生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法的國際經(jīng)驗(yàn)論析

徐麗媛

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法的國際經(jīng)驗(yàn)論析

徐麗媛

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

大陸法系和英美法系的生態(tài)補(bǔ)償立法理論與實(shí)踐在融資和支付機(jī)制等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。就融資機(jī)制而言，生態(tài)補(bǔ)償融資方式呈現(xiàn)多元化，以政府融資和受益者融資為主。市場機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾绞剑⒎ㄉ险c市場邊界朝著相互融合滲透的態(tài)勢發(fā)展。生態(tài)稅是生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源。支付機(jī)制也凸顯差異化，不同的地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);同一地區(qū)根據(jù)不同的環(huán)保效果或生態(tài)服務(wù)等級有不同的支付標(biāo)準(zhǔn);扶貧效應(yīng)與生態(tài)補(bǔ)償往往具有高度相關(guān)性。從比較法的角度對國外生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅法律制度進(jìn)行考察，可以為我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒：堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任法定化原則；借鑒大陸法系經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц敦?zé)任主體，吸收英美法系靈活多元的融資方式；根據(jù)地區(qū)、對象、所提供的生態(tài)服務(wù)等級不同確立差異化的支付機(jī)制；建立完善的生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率的監(jiān)督機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任；差異化；融合；扶貧

面對日益嚴(yán)峻的全球環(huán)境挑戰(zhàn)，在環(huán)境保護(hù)和利用領(lǐng)域具有高效的生態(tài)補(bǔ)償制度，得到了包括中國在內(nèi)的世界各國的廣泛運(yùn)用。恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須能夠有效地募捐與支出資金，充足的可持續(xù)資金是實(shí)施有效生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的先決條件。世界各國的生態(tài)補(bǔ)償立法理論與實(shí)踐在融資和支付機(jī)制等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，本文主要選取大陸法系和英美法系的典型國家，介紹其生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任分擔(dān)情況，深入剖析其生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法演進(jìn)特征和發(fā)展趨勢，為我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任制度的選擇和立法提供國際經(jīng)驗(yàn)。

一、大陸法系國家生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法

大陸法系國家的法律形式，具有對重要的部門法制定法典，并輔之與單行法規(guī)，進(jìn)而形成一個比較完整的法律體系等顯著特點(diǎn)。學(xué)界認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法已成為大陸法系中重要的法律部門，大陸法系的一個輝煌成果就是，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域通過成文法典的方式來規(guī)范政府和個人的行為*何勤華：《大陸法系變遷考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第1期。。法國于2000年通過了《環(huán)境法典》；德國經(jīng)歷了環(huán)境法典的夭折，正面臨項(xiàng)目重啟*夏凌：《德國環(huán)境法的法典化項(xiàng)目及其新發(fā)展》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。；借鑒法國德國立法模式，日本環(huán)境省編撰環(huán)境法規(guī)匯編《環(huán)境六法》*汪勁：《環(huán)境法的法典化——迷思與解謎》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第5期。，等等。生態(tài)補(bǔ)償立法作為環(huán)境保護(hù)立法的重要組成部分，大陸法系國家有哪些值得借鑒的立法經(jīng)驗(yàn)?zāi)?？鑒于德國和日本在環(huán)境保護(hù)方面的卓越成效，以及獨(dú)特的財(cái)稅法律制度，本文選擇對這兩個大陸法系國家有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法進(jìn)行考察，以期有所裨益。

(一)德國

德國作為典型的大陸法系國家，雖然未見綜合性的生態(tài)補(bǔ)償立法，但其相關(guān)立法已經(jīng)為生態(tài)補(bǔ)償確立了較完備的法律體系。憲法層面有《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，綜合性立法有《民法》《商法》《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)法》等，單行法方面有《森林法》《狩獵法》《礦產(chǎn)資源法》《水資源管理法》等等，這些立法為生態(tài)補(bǔ)償提供了明確的法律依據(jù)。

1.為公益目的，政府生態(tài)補(bǔ)償為主導(dǎo)

理論上，德國生態(tài)補(bǔ)償與行政補(bǔ)償密切關(guān)聯(lián)。行政補(bǔ)償?shù)木枋枪秸x，在此基礎(chǔ)上提出的行政補(bǔ)償特別犧牲說得到了學(xué)者的認(rèn)同。對財(cái)產(chǎn)的普遍限制平等地影響所有公民，不需要補(bǔ)償；但是如果這項(xiàng)限制不具有普遍和平等效果，侵犯了平等原則，則需要補(bǔ)償?？尚械霓k法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付，給特別犧牲者一定的補(bǔ)償。當(dāng)然這種特別犧牲是國家為了公共福利通過立法強(qiáng)行實(shí)施的，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(2001年修訂)第十五條規(guī)定，“土地與地產(chǎn)、天然資源與生產(chǎn)工具，為達(dá)成社會化之目的，得由法律規(guī)定轉(zhuǎn)移為公有財(cái)產(chǎn)或其它形式之公營經(jīng)濟(jì)，此項(xiàng)法律應(yīng)規(guī)定賠償之性質(zhì)與范圍”。環(huán)境保護(hù)具有明顯的公益性，為了實(shí)現(xiàn)這一公共福利，國家進(jìn)行了農(nóng)地保護(hù)、禁止砍伐等權(quán)利限制，對于這些特別犧牲者由政府予以補(bǔ)償。

政府生態(tài)補(bǔ)償中，德國合理劃分中央政府與地方政府的責(zé)任。如正對礦區(qū)開采的歷史舊賬問題，生態(tài)補(bǔ)償資金全部來源于政府，但中央政府與地方政府進(jìn)行了責(zé)任的劃分，聯(lián)邦政府出資75%，地方政府出資25%，成立礦山復(fù)墾企業(yè)進(jìn)行礦山修復(fù)*參見中國 21 世紀(jì)議程管理中心：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H比較：模式與機(jī)制》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第274-275頁。。森林生態(tài)補(bǔ)償方面，對于一些私有林的補(bǔ)償，聯(lián)邦和州政府按照60%和40%的比例進(jìn)行分擔(dān)*梁增然：《發(fā)達(dá)國家森林生態(tài)補(bǔ)償法律制度分析與借鑒》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2015年第7期。。德國中央與地方生補(bǔ)償責(zé)任明確劃分，得益于其財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一制度，中央政府與地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)進(jìn)行了明確劃分，德國環(huán)境行政管理權(quán)責(zé)體分為3級：聯(lián)邦、州和地方。聯(lián)邦政府環(huán)境管理的主要職能是一般環(huán)境政策的制訂、核安全政策的制訂與實(shí)施及跨界糾紛的處理。州政府環(huán)境管理的職能主要是細(xì)化和完善聯(lián)邦環(huán)境立法，以及環(huán)境執(zhí)法等。地方主要參與轄區(qū)內(nèi)主要項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，水管理監(jiān)督、廢物管理、噪聲管理等事務(wù)，以及對污染場所恢復(fù)的資金支持等。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，在德國，稅收收入是用于公共職能開支的最重要收入，約占其國家收入的90%*羅伯特·黑勒：《德國公共預(yù)算管理》，趙陽譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第18-23頁。。聯(lián)邦、州和地方有自己相應(yīng)的稅收收入，“除基本法另有規(guī)定外，聯(lián)邦及各邦各負(fù)擔(dān)執(zhí)行其任務(wù)所發(fā)生之支出”。

