?xí)沟梦C(jī)加劇。二是資源配置機(jī)制不健全。農(nóng)村公共危機(jī)治理所需資源仍主要通過專項撥款方式投入，投入渠道單一，而且投入的資源并不能滿足治理所需，這嚴(yán)重影響了治理的效果。三是新聞發(fā)布機(jī)制不通暢，與農(nóng)村公共危機(jī)有關(guān)的信息不能及時傳達(dá)給公眾，恐慌往往來源于對事件的不了解。信息發(fā)布機(jī)制不通暢，會加劇公眾恐慌，間接擴(kuò)大危機(jī)的破壞程度。

三、推動農(nóng)村公共危機(jī)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

隨著農(nóng)村社會的不斷發(fā)展和農(nóng)村變革進(jìn)程的加快，農(nóng)村公共危機(jī)隱患增多，農(nóng)村的公共危機(jī)治理面臨著新的挑戰(zhàn)，要走出當(dāng)前農(nóng)村公共危機(jī)治理的困境，可以從以下幾方面入手。

（一）完善治理理念，提高農(nóng)村公共危機(jī)治理的科學(xué)化水平

危機(jī)意識與農(nóng)村公共危機(jī)治理工作聯(lián)系緊密，但是長期以來，我國各級政府都將注意力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，不注重培養(yǎng)危機(jī)意識，導(dǎo)致在危機(jī)發(fā)生時缺乏判斷能力，不能做出及時準(zhǔn)確的判斷。因此，首先要加強(qiáng)宣傳教育，讓政府各職能部門重視農(nóng)村公共危機(jī)管理，增強(qiáng)政府部門工作人員的危機(jī)意識。其次，政府工作人員應(yīng)采用多種方式加強(qiáng)危機(jī)教育，促進(jìn)本地區(qū)危機(jī)意識的提升。再次，要注重實踐，不要使提高危機(jī)意識成為一句空話。最后，要將這項工作持續(xù)開展，使之能夠常態(tài)化。除此之外，還要法禮相結(jié)合，完善農(nóng)村公共危機(jī)治理理念。費(fèi)孝通先生在其著作《鄉(xiāng)土中國》一書中這樣寫道：中國農(nóng)村是禮治秩序，依靠的是傳統(tǒng)的倫理道德，當(dāng)前的法律制度運(yùn)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)生了一種副作用，它破壞了鄉(xiāng)村特有的禮治秩序，但又未能建立良好的法治秩序[3]。因此，要注重農(nóng)村傳統(tǒng)的倫理道德，將法和禮相結(jié)合，形成一種科學(xué)的、高效的農(nóng)村公共危機(jī)治理理念，提高農(nóng)村公共危機(jī)治理效率。

（二）強(qiáng)化隊伍建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村公共危機(jī)治理能力建設(shè)

農(nóng)村公共危機(jī)治理是一項時間緊、任務(wù)重和專業(yè)性要求很強(qiáng)的工作，應(yīng)該由專業(yè)人員來完成，以提高農(nóng)村公共危機(jī)治理的效率。但目前我國農(nóng)村公共危機(jī)發(fā)生時，治理工作主要由軍隊、警察等暴力機(jī)關(guān)承擔(dān)，他們應(yīng)付一般的危機(jī)治理工作效率是非常高的，但是，對于一些特殊的危機(jī)事件，就難以發(fā)揮作用；有時由于自身缺陷而貽誤救援的最佳時機(jī)，反而增大了危機(jī)的損害程度。因此，根據(jù)我國農(nóng)村公共危機(jī)治理的實際需要，為提高政府的危機(jī)治理能力，政府必須要高度重視治理隊伍建設(shè)，研究組建農(nóng)村公共危機(jī)治理的專業(yè)隊伍。在組建隊伍時，要注重隊伍成員的道德素質(zhì)和專業(yè)技能，選拔那些素質(zhì)高、反應(yīng)快、能力強(qiáng)的人進(jìn)入治理隊伍中。在隊伍管理過程中，要注重隊伍的能力建設(shè)，對于已選拔的治理人員，應(yīng)定期為他們安排培訓(xùn)活動，并嚴(yán)格考核，把那些考核不過關(guān)的人員清除出隊伍，以促使隊伍成員保持較高的能力水平。

（三）增加治理投入，強(qiáng)化農(nóng)村公共危機(jī)治理的物質(zhì)保障

改善農(nóng)村公共危機(jī)的治理效果，需要巨大的社會資源的投入，因此政府一方面要增加治理的經(jīng)費(fèi)投入，注重應(yīng)急物資儲備。雖然這些儲備的物資相對于整個危機(jī)治理所需資源來說可能非常有限，無法充分滿足應(yīng)急工作的需要，但進(jìn)行這項工作有助于政府及其工作人員居安思危、防患于未然。同時，這項工作也體現(xiàn)出政府對農(nóng)村公共危機(jī)治理工作的重視與支持。這樣，不僅能夠塑造良好的政府形象，還能得到廣大民眾的理解與支持，這種理解與支持是戰(zhàn)勝危機(jī)的內(nèi)在力量源泉，是公共危機(jī)治理中政府最需要得到的東西[4]。具體來說，要轉(zhuǎn)變當(dāng)前專項撥款的單一投入方式，并使之能夠常態(tài)化。另一方面要積極履行政府職責(zé)，有效聚集更多的社會資源，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮社會閑置資源的巨大作用，為農(nóng)村公共危機(jī)的有效治理提供充足的物質(zhì)保障。

