當前地方政府債務所蘊藏的金融風險及其防范措施

嚴文浩

摘 要：在經(jīng)濟危機席卷全球的背景下，中國地方政府為了規(guī)避經(jīng)濟危機的不良影響采取了一定的措施，在應對危機的過程中政府債務規(guī)模迅速膨脹，龐大的債務數(shù)額幾乎涉及到所有的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。對美國信貸危機和歐債危機進行分析發(fā)現(xiàn)，一旦地方政府債務規(guī)模過大，陷入到債務償還的困境中，就極易造成全國性債務危機的出現(xiàn)，甚至對全國金融行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不良影響，引發(fā)金融動蕩，并對國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生威脅。因此，新時期應該加強對地方債務工作的重視，在分析債務成因的基礎(chǔ)上有效防范潛在風險，從而促進中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務；金融風險；防范措施

中圖分類號：F832.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）01-0076-02

地方政府債務引發(fā)的金融風險已經(jīng)成為我國實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中普遍存在的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，從西方發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗來看，防范地方政府債務引發(fā)的金融風險十分復雜。對此，應當深入、全面的分析，科學、合理的論證，找到地方政府債務產(chǎn)生的原因以及所帶來的風險，從而對這些問題和風險加以解決。

一、現(xiàn)階段地方政府債務所蘊藏的主要金融風險

（一）債務來源途徑較為單一，抗風險能力較為薄弱

現(xiàn)階段，盡管地方政府投融資平臺內(nèi)的企業(yè)數(shù)量較多，然而其運營模式相對單一，主要由銀行負責提供資金，并以地方政府的信譽或地方財政為貸款擔保。不僅加大了地方政府的財政負擔，而且還造成銀行不良貸款數(shù)目的增大，無形之中提高了銀行的經(jīng)營風險。銀行為了保證自身發(fā)展的穩(wěn)定性，就將這些風險轉(zhuǎn)移到市場，致使國內(nèi)金融安全問題產(chǎn)生。通過分析可知，若是造成高通貨膨脹率，國內(nèi)各級政府融資平臺發(fā)生不良貸款率可以高達20%，其總額會達到2.4萬億CNY[1]。銀行是我國金融行業(yè)發(fā)展的中心，生存和發(fā)展對社會各行各業(yè)以及廣大人民群眾產(chǎn)生重要的影響，若是由于地方債務導致銀行難以正常經(jīng)營，那么將對國家經(jīng)濟造成致命的打擊。

（二）引發(fā)財政風險和信用風險

現(xiàn)階段，盡管地方舉債行為在表面上通過投融資平臺而發(fā)生，然而，通常情況下均是以政府信譽為擔保，實際上，這項債務還是需要地方政府來償還。在市場經(jīng)濟逐步發(fā)展的情況下，我國現(xiàn)階段的地方財政呈現(xiàn)出大幅度提升的態(tài)勢。然而，在機構(gòu)改革的影響下，各級政府逐步向服務型機構(gòu)發(fā)展，導致地方政府的財政收入僅能勉強滿足日常行政服務的支出，作為債務額度較大的擔保，地方財政承擔了較大的債務壓力[2]。大部門地方債務之所以能夠貸款成功，是因為各級政府以自身信譽作為擔保。同時，由于政府信譽對黨和國家而言十分重要，對黨的生存和發(fā)展具有直接影響。所以，以政府信譽作為擔保不僅凸顯了各級政府發(fā)展經(jīng)濟、籌資的迫切性，還顯示了地方債務失控引發(fā)的金融風險在一定程度上會轉(zhuǎn)化為政治風險。現(xiàn)階段，各級地方政府債務均存在延期、拖欠的情況，若是任由這種情況發(fā)生，將對政府信譽產(chǎn)生嚴重的不良影響，進而造成社會信用環(huán)境逐步惡化，引發(fā)信用危機，導致投資者與消費者對市場的信心發(fā)生動搖。