為平衡各邦財(cái)力，德國建立了財(cái)政衡平制度，即四級財(cái)政平衡體系*羅伯特·黑勒《德國公共預(yù)算管理》，趙陽譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第96-114頁。：第一級為初次縱向財(cái)政平衡，按照相關(guān)規(guī)定在聯(lián)邦和州之間進(jìn)行原始財(cái)政配備，地方享有依據(jù)各州分配方案的個人所得稅份額；第二級為初次橫向財(cái)政平衡，按照當(dāng)?shù)厥杖朐瓌t在各州之間分配收入，結(jié)果是財(cái)力弱小的州達(dá)到各州平均財(cái)政實(shí)力的92%。向地方繼續(xù)分配是各州的責(zé)任；第三級為二次橫向財(cái)政平衡，拉近各州的財(cái)政實(shí)力，使他們有資金履行必要的公共職責(zé)，居民數(shù)量起到?jīng)Q定性作用，結(jié)果是財(cái)力弱小的州達(dá)到各州平均財(cái)力的95%；第四級為聯(lián)邦補(bǔ)充撥款，以支持支付能力弱小的州。同樣地方財(cái)政也應(yīng)該平衡不同的財(cái)政實(shí)力，這是各州的事務(wù)。德國財(cái)政衡平制度一定程度上起到生態(tài)補(bǔ)償作用，如獲得橫向轉(zhuǎn)移支付的州，公共財(cái)政重要支出就涵蓋能源、水經(jīng)濟(jì)支出，包括水電氣系統(tǒng)、垃圾處理系統(tǒng)等在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目支出等。東部新州獲得財(cái)政平衡資金最多，2002年占到輸入比例的78.9%*朱秋霞：《德國財(cái)政制度》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第192-204頁。，據(jù)《東部建設(shè)投資促進(jìn)法》,獲支助款項(xiàng)指定用于能源、環(huán)保、飲水、住宅、養(yǎng)老院、幼兒園、科學(xué)研究等8個項(xiàng)目上*馬穎：《德國的財(cái)政平衡與區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)評論》1996年第6期。。

2.生態(tài)稅實(shí)現(xiàn)受益者補(bǔ)償。生態(tài)稅成為生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源。生態(tài)稅是德國法理學(xué)上用詞，是一個大的概念。歐盟委員會將生態(tài)稅分為能源稅、運(yùn)輸稅和防止污染、資源稅三類，依據(jù)《基本法》規(guī)定，德國現(xiàn)行生態(tài)稅包括能源稅(汽油、天然氣等)、機(jī)動車稅和其他針對機(jī)動車交通工具征收的稅種、電稅，其收益權(quán)和管理權(quán)都屬于聯(lián)邦政府。雖然生態(tài)稅收的絕大部分都用于降低社會保障繳納比例，但德國每年從可再生能源領(lǐng)域征收的預(yù)計(jì)3億德國馬克的稅收，都全部用于資助可再生能源的進(jìn)一步投資，這對社會形成了一個首要紅利——環(huán)境改善效應(yīng)*保羅·維爾芬斯等：《歐盟能源政策——以德國生態(tài)稅改革為例》，吳劍鋒等譯，經(jīng)濟(jì)管理出版社2014年版，第94-100頁。。

3.循環(huán)經(jīng)濟(jì)系列立法確立市場補(bǔ)償機(jī)制。以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品，諸如有利于生態(tài)系統(tǒng)安全和可持續(xù)利用的物品(如可再利用的包裝物)、帶有環(huán)保認(rèn)證標(biāo)志的電器、無公害食品(有機(jī)食品)?？稍偕h(huán)利用的各種資源產(chǎn)品(如林木制品)等等，德國進(jìn)行了一系列循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法包括影響深遠(yuǎn)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》《包裝法令》《森林繁殖材料法》《再生能源法》，以及落實(shí)歐盟層面的綠色采購立法等，確立了“綠點(diǎn)”標(biāo)志、押金退回、政府綠色采購等制度，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

(二)日本

1.基于合法的公權(quán)力的行使而遭受的損失由政府補(bǔ)償。日本憲法第29條第3款規(guī)定，“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下得收歸公用”，基于這一憲法基礎(chǔ)，日本單行環(huán)境法對為自然保護(hù)這一國民全體利益的特別犧牲者給予補(bǔ)償。早在19世紀(jì)，日本就確立了政府生態(tài)補(bǔ)償制度。《森林法》(1897)第26條規(guī)定*《新譯日本法規(guī)大全》，南洋公學(xué)譯書院初譯，商務(wù)印書館編譯所補(bǔ)譯，商務(wù)印書館2007年版，第315-326頁。，“因編入保安林而受損害之森林，其所有者，惟于禁止伐木之處，所受直接之損害，得求補(bǔ)償。但對御料林、國有林，不在補(bǔ)償之列”，第2款“前項(xiàng)之損害，系申請者，由申請者補(bǔ)償之；系命令者，由政府補(bǔ)償之。但系申請者之補(bǔ)償，政府得補(bǔ)助其三分之一”。根據(jù)森林法，保安林設(shè)定之目的包括捍止土砂、防止飛砂、防備水害、防備風(fēng)害、防備潮害、防止頹雪、防止墜石、涵養(yǎng)水源、魚附、航行目標(biāo)、公共衛(wèi)生和舊跡風(fēng)景共12項(xiàng)，皆為維護(hù)公共利益所需。日本現(xiàn)行森林法延續(xù)了這一制度。此外，自然公園法、自然環(huán)境保全法、鳥獸保護(hù)法、古都保存法、城市綠地保全法、首都圈近郊綠地保全法等都規(guī)定了開發(fā)許可被拒絕時(shí)，對于此類公共福利的合法維護(hù)行為，政府(地方公共團(tuán)體)補(bǔ)償由此“通常會發(fā)生的損失”*[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，法律出版社1999年版，第163-169頁。，而且強(qiáng)調(diào)這些補(bǔ)償是因?yàn)橐宰匀槐Ｗo(hù)為目的的土地利用限制并非為了該土地的利益。關(guān)于通常會發(fā)生之損失，日本學(xué)者有三種不同的觀點(diǎn)，相當(dāng)因果關(guān)系說認(rèn)為通常損失指由于不許可等使預(yù)定進(jìn)行開發(fā)的地權(quán)者蒙受的一切損失；財(cái)產(chǎn)價(jià)值跌落觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)補(bǔ)償因不許可開發(fā)使土地利用價(jià)值下降，而產(chǎn)生的地價(jià)跌落那部分損失；實(shí)際損失補(bǔ)償說認(rèn)為應(yīng)補(bǔ)償申請者計(jì)劃開發(fā)并為之做準(zhǔn)備而支出的費(fèi)用。其中第二種補(bǔ)償較受立法者青睞，“因公用限制遭受顯著損失者代替補(bǔ)償請求土地收買的規(guī)定多了起來”*[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，法律出版社1999年版，第166頁。。

