流域生態(tài)補償財政工具法制化探析

龔得君

摘 要：流域生態(tài)補償實踐試點聚焦水源地區(qū)、重點流域、生態(tài)區(qū)域、斷面水質(zhì)、資金扣繳，制度構建聚焦排污權交易、水權交易、跨界流域。流域事權財權關系法制化建設，包括權利義務主體、補償資金標準、補償方式范圍、相關補償政策；財政工具包括政府主導、市場參與；管理工具包括污染監(jiān)測、水質(zhì)考核、行政管理、糾紛解決。生態(tài)政策法制化，是改革的目標。財政工具法制建設，需要行政、財政制度支持；生態(tài)價值核算方法，需要財政、稅收工具支持。

關鍵詞：流域生態(tài)補償；財政工具；生態(tài)公共產(chǎn)品

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）01-0059-05

一、動因：流域生態(tài)補償特性

流域生態(tài)補償在諸多方面具有深遠影響。平衡流域生態(tài)利益與社會經(jīng)濟利益是其主要實踐意義，設計法律制度進一步穩(wěn)定實踐效果是其主要理論意義。“流域生態(tài)系統(tǒng)聚焦水質(zhì)水量?！盵1]通過外部干預流域生態(tài)補償，實現(xiàn)補償流域生態(tài)特別犧牲。推進流域溢出外部效應內(nèi)部化，平衡流域上游與下游權利義務。補償資金運行是否符合預期，成為流域生態(tài)補償關鍵環(huán)節(jié)。實現(xiàn)流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化，是完善流域生態(tài)補償資金管理重要途徑。

水體單向流動特性，對于生態(tài)補償影響深遠。大多數(shù)生態(tài)要素影響周邊環(huán)境呈現(xiàn)面狀分布，流域影響周邊環(huán)境獨具特色，呈現(xiàn)帶狀分布。水體從高到低自然流動，外部效應主要影響下游。自然地理特性，對于生態(tài)補償影響顯著。流域集水區(qū)域界線相對明晰，上游下游空間分布相對穩(wěn)定。生態(tài)外部效應溢出所致影響，權利義務雙方關系較為確定。共同上級機關協(xié)調(diào)、流域主體市場交易均可作為生態(tài)補償模式。干流支流所涉陸地構成流域主體，并且可能涉及多個行政區(qū)劃單元。不同地區(qū)根據(jù)本地社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，對于本轄區(qū)內(nèi)流域開發(fā)擁有各自方案。使得流域生態(tài)問題聚焦于兩個方面：焦點之一，水質(zhì)水量。排污權交易主要針對水質(zhì)，通過排污限額、交易制度，維持流域生態(tài)容量平衡。水權交易主要針對水量，通過制定用水限額、交易制度，進一步建設兩型社會。焦點之二，生態(tài)效益。水體流動性強，生態(tài)效益外溢。上游保持綠水青山，將會限制既有生產(chǎn)生活方式，下游收獲生態(tài)效益，理應支付生態(tài)公共產(chǎn)品成本。協(xié)調(diào)跨區(qū)域利益意義重大。上游下游生態(tài)利益投入產(chǎn)出并不均衡，生態(tài)公共產(chǎn)品屬性難以杜絕公地悲劇。正面外部效益溢出由下游補償上游，負面外部效益溢出由上游補償下游。實現(xiàn)全流域生態(tài)補償良性互動。

流域生態(tài)補償形態(tài)各異，主要分為以下幾類。第一，政府主導。運行機制是政府統(tǒng)攬大局設計流域生態(tài)補償宏觀方案，通過財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)上游下游生態(tài)權利義務。例如，廣東省政府為保護珠江重要支流東江水源，通過財政轉(zhuǎn)移支付向河源市提供資金支持。資金源于東深工程水費利潤，并對上游地區(qū)實施補貼政策。第二，市場主導。運行機制是上游下游協(xié)商一致達成補償方案共識，通過產(chǎn)權交易、生態(tài)標記等方式調(diào)節(jié)生態(tài)權利義務。例如，浙江省金華江上游東陽市擁有橫錦水庫，下游義烏市由于種種原因用水較為緊張。義烏市通過水權交易，出資購買橫錦水庫五千萬立方米使用權。第三，社會主導。運行機制是非政府組織牽頭實施流域生態(tài)補償項目，并且提供資金、技術、人員等多種項目所需支持。例如，世界自然基金長江濕地恢復項目點，牽頭實施青山垸退田環(huán)湖社區(qū)共管。建立濕地保護模式，發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)保護與農(nóng)民增收雙贏。第四，混合模式。上述生態(tài)補償模式均各有優(yōu)勢劣勢，流域生態(tài)補償應當堅持政府主導混合模式。通過國家強制力保障干預效果，減少不確定性，降低交易成本。市場主導受制于交易費用，社會主導受制于項目門檻。以政府為主體，以市場交易、社會組織為兩翼模式為宜。