（三）致使銀行不良資產(chǎn)規(guī)模增大

從目前情況來看，國內(nèi)投融資平臺規(guī)模較大、數(shù)量較多，在管理方面存在漏洞，普遍存在違規(guī)擔保的現(xiàn)象，明顯增加了銀行難以回收貸款的經(jīng)營風險，使得銀行的不良貸款率明顯升高?，F(xiàn)階段，我國地方政府的投融資平臺普遍出現(xiàn)了不具有主營業(yè)務、短期發(fā)展、法人治理結(jié)構(gòu)缺乏完善性、責任主體不清、操作程序不規(guī)范等情況。與此同時，地方政府又常常借助多個融資平臺企業(yè)向多家銀行進行信貸，導致銀行難以真正掌握地方政府的負債狀況以及其擔保情況[3]。為了發(fā)展經(jīng)濟、籌集更多資金，部分地方政府甚至將一些不符合貸款條件的項目融入到融資平臺，由于這類貸款項目未經(jīng)過市場論證、不具備發(fā)展前景，導致在今后幾年中，國內(nèi)將出現(xiàn)大部分地方債務貸款即將到期的情況，使得各級地方政府面臨著多家銀行催還款的狀況。據(jù)預計，我國商業(yè)銀行的不良貸款規(guī)模可能發(fā)生井噴現(xiàn)象。

（四）地方財政無力償還地方債務

各級地方政府主要收入來源于土地收益。從相關(guān)統(tǒng)計分析可知，2001—2003年，國內(nèi)各級地方政府在土地出讓方面獲得的利益總額高達9 100多億CNY，而在2009年當年，國內(nèi)各地方在土地置換方面的收入就達到1.5萬億CNY，接近同年地方財政收入的一半。由此可見，地方財政對土地收入具有嚴重的依賴性[4]。進入2013年后，我國房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展起來，各級地方政府在土地出讓方面獲得的利益再創(chuàng)新高。以北京地區(qū)為例，在2013年，其在土地出讓方面獲得的利益總額高達1 821.8億CNY，在土地出讓金方面創(chuàng)造了歷史新高。現(xiàn)階段，我國地方政府債務通常以政府財政或政府信用作為擔保，在土地收入占地方財政比重較大的情況下，以地方財政作為擔保在某種程度上可以看成是以土地收益或土地置換金作為擔保，地方政府與負責提供資金的銀行均將地方債務正常償還的希望放在土地價格上漲上。但是，盡管我國幅員遼闊，卻是人口大國，人均占有的土地資源有限，在這種情況下，依靠土地收入或土地置換金來償還地方債務的方式存在不可持續(xù)性。雖然各級地方政府與銀行均將房價上漲作為財政創(chuàng)收希望，并極力推動房價上漲。然而，隨著經(jīng)濟全球化以及我國逐步融入世界經(jīng)濟體系，若是在外部發(fā)生經(jīng)濟沖擊，那么將對國內(nèi)房價與地價產(chǎn)生較為嚴重的影響，使其面臨驟然下跌的風險，對各級地方政府財政造成嚴重的不利影響，導致地方財政面臨著巨大的壓力。

二、預防并控制地方債務引發(fā)金融風險的有效策略

（一）深入分析、科學論證債務風險

地方債務問題存在一定復雜性，受到國家財政體制、國際經(jīng)濟宏觀形勢、國內(nèi)經(jīng)濟走勢以及政府職能劃分等方面的影響，若想有針對性地解決地方債務問題，就應當對其產(chǎn)生原因進行全面分析，并對國內(nèi)地方債務規(guī)模、債務結(jié)構(gòu)實施深入、詳細的分析論證。所以，中央政府應當盡快構(gòu)建起完善的地方債務登記管控機制，盡量搭建信息化、網(wǎng)絡化的技術(shù)管理平臺，借助政府、金融機構(gòu)、社會企業(yè)等多方的聯(lián)網(wǎng)來監(jiān)督管理我國資金的具體流向，對地方債務的規(guī)模、數(shù)量以及蘊含的風險進行有效控制，并基于此，結(jié)合地方債務的具體狀況運用可行性較強的策略，將地方債務引起的金融風險扼殺在萌芽中狀態(tài)[5]。