2.基于開發(fā)利益返還的原則，立法確認(rèn)受益者的生態(tài)補(bǔ)償。開發(fā)利益，是指事業(yè)所帶來的整體系效用，開發(fā)利益=粗效用-(工程費(fèi)+資本成本+用地費(fèi))。*[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第514-515頁。這種開發(fā)利益應(yīng)該由不特定多數(shù)的全體來吸收，但現(xiàn)實(shí)中特別是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域往往沒有被平均返還給不特定多數(shù)人，這就需要通過補(bǔ)償來調(diào)整。基于開發(fā)利益返還的原則，如為了保護(hù)流域水資源而進(jìn)行水庫建設(shè)，因水庫建設(shè)帶來的利益不能僅歸屬于作為直接受益者的下游流域的居民，也應(yīng)返還給上游領(lǐng)域的居民。日本《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》確認(rèn)了這一原則，要求在因水庫等的建設(shè)其基礎(chǔ)條件被認(rèn)為發(fā)生了顯著變化的地域，在進(jìn)行水源地整備計(jì)劃事業(yè)時(shí)，要求受益地方公共團(tuán)體進(jìn)行一定的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。某些地方對這一補(bǔ)償方式進(jìn)行了擴(kuò)展，如太田河流域相關(guān)的34個市、鎮(zhèn)、村共同成立水源涵養(yǎng)林建設(shè)基金*中國 21 世紀(jì)議程管理中心：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H比較：模式與機(jī)制》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第82-83頁。，資金規(guī)模得以擴(kuò)大，補(bǔ)償主體增多，不限于地方政府，包括了縣、市、鎮(zhèn)、村和企業(yè)等，資金的使用有嚴(yán)格的規(guī)定。主要用于對森林所有者造林營林補(bǔ)助，市、鎮(zhèn)、村造林營林補(bǔ)助，基金自己造林和水源林科學(xué)知識的普及等四方面。另外，開發(fā)利益返還的原則在日本礦業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中也得到體現(xiàn)，日本《礦業(yè)法》也要求，受益者即礦業(yè)權(quán)者應(yīng)實(shí)施復(fù)整或防災(zāi)措施，對于土地所有人的損失給以相當(dāng)之補(bǔ)償。

3.地方立法擴(kuò)充生態(tài)補(bǔ)償資金來源。主要體現(xiàn)為以環(huán)境保護(hù)為目的的法外地方稅的征收，如高知縣水源稅、福井、福島等10個縣的核燃料稅，一部分市町村實(shí)行的采沙稅等。這些稅環(huán)保用途明確，擴(kuò)充生態(tài)補(bǔ)償資金來源。日本法外地方稅征收與西方國家奉行的稅法社會政策原則有密切聯(lián)系，認(rèn)為為了國民經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展和社會總體利益，有時(shí)對于各納稅人來說，使其負(fù)稅不公平，但對于整個社會來說是公平的*齊守印、楊敏：《中外財(cái)產(chǎn)法律制度比較研究》，法律出版社2006年版，第118-121頁。。當(dāng)然，日本法外地方稅必須由地方政府起草征收條例，經(jīng)地方議會審議通過，并經(jīng)自治大臣的批準(zhǔn)方能執(zhí)行。

二、英美法系國家生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法

英美法系國家立法以判例法著稱，然而，最初以環(huán)境保護(hù)為立法目的的環(huán)境立法卻由單行環(huán)境法引領(lǐng)。20世紀(jì)以來，由于工業(yè)化和都市化進(jìn)程加快，城市人口不斷增加，環(huán)境污染逐漸加重，出現(xiàn)了震驚世界的八大公害事件等等。在這種背景下，各國人民進(jìn)行了各種反污染的斗爭，要求政府采取積極對策。政府的應(yīng)對則是進(jìn)行針對性的單行環(huán)境立法，針對某一環(huán)境要素或某一自然資源制定單行法，20世紀(jì)70年代，美國等西方發(fā)達(dá)國家國內(nèi)環(huán)境立法呈“爆發(fā)”式發(fā)展*汪勁：《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求》，法律出版社2000年版，第72-86頁。，英美法系國家生態(tài)補(bǔ)償立法也明顯具有這一單行環(huán)境法的引領(lǐng)特征。

(一)美國

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是美國生態(tài)補(bǔ)償政策的主要組成部分，具有典型意義。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主要由其農(nóng)業(yè)法進(jìn)行規(guī)制，1985年農(nóng)業(yè)法首次居于環(huán)境保護(hù)的目的規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，隨后歷經(jīng)1990年、1996年、2002年、2008年和2014年修改。2014年新農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償作了較大的修改。