（四）創(chuàng)新治理方式，形成農(nóng)村公共危機(jī)治理的多元模式

積極培育農(nóng)村社會組織，發(fā)揮農(nóng)村社會組織在危機(jī)治理中的橋梁作用。農(nóng)村公共危機(jī)的治理是一個復(fù)雜的過程，實踐已經(jīng)證明僅僅依靠政府并不能達(dá)到良好的治理效果，農(nóng)村社會組織在農(nóng)村公共危機(jī)治理過程中也能發(fā)揮巨大作用。農(nóng)村社會組織作為農(nóng)村公共危機(jī)治理的重要主體之一參與危機(jī)治理，有利于在政府部門與農(nóng)民之間發(fā)揮橋梁作用，更好地實現(xiàn)政府與農(nóng)民的合作。因此必須在以政府為主體的前提下積極培育農(nóng)村社會組織，把農(nóng)村社會組織作為一種特殊的力量運(yùn)用起來。另外，要注重培養(yǎng)村民參與公共事務(wù)的熱情，擴(kuò)大危機(jī)治理的參與主體。針對目前農(nóng)民參與公共事務(wù)方面的冷淡態(tài)度，需要培養(yǎng)農(nóng)民自覺參與的熱情，大力加強(qiáng)文化宣傳教育，在農(nóng)村塑造參與型的政治文化，鼓勵村民參與治理。通過各種百姓喜聞樂見的形式，讓村民充分了解村民自治的意義，提高村民對政府政策的理解，自覺承擔(dān)社會責(zé)任和社會使命。激發(fā)村民參與公共事務(wù)的熱情，擴(kuò)大農(nóng)村公共危機(jī)治理的參與主體，改變政府作為農(nóng)村公共危機(jī)治理單一主體的現(xiàn)狀，最大限度地改善農(nóng)村公共危機(jī)治理的效果。

（五）完善治理機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村公共危機(jī)治理的長效機(jī)制

完善治理機(jī)制，可以維持農(nóng)村的穩(wěn)定秩序，防止農(nóng)村公共危機(jī)事件的爆發(fā)。首先要建立科學(xué)合理的決策機(jī)制，要改變當(dāng)前在農(nóng)村公共危機(jī)爆發(fā)時臨時組建指揮體系的模式，建立專門的危機(jī)治理機(jī)構(gòu)，避免危機(jī)發(fā)生后各部門相互推諉。其次要健全預(yù)警機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村公共危機(jī)治理中的工作環(huán)節(jié)。注重對危機(jī)的預(yù)防，建立危機(jī)預(yù)警與信息系統(tǒng)。最后要形成多方參與的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，及時反映村民訴求。目前農(nóng)村公共危機(jī)事件的產(chǎn)生，很大程度上是因為農(nóng)民的合理訴求沒有渠道表達(dá)。農(nóng)民表達(dá)其利益訴求的渠道之一是通過信訪辦向上級反映情況，但在現(xiàn)實生活中，信訪辦發(fā)揮下情上達(dá)作用的效果欠佳。農(nóng)民表達(dá)其利益訴求的另一渠道便是 “網(wǎng)絡(luò)媒體”，但是網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮的作用也是非常有限的，一般性的事件難以引起網(wǎng)絡(luò)媒體的關(guān)注。對重大的事件，網(wǎng)絡(luò)媒體雖然能夠及時予以關(guān)注，但是在時間緊迫、形勢危急的情況下，很容易滋生謠言，不利于危機(jī)治理。因此，建立一個政府、農(nóng)村社會組織和農(nóng)民等多方參與的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠有效減少農(nóng)村公共危機(jī)的發(fā)生，進(jìn)而能夠減輕政府農(nóng)村公共危機(jī)治理壓力，從而走出當(dāng)前所處的困境。

隨著農(nóng)村的不斷發(fā)展，我們面臨更多復(fù)雜多樣的公共危機(jī)，農(nóng)村的穩(wěn)定經(jīng)受極大的考驗，而預(yù)防、解決農(nóng)村公共危機(jī)是新農(nóng)村建設(shè)的重要前提條件，所以要認(rèn)真研究當(dāng)前農(nóng)村公共危機(jī)問題，切實提高危機(jī)治理能力，推動農(nóng)村公共危機(jī)治理的現(xiàn)代化。

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