（二）創(chuàng)新投融資機制

地方政府債務不僅帶來了一定金融風險，同時也創(chuàng)造了一定的機遇，特別是針對一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，地方債務是其獲得進一步發(fā)展的重要途徑[6]。國內(nèi)地方債務引發(fā)的風險，其根本并不在于其總量過大，而在于其擔保與使用缺乏規(guī)范性、科學性、合理性。所以，為了有效消除地方債務引發(fā)的金融風險，就應當對地方債務進行科學管理，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，將其收入到法制與行政管制范圍內(nèi)，嚴格監(jiān)督并管理地方投融資平臺。與此同時，中央政府也需要盡早構(gòu)建地方投融資監(jiān)督管理機制與制度，深入分析并嚴格監(jiān)管地方投融資平臺，對地方債券發(fā)行等實施妥善管理，進而在地方政府債款使用方面加強監(jiān)管。另外，中央政府還應當改進預算法，建立完善的財政預算機制，并對頒布的公債法進行論證，做到依法管理地方債務，從而促使地方政府債務接受各行各業(yè)的實時監(jiān)督。

（三）適當放開地方政府債券發(fā)行權(quán)

在我國市場經(jīng)濟體制逐漸完善的情況下，地方政府承擔了越來越繁重的行政事務與經(jīng)濟管理任務。過去的財政收入難以滿足日常行政開支已經(jīng)成為主要問題。所以，中央政府應當適當?shù)卦试S地方發(fā)行債券，以此來改善地方負債現(xiàn)狀、緩解財政壓力。事實上，在我國地方政府債券發(fā)行禁令的實施下，地方政府出于無奈選擇構(gòu)建投融資平臺。對此，中央政府可以適當放開地方政府債券發(fā)行權(quán)，促使地方融資融入現(xiàn)行法律與行政的管理體系中，這在一定程度上縮減地方政府融資平臺規(guī)模和數(shù)量，逐步提升地方融資渠道的社會性和透明性。

（四）優(yōu)化管理地方政府債務

從西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗可知，當國家中央政府對地方政府實施規(guī)范、嚴格、有序的管理時，地方政府債務所引起的金融風險均可以得到良好的防控，并且地方財政體系也可以正常、穩(wěn)定地運行，促使國家經(jīng)濟得到穩(wěn)定發(fā)展。相反，若是中央對地方管理不當，則會引發(fā)財政金融危機。如美國的次貸危機、歐洲債務危機等，引發(fā)經(jīng)濟、社會的動蕩。對此，為了有效解決地方債務引發(fā)的金融風險，中央政府應當建立專門的機構(gòu)來統(tǒng)一、集中的管理地方債務。通常情況下，中央財政相關(guān)部門應當負責管理地方債務。但是，現(xiàn)階段，中央還沒有建立專門機構(gòu)，更未建立配套的地方債務管理制度與體系。因此，我國應該對國內(nèi)各區(qū)域的地方債務實施深入分析，對其進行科學論證，從而構(gòu)建一個統(tǒng)一機構(gòu)，構(gòu)建完善、配套的地方債務管理體系，對地方政府舉債行為做出正確指引，在有效控制地方財政赤字問題的基礎(chǔ)上，還應當促進分稅制深化改革，進而逐步構(gòu)建權(quán)責分明、協(xié)調(diào)平衡的地方財政收支體系。

三、結(jié)語

綜上所述，在對地方政府債務實施管理的過程中，應當將重點放置到消除財政風險、防范地方金融風險方面。同時，應當始終堅持科學發(fā)展觀，以可持續(xù)發(fā)展觀為指導，采取有效措施優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)，對地方政府債務規(guī)模進行有效控制，積極構(gòu)建行之有效的政府舉債與償還管理制度與機制，進而形成良性的地方政府債務運行機制。

參考文獻：

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[5] 劉萍芳.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務成因、存在問題及風險化解對策[J].財經(jīng)界，2014，（20）：49-50.

[6] 孟令勇.我國地方政府債務風險分析與預警機制研究[J].活力，2014，（22）：4-5.

[責任編輯 陳麗敏]