第一，以環(huán)境保護(hù)為目的，政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償一直通過項(xiàng)目實(shí)施，類似中國退耕還林、退耕還草生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)，美國實(shí)施了種目繁多的保護(hù)計(jì)劃，如高度易蝕地保護(hù)和濕地保護(hù)安全計(jì)劃、綜合保護(hù)增強(qiáng)計(jì)劃 (CCEP)、保護(hù)儲備計(jì)劃(CRP)、CRP濕地注冊試驗(yàn)計(jì)劃、保護(hù)儲備增強(qiáng)計(jì)劃(CREP)、濕地儲備計(jì)劃(WRP)、環(huán)境質(zhì)量激勵計(jì)劃(EQIP)、EQIP 保護(hù)創(chuàng)新贈款計(jì)劃、EQIP 地下水和地表水保護(hù)計(jì)劃、保護(hù)安全計(jì)劃(CSP)、野生生物生境激勵計(jì)劃(WHIP)、私人牧場保護(hù)(CPGL)、農(nóng)業(yè)管理援助計(jì)劃、技術(shù)援助、農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃(FPP)、草地儲備計(jì)劃(GRP)與自然資源保護(hù)計(jì)劃有關(guān)的私人信息計(jì)劃，大多數(shù)保護(hù)計(jì)劃得到“強(qiáng)制”的資金，資金由法律規(guī)定，這大大增加了聯(lián)邦政府財(cái)政的壓力。

近年來，美國財(cái)政預(yù)算吃緊，2014年美國農(nóng)業(yè)法預(yù)算進(jìn)行了消減，環(huán)境保護(hù)支出有較大下降，2014—2023 年累計(jì)下降39. 67 億美元*韓一軍、徐銳釗：《 2014美國農(nóng)業(yè)法改革及啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第4期。，但環(huán)境保護(hù)支出仍占總支出的6%，居于第三位，說明美國對生態(tài)農(nóng)業(yè)的重視。與經(jīng)費(fèi)消減相銜接，2014年農(nóng)業(yè)法案第二章專門規(guī)定了環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，對環(huán)境保護(hù)計(jì)劃進(jìn)行了整合，只保留了一些較大的環(huán)保計(jì)劃。(1)保護(hù)儲備計(jì)劃 (Conservation Reserve Program,簡稱CRP)，該項(xiàng)目是由聯(lián)邦政府資助的最大農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，旨在通過公共財(cái)政補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)行農(nóng)戶自愿臨時(shí)退耕，并幫助他們種植草和樹等可以長期保護(hù)的植被。(2)環(huán)境質(zhì)量激勵計(jì)劃(Environmental Quality Incentives Program，簡稱 EQIP)，通過政府(美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)的自然資源保護(hù)局NRCS)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、非工業(yè)私有林地和部落業(yè)主簽訂合同，向其提供資金和技術(shù)支持，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中關(guān)注自然資源和實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益，如改善水和空氣質(zhì)量，保護(hù)土地和地表水，減少土壤侵蝕、沉積，改善或建立野生動物棲息地。2014年農(nóng)業(yè)法案新增了一項(xiàng)預(yù)付款制度，即可以給予那些老資格農(nóng)戶(主要包括社會弱勢群體，首次參加該計(jì)劃的有限資源的農(nóng)民，印度部落和退伍軍人等)不超過50%的預(yù)付款，以幫助這些農(nóng)戶采購環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中所需要的物質(zhì)和服務(wù)等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。(3)保護(hù)管理計(jì)劃(Conservation Stewardship Program，簡稱CSP)，該計(jì)劃對所有的生產(chǎn)者都適用，包括私人和部落農(nóng)田，耕地，草原，牧場和非工業(yè)私有林地者，NRCS與他們簽訂合同，生產(chǎn)者在維持和保護(hù)現(xiàn)有環(huán)保措施的情況下，同時(shí)采取額外的保護(hù)活動，優(yōu)先考慮自然資源保護(hù)，如土壤質(zhì)量、水質(zhì)水量、空氣質(zhì)量、棲息地質(zhì)量的資源條件以及能源等，就將得到資金補(bǔ)貼，保護(hù)業(yè)績越好，得到的補(bǔ)貼就越多。CSP計(jì)劃通過五年的合同提供了兩種類型的補(bǔ)貼：一種是每年支付，安裝新的保護(hù)活動，并維持現(xiàn)有做法;另一種是額外支付，即采用資源節(jié)約型作物輪流耕作。根據(jù)新農(nóng)業(yè)法案，在2014—2018財(cái)政年度內(nèi)，個人或其他組織最多可以獲得20萬美元補(bǔ)貼。*Conservation Stewardship Program，United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。(4) 農(nóng)業(yè)保護(hù)管理權(quán)交易計(jì)劃(Agricultural Conservation Easement Program，簡稱 ACEP)，新設(shè)立的項(xiàng)目，由美國自然資源保護(hù)局提供財(cái)政支持和技術(shù)援助給予農(nóng)田和濕地地役權(quán)購買者補(bǔ)助，要求這些購買者保護(hù)農(nóng)田和濕地，包括兩項(xiàng)計(jì)劃，一是農(nóng)地保護(hù)管理權(quán)交易項(xiàng)目，主要用于防止高產(chǎn)農(nóng)田或者草原轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途；二是濕地保護(hù)管理權(quán)交易項(xiàng)目，主要用于保護(hù)和恢復(fù)濕地。ACEP實(shí)際上整合了過去的濕地保護(hù)項(xiàng)目、草原保護(hù)項(xiàng)目、耕地保護(hù)項(xiàng)目等，資金支持力度整體有所下降。Roger Claassen指出，整合可以為更好地協(xié)調(diào)美國農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)計(jì)劃創(chuàng)造機(jī)會，也可以節(jié)約管理資金，簡化實(shí)施程序*Roger Claassen.2014 Farm Act Continues Most Previous Trends in Conservation [R].USDA,Economic Research Service,2014,5.。

第二，實(shí)行差異化資金援助政策。如ACEP中農(nóng)地保護(hù)管理權(quán)交易項(xiàng)目中，一般情況下美國自然資源保護(hù)局提供給農(nóng)場主農(nóng)地地役權(quán)市場價(jià)值的50%資金補(bǔ)助，而對于具有特殊環(huán)境意義的草地，美國自然資源保護(hù)局將提供給牧場主農(nóng)地地役權(quán)市場價(jià)值的50%資金補(bǔ)助。濕地保護(hù)管理權(quán)交易項(xiàng)目中，新農(nóng)業(yè)法規(guī)定了三種方案：一是永久地役權(quán)交易，自然資源保護(hù)局補(bǔ)助給購買者地役權(quán)價(jià)值的100%，用于其購買該濕地的地役權(quán)，此外還提供恢復(fù)費(fèi)用的75%到100%的資金支持；二是30年地役權(quán)交易，自然資源保護(hù)局會支付購買該地役權(quán)的地役權(quán)價(jià)值的50%到75%。此外，還提供恢復(fù)成本的50%到75%之間的支付；三是長期地役權(quán)交易，地役權(quán)的期限是根據(jù)相應(yīng)的美國國家法律允許的最長期限。自然資源保護(hù)局支付地役權(quán)價(jià)值的50%至75%用于購買者購買長期地役權(quán)。此外，還提供恢復(fù)成本的50%到75%之間的支付。

第三，在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中引入市場機(jī)制。啟動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。新農(nóng)業(yè)法要求在高侵蝕地塊種植的農(nóng)場主若想獲得政府資金補(bǔ)貼，必須申請加入美國農(nóng)業(yè)部所批準(zhǔn)設(shè)立的環(huán)境保護(hù)體系框架，即所謂的“環(huán)保遵從條款”*王世群：《 2014年美國新農(nóng)業(yè)法農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策分析》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第8期。(conservation compliance requirements)。為了持續(xù)強(qiáng)化對易受侵蝕土地和濕地的土壤的保護(hù)，對于不符合“環(huán)保遵從條款”的農(nóng)場主，美國政府通過市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，新農(nóng)業(yè)法實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，通過增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)到了這一目的。同時(shí)還充分利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度來牽制農(nóng)場主的行為，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。

(二)英國

英國的生態(tài)補(bǔ)償制度主要散見于有關(guān)自然要素保護(hù)的單行立法中。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990) 、《規(guī)劃和補(bǔ)償法》(1991)和《環(huán)境法》(1995)等對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定；《污染控制法》(1974)、《水資源法》(1991)、《水法》(2003)等對流域生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了規(guī)定；《林業(yè)法》(1981)、《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)、《英國農(nóng)場林補(bǔ)貼方案》(1997 )、《英國新森林法令》(1999)、《英國關(guān)于確認(rèn)“新森林守護(hù)者”法律地位的法令》等對森林生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了規(guī)定。

以森林生態(tài)補(bǔ)償為例。英國森林覆蓋率較低，2013年僅12.9%*World bank.Forest area (sq. km) data[EB/OL](2016-3-24).http:/ /data. World bank. org/indicator / AG. LND. FRST.zs / countries.。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求以及滿足民眾對森林資源多用途的期待，英國政府通過立法和政策制定實(shí)施了一系列有效的財(cái)政支持措施。

1.專門立法規(guī)定政府林地補(bǔ)貼金制度。對于私有林的建設(shè)和維護(hù)，早在1988年，英國就辦頒布了《英國農(nóng)場林資助方案》(TheFarmWoodlandScheme，1988)，后來陸續(xù)修改頒布了《英國農(nóng)場林補(bǔ)貼方案》(1997)(TheFarmWoodlandPremiumScheme， 1997)、《英國農(nóng)場林補(bǔ)貼方案補(bǔ)充案》(TheFarmWoodland(Amendment)Scheme， 1997)、《蘇格蘭林業(yè)支助項(xiàng)目農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃》(TheSFGSFarmlandPremiumScheme， 2003)等等。現(xiàn)今，為了加強(qiáng)林業(yè)環(huán)境保護(hù)和創(chuàng)建如生物多樣性和公眾進(jìn)入等社會利益，英國林業(yè)委員會*英國林業(yè)管理部門是環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部，其下設(shè)不列顛林業(yè)委員會(Forestry Commission)，其下再設(shè)英格蘭林業(yè)委員會、蘇格蘭林業(yè)委員會和威爾士林業(yè)委員會。北愛爾蘭林業(yè)由農(nóng)業(yè)部門管理。提供了6種類型的整套補(bǔ)貼方案*Forestry Commission.Funding for Farm Woodlands[EB/OL](2011-1-15). http://www.forestry.gov.uk/,2016-4-1.，包括森林規(guī)劃補(bǔ)助金(Woodland Planning Grant ，簡稱WPG)、森林評估補(bǔ)助金(Woodland Assessment Grant ，簡稱WAG)、林地更新補(bǔ)助金(Woodland Regeneration Grant ，簡稱WRG)、森林管理補(bǔ)助金(Woodland Management Grant ，簡稱WMG)、森林改良補(bǔ)助金(Woodland Improvement Grant ，簡稱WIG)、造林補(bǔ)助金(Woodland Creation Grant ，簡稱WCG)。這些種類的補(bǔ)助金根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)提供了差異化的植樹造林補(bǔ)助，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以英格蘭為例，見表1。

英格蘭林業(yè)委員會發(fā)放的各項(xiàng)補(bǔ)助金和贈款基本呈現(xiàn)增長的趨勢，2010—2011至2014—2015年度依次為0.267、 0.326、0.358、0.402、0.374億英鎊，2014—2015財(cái)政年度英格蘭林業(yè)委員會發(fā)放的各項(xiàng)補(bǔ)助金和贈款總計(jì)達(dá)0.374億英鎊，占林業(yè)委員會整體支出的32.38%，英格蘭林業(yè)委員會的具體支出和收入見表2：

2.建立林業(yè)基金制度。為了保護(hù)國有林，早在1919年英國就設(shè)立了林業(yè)基金，由林業(yè)委員會代表環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部管理，其經(jīng)費(fèi)的來源及支付情況，1967年《英國林業(yè)法》如是規(guī)定*中國林業(yè)信息網(wǎng)：《國外林業(yè)法規(guī)全文庫:英國林業(yè)法(1967)》，[DB/OL]，http: / / www. lknet. ac. Cn。，“ 第四十一條 林業(yè)基金 。1.根據(jù)《1919年林業(yè)法》第八條建立的林業(yè)基金應(yīng)繼續(xù)保留。 2.從議會提供的款項(xiàng)中，每年撥給林業(yè)基金用款，數(shù)額由議會決定?！?4.林業(yè)委員會銷售木材的收入，或?yàn)榱诵惺蛊錂?quán)利及其盡其職責(zé)而進(jìn)行的交易所得到的收入，均應(yīng)作為林業(yè)基金的收入。 5.為了本法規(guī)定的目的，林業(yè)委員會可接受任何贈予，并根據(jù)有關(guān)條款按照該委員會制定的規(guī)則，把它用于上述目的”。第四十二條規(guī)定，為了取得適宜造林或用于與林業(yè)有關(guān)目的的土地，如果已出賣、出租或交換其他土地的，由此而收入的資金應(yīng)收入林業(yè)基金?？梢?，英國林業(yè)基金經(jīng)費(fèi)主要來自林地租金、出賣金、議會撥款、國有林產(chǎn)品收入和社會捐贈，支出主要用于國有林地保護(hù)，如今私有林的資助也逐漸加大了。

表1 英格蘭6種林地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

3.引入市場機(jī)制，實(shí)施政府綠色采購政策。為了實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及滿足公眾對環(huán)保的高度關(guān)注，2009年英國將政府林業(yè)綠色采購政策納入法制軌道，對接歐盟出臺了《森林執(zhí)法、施政與貿(mào)易行動計(jì)劃》(ActionPlanonForestLawEnforcement,GovernanceandTrade,以下簡稱FLEGT)，規(guī)定從2009年4月1日開始，木材和木材制品必須來自擁有獨(dú)立認(rèn)證的合法和可持續(xù)木材或者擁有FLEGT許可證的木材，

表2 英格蘭林業(yè)委員:2014—2015財(cái)政年度支出和收益 單位：億英鎊

并且要求提供相關(guān)的證明。*王秀珍等：《主要發(fā)達(dá)國家林產(chǎn)品綠色采購政策影響評估與借鑒》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第11期。這個證據(jù)應(yīng)該包括林源向最終保管用戶的全鏈條。

上述英國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅政策表明，英國林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償以政府主導(dǎo)為主，但市場機(jī)制起到了輔助的作用，鼓勵個人把資金投向森林，私有林面積占全國森林面積 67%*楊細(xì)明等：《考察英國多功能森林經(jīng)營的啟示》，《福建林業(yè)》2015年第6期。。作為環(huán)境意識十分敏感的國家，英國森林覆蓋率雖然不高，但通過一系列政策的實(shí)行，森林覆蓋率得以提高，而且形成了以木材生產(chǎn)、森林儲備、生物多樣性保護(hù)及森林休閑娛樂等多功能的可持續(xù)健康發(fā)展態(tài)勢。

三、國際生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法的特點(diǎn)與啟示

(一)國際生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法的特點(diǎn)

1.生態(tài)補(bǔ)償融資主體主要是政府和受益者，融資方式多元化，立法理念推崇公平正義以及權(quán)利義務(wù)的對等。德國、日本等大陸法系的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任劃分具有較濃厚的學(xué)理雕刻色彩，主要從引發(fā)補(bǔ)償?shù)脑蛐袨檫M(jìn)行設(shè)計(jì)，分為政府補(bǔ)償和受益者補(bǔ)償。政府補(bǔ)償主要針對由于公權(quán)力的行使而帶來的特別犧牲，包括中央政府補(bǔ)償和地方政府補(bǔ)償；受益者補(bǔ)償主要是由于開發(fā)建設(shè)行為而促成的利益衡平，包括下游對上游地區(qū)補(bǔ)償，受益的單位和個人的補(bǔ)償(這里主要通過生態(tài)稅形式實(shí)現(xiàn))。英美法系的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任不以致害行為的學(xué)理分類為依據(jù)，其生態(tài)補(bǔ)償目的直接，即為了環(huán)境保護(hù)而進(jìn)行利益衡平的需要，以政府補(bǔ)償為主，政府通過政府購買、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)放補(bǔ)貼等具體方式，進(jìn)行直接補(bǔ)償；政府也通過政策優(yōu)惠、稅收減免等方式實(shí)施間接補(bǔ)償。受益者補(bǔ)償重點(diǎn)通過生態(tài)稅實(shí)現(xiàn)。

不管是大陸法系國家還是英美法系國家，其生態(tài)補(bǔ)償融資主體以政府融資和受益者融資為主。政府融資運(yùn)用于森林、農(nóng)牧業(yè)、流域、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償；受益者融資主要運(yùn)用于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。國外確立生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制的立法理念推崇公平正義以及權(quán)利義務(wù)的對等。政府生態(tài)補(bǔ)償旨在增進(jìn)公共福利這一積極目的，從公平負(fù)擔(dān)的理念進(jìn)行補(bǔ)救；受益者補(bǔ)償基于或帶來環(huán)境保護(hù)或造成環(huán)境破壞積極的開發(fā)建設(shè)行為，從權(quán)利義務(wù)對等進(jìn)行補(bǔ)救。

2.政府融資中，立法上政府與市場邊界朝著相互融合滲透態(tài)勢發(fā)展。一直以來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼c市場機(jī)制理論存在較為清晰的邊界，“庇古稅”理論基于市場機(jī)制在資源配置中的失效為政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)於嘶A(chǔ)，科斯定理通過產(chǎn)權(quán)的清晰配置為市場生態(tài)補(bǔ)償找到了依據(jù)。市場生態(tài)補(bǔ)償作用鮮明但機(jī)制不完善的現(xiàn)實(shí)以及減少貧困*Kemkes R J，F(xiàn)arley J，Koliba C J． Determining when Payments are an Effective Policy Approach to Ecosystem Service Provision．Ecological Economics，2010，69( 11).和保障社會公平正義的需求，實(shí)際上國外各個國家都呈現(xiàn)政府生態(tài)補(bǔ)償和市場生態(tài)補(bǔ)償并存的現(xiàn)狀，但立法的理念、方式和適用范圍有較為明顯區(qū)分。如德國市場生態(tài)補(bǔ)償通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)系列立法對以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品適用。英國的市場生態(tài)補(bǔ)償適用于能源節(jié)約和減少溫室氣體排放等。

隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳钊腴_展，理論上學(xué)者逐漸認(rèn)識到政府與市場生態(tài)補(bǔ)償相互融合的重要性。Roldan Muradian從廣義上重新定義生態(tài)補(bǔ)償，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)激勵的重要性、資金轉(zhuǎn)移的直接性以及商品化率三方面是關(guān)鍵*Roldan Muradian，Esteve Corbera，Unai Pascual，Nicolds Kosoy，PeterH.May,“Reconciling theory and practice:An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services”,Ecological Economics，VoL.65,April 2010.。立法上生態(tài)補(bǔ)償政府與市場機(jī)制的相互滲透也開始出現(xiàn)，如美國2014年修訂后《農(nóng)業(yè)法》就在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中引入市場機(jī)制。

3.地方立法拓展了生態(tài)補(bǔ)償資金來源。國外生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任分擔(dān)中，地方政府占據(jù)了非常重要的地位，歸因于各國的財(cái)政體制。德國的地方議會在基本法的框架下有通過相應(yīng)財(cái)政法(稅法)的權(quán)利，以及旨在實(shí)現(xiàn)公平的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，保證了其地方財(cái)政實(shí)力；日本實(shí)行中央、都道府縣、市町村三級課稅制度，各級政府都有“當(dāng)家稅種”，具有比較穩(wěn)定的收入來源，且中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付(類似我國的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)補(bǔ)充地方財(cái)政，此外，為了盡可能縮小地方的支出與收入缺口，日本憲法和地方稅法以法外稅的形式賦予地方政府在《地方稅法》規(guī)定的稅目之外課稅的權(quán)限，這些舉措為拓展生態(tài)補(bǔ)償資金提供了支持。

4.生態(tài)補(bǔ)償立法凸顯差異化的支付機(jī)制。國外生態(tài)補(bǔ)償不僅融資方式多元化，支付標(biāo)準(zhǔn)也凸顯差異化，不同的地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同一地區(qū)根據(jù)不同的環(huán)保效果或生態(tài)服務(wù)等級還有不同的支付標(biāo)準(zhǔn)。如德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主要通過政府直接補(bǔ)貼方式實(shí)現(xiàn)*邢可霞、王青立：《德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償及其對中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的啟示》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2007年第1期。(政府通過某一項(xiàng)目的實(shí)施支付給農(nóng)場主, 該項(xiàng)目具備一定延續(xù)性)，各州可以根據(jù)實(shí)際情況自行制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以德國巴伐利亞州農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償為例*中國21世紀(jì)議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《生態(tài)補(bǔ)償：國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第183頁。，根據(jù)環(huán)境保護(hù)措施的所提供的生態(tài)服務(wù)不同等級確立了不同標(biāo)準(zhǔn)，采取整個農(nóng)場內(nèi)采用生態(tài)農(nóng)業(yè)的耕作方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為255—560歐元/ hm2；采取有利于環(huán)境保護(hù)的耕作措施，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為25歐元/ hm2；實(shí)行草場的粗放利用，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為125歐元/ hm2；水體與敏感性草帶附近禁用化肥和農(nóng)藥，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為360歐元/ hm2；稀植果園 (最多100棵/ hm2)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5歐元/ hm2，最多340歐元/ hm2；退耕還草，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為500歐元/hm2；牲畜糞便的合理處理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1歐元/ hm2。

5.扶貧效應(yīng)與生態(tài)補(bǔ)償具有高度相關(guān)性。國際社會上，一些觀察家認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)該具有高度的目標(biāo)性，以便取得保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的目的。如果作為間接目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)的話，還應(yīng)該解決減貧的問題*PagiplaS.Payments for envirnmental services:from theory to practice.Seminar at Michigan State University,2006,2.。一些觀察家還建議，對于較為貧困及偏遠(yuǎn)的地區(qū)(如沒有市場文化的土著社區(qū))，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場能夠比產(chǎn)品市場提供更大的機(jī)會*Michael Richard.Common property resource institutions and foest management in latin America[J].Development and Change,1997,28:95-117.。實(shí)踐中，扶貧效應(yīng)往往與生態(tài)補(bǔ)償具有高度相關(guān)性。

對參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的貧困人群來說，交易成本是一項(xiàng)重要的限制因素。為了鼓勵貧困人群參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，美國2014年農(nóng)業(yè)法案新增了一項(xiàng)預(yù)付款制度，即可以給予那些老資格農(nóng)戶(主要包括社會弱勢群體，首次參加該計(jì)劃的有限資源的農(nóng)民，印度部落和退伍軍人等)不超過50%的預(yù)付款，以幫助這些農(nóng)戶采購環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中所需要的物質(zhì)和服務(wù)等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。

(二)國外經(jīng)驗(yàn)對我國建立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任制度的啟示

一般而言，一國的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度，是該國特殊國情的產(chǎn)物，不能直接照搬為他國所用。但不同生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度設(shè)計(jì)卻具有一個共同的出發(fā)點(diǎn)，即實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體利益均衡，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用效率。正因?yàn)榇?，從比較法的角度對大陸法系和英美法系主要生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度進(jìn)行考察，可以為我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任法定化原則。雖然國外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任制度未見綜合性生態(tài)補(bǔ)償立法，但不管是政府補(bǔ)償、受益者補(bǔ)償還是市場補(bǔ)償，即使是中央政府與地方政府補(bǔ)償責(zé)任的劃分，不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等都有明確的法律依據(jù)。

我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法主要見于環(huán)境基本法和環(huán)境單行法中，已初具規(guī)模，但仍有諸多問題需要立法細(xì)化或明確，諸如排污權(quán)交易、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等典型市場補(bǔ)償機(jī)制在現(xiàn)有法律原則性規(guī)定的情況，需要立法進(jìn)一步細(xì)化；生態(tài)稅對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償有無法替代的重要作用，需要將生態(tài)補(bǔ)償理念融入生態(tài)稅立法中；專門的生態(tài)補(bǔ)償基金設(shè)立與管理也都需要法律的明確規(guī)定。特別是在中央政府與地方政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任劃分方面有待法律明確，國外生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法包括了國家和地方立法兩個層面，且地方立法充分地細(xì)化了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在我國，財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域主要是通過國務(wù)院及其部門制定相關(guān)的規(guī)定予以調(diào)整，實(shí)行的是一種行政主導(dǎo)的模式，尚沒有一部法律調(diào)整財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域事項(xiàng)*劉劍文：《財(cái)稅法專題研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第125頁。，為此，在我國財(cái)政分權(quán)沒有統(tǒng)一立法調(diào)整的情況下，充分發(fā)揮地方立法的作用針對性的細(xì)化相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是為可取。

2.借鑒大陸法系經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償支付責(zé)任主體，吸收英美法系靈活多元的融資方式。我國生態(tài)補(bǔ)償主體及其資金來源一直是困擾生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐的難題，經(jīng)濟(jì)學(xué)上有學(xué)者提出了創(chuàng)新思路，即依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的形態(tài)*有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)：以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)直接通過市場交易獲得生態(tài)溢價(jià),從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償;以公共品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)回歸政府的基本職能,由作為社會公共利益總代表和公共服務(wù)供給者的中央政府制定保護(hù)條例并進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償;以俱樂部產(chǎn)品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品,應(yīng)由地方政府從受益者中募集資金,并代表受益者進(jìn)行集體購買;以公共池塘資源形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品,應(yīng)在地方政府制定的規(guī)章制度約束下,通過市場交易和社會組織協(xié)議保護(hù)等形式保障供給。參見王彬彬、李曉燕：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉?gòu):政府和市場有效融合》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。來確定生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，但是明確界定某類生態(tài)產(chǎn)品的歸屬還是十分困難的。公平正義雖是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，但法律注重可操作性，借鑒大陸法系的做法，生態(tài)補(bǔ)償支付責(zé)任主體的確定可以以行為為主線，堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)對等原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。界定為政府補(bǔ)償和受益者補(bǔ)償兩方面，政府補(bǔ)償又可以分為基于抽象行政行為的補(bǔ)償和基于具體行政行為的補(bǔ)償；對環(huán)境有利的保護(hù)建設(shè)行為由受益者補(bǔ)償，如一定范圍內(nèi)的企事業(yè)單位和個人、流域上游地區(qū)的積極環(huán)境保護(hù)建設(shè)行為，下游地方政府補(bǔ)償。借鑒英美法系經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐做法，融資的方式可以多樣化，包括財(cái)政撥款，土地出讓金按比例提取，從水電、旅游、礦山、水利、煤炭等受益單位經(jīng)營收入按比例提取，還有生態(tài)稅、生態(tài)補(bǔ)償基金等。

同時(shí)，融資中還應(yīng)特別注重市場方式的利用。政府與市場方式并不是絕對的分裂，可以走向有機(jī)融合。在政府主導(dǎo)的補(bǔ)償中引入市場機(jī)制，如美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)施農(nóng)戶自愿參與、預(yù)付款以及責(zé)任保險(xiǎn)制度等，在實(shí)現(xiàn)公平的同時(shí)追求效率。在市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償中加入政府的參與，能提高市場交易的成功幾率，如我國新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒υ圏c(diǎn)。

3.根據(jù)地區(qū)、對象、所提供的生態(tài)服務(wù)等級不同確立差異化的支付機(jī)制。德、美、英等國家都通過地方立法確立不同地方的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖與其聯(lián)邦政治制度有關(guān)，但更主要的是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償能力、補(bǔ)償手段等與自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、甚至歷史文化倫理觀念密切相關(guān)*參見中國 21 世紀(jì)議程管理中心：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H比較：模式與機(jī)制》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第40-44頁。。國外學(xué)者還指出，在碳交易中也應(yīng)該考慮給予適當(dāng)?shù)牡乩硐拗疲上У氖沁@方面的科學(xué)研究和政策關(guān)注還很有限*Philip Womble， Martin Doyle.The geography of trading ecosystem services : a case study of wetland and stream compensatory mitigation markets[J].Harvard Environmental Law Review,2012，vol，36(1)：230-296.。中國中、東、西部地區(qū)自然條件差異大，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在承認(rèn)生態(tài)補(bǔ)償共同責(zé)任的基礎(chǔ)上，地方與地方之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)差異化，不搞“一刀切”，這樣更符合實(shí)際情況，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償效果。

特別是對于貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，還應(yīng)該與扶貧聯(lián)系在一起。如何脫貧，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)實(shí)施“五個一批”工程，其中就包括生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批?！秶鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(2015年11月29日)精準(zhǔn)扶貧方略，提出開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式。我國扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。這些扶貧開發(fā)中難啃的硬骨頭在國家發(fā)展中實(shí)際承擔(dān)了“生態(tài)保障”、“資源儲備”和“風(fēng)景建設(shè)”的重要角色。通過向貧困人群發(fā)放補(bǔ)償支付而有效地扮演了政府減貧工具的角色。

根據(jù)所提供的生態(tài)服務(wù)等級不同進(jìn)行差異化的生態(tài)補(bǔ)償支付，我國森林生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了詳盡完備的立法，《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》(2014)規(guī)定了四類森林生態(tài)補(bǔ)償：森林生態(tài)效益補(bǔ)償、林業(yè)補(bǔ)貼、森林公安補(bǔ)助、國有林場改革補(bǔ)助，其中林業(yè)補(bǔ)貼又包括了林木良種培育、造林和森林撫育補(bǔ)貼、濕地、林業(yè)國家級自然保護(hù)區(qū)和沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)與保護(hù)補(bǔ)貼、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)補(bǔ)貼、林業(yè)科技推廣示范補(bǔ)貼、林業(yè)貸款貼息補(bǔ)貼共五種補(bǔ)償，可見，森林生態(tài)補(bǔ)償范圍廣、種類齊全。另外補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高細(xì)化，如用于國家公益林的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，2007年中央財(cái)政補(bǔ)償基金統(tǒng)一規(guī)定為每年每畝5元，2009年中央財(cái)政補(bǔ)償基金依據(jù)國家級公益林權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國有的國家級公益林平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10元。2014年國有的國家級公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然為每年每畝5元，但集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝15元。我國森林覆蓋率位于世界前列，足見森林保護(hù)管理的成效。當(dāng)然，我國其他領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)還有許多需要完善的地方。

4.建立完善的生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率的監(jiān)督機(jī)制。其實(shí)，國外生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)不僅關(guān)注資金的來源和使用設(shè)計(jì)，還關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率。國外生態(tài)補(bǔ)償效果的監(jiān)督主要通過預(yù)算約束和事后環(huán)境質(zhì)量評價(jià)兩方面實(shí)現(xiàn)。如葡萄牙2007修改的《地方財(cái)政法》，就在中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的分配體系中引入了生態(tài)指標(biāo)*秦玉才、汪勁主編：《中國生態(tài)補(bǔ)償立法：路在前方》，北京大學(xué)出版社2013年版，第274-275頁。。美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在早期效果不佳的情況下，在1991年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法案提出建立環(huán)境效益指標(biāo)體系，用以判斷項(xiàng)目執(zhí)行效果。我國生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率的監(jiān)督不僅要考慮事前和事后，還應(yīng)該考慮事中使用方式，現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)助資金已有不少，但因?yàn)橘Y金分散化，呈部門條條分割特征，難以形成資金合力，不利于生態(tài)環(huán)境的綜合治理，影響資金使用效果。因此，我國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任制度的建設(shè)除了完善融資機(jī)制和支付機(jī)制，還應(yīng)該建立完善的事前、事中和事后生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率的監(jiān)督機(jī)制，使生態(tài)補(bǔ)償效果實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-01-15

徐麗媛(1978—)，女，江西臨川人，博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法。

本文系2016年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“脫貧攻堅(jiān)背景下貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付法制研究”(項(xiàng)目編號：16BFX150)與2013年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“‘共同但有區(qū)別責(zé)任’原則下生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任差異化的法律機(jī)制”(項(xiàng)目編號：13YJC820086)的階段性研究成果。

D922.6

A

1003-4145[2017]03-0168-09