流域生態(tài)補償堅持政府主導，財政工具主要倚重轉(zhuǎn)移支付。按照資金等級，可以分為中央流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，例如，中央鞏固退耕還湖成果，向多個省份提供財政資金支持；地方流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，例如，青海省保護中華水塔，向三江源地區(qū)提供財政資金支持。按照資金性質(zhì)，可以分為一般流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，例如，上級考慮多種因素，采取公式計算向下級分配財政資金；專項流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，例如退耕還湖、水源涵養(yǎng)區(qū)保護、水土保持等生態(tài)補償項目。中國流域生態(tài)補償實踐尚處起步階段，加之學界對于一些理論問題仍有爭議，現(xiàn)行法律法規(guī)專項規(guī)定條文數(shù)量不是很多，涉及流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付條文更少。梳理現(xiàn)有條文規(guī)定，可以分為以下兩類：類型之一，宏觀大局立法，例如：《環(huán)境保護法》第31條，規(guī)定國家建立生態(tài)補償制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付向生態(tài)保護地區(qū)傾向力度。類型之二，具體領域立法，例如《水污染防治法》第7條，規(guī)定國家建立流域生態(tài)補償制度，并向水源保護區(qū)、流域上游財政轉(zhuǎn)移支付。流域生態(tài)公共產(chǎn)品屬性十分鮮明，尤為需要政府干預確保有效供給。完善流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)，逐步奠定流域生態(tài)補償實踐長期穩(wěn)定基礎。

二、現(xiàn)狀：中外實踐、不足及其分析

流域是地球自然地理重要組成部分。流域生態(tài)補償需要符合本國實際國情，可以借鑒域外實踐經(jīng)驗。流域生態(tài)補償實踐，不論政府作用強弱都要運用財政工具，包括政府主導、市場主導、社會主導、混合模式多種類型。流域生態(tài)補償財政工具主要不足是事權財權有待進一步匹配，實現(xiàn)流域生態(tài)補償法制化，引領規(guī)范化、體系化是主要路徑。同時，反向推動流域生態(tài)補償理論研究，推動環(huán)境科技進步提供完善補償標準，促進自然與人文學科形成合力。

（一）中外實踐

流域生態(tài)補償實踐試點聚焦水源地區(qū)、重點流域、生態(tài)區(qū)域、斷面水質(zhì)、資金扣繳，制度構建聚焦于排污權交易、水權交易、跨界流域。借鑒世界各國有益經(jīng)驗。“流域生態(tài)補償是有效制度安排?！盵2]流域生態(tài)補償財政制度目標是平衡事權財權。關鍵問題包括權利義務主體、補償資金標準、補償方式范圍、相關補償政策；財政工具包括政府主導、市場參與；管理工具包括污染監(jiān)測、水質(zhì)考核、行政管理、糾紛解決。規(guī)范上述制度，主要依靠法制化。

中國流域生態(tài)補償實踐試點現(xiàn)狀。第一，水源地區(qū)，水體單向流動特性使得水源影響流域。例如福建省流域下游城市籌措補償資金，上交省政府財政專戶補償上游城市。第二，重點流域，針對一些人口眾多而又水源匱乏地區(qū)。例如山東省通過退耕還濕工程發(fā)揮濕地作用，改善南水北調(diào)沿線諸流域水質(zhì)。第三，生態(tài)區(qū)域，大型湖泊影響周邊環(huán)境呈現(xiàn)面狀分布。例如江蘇省核算斷面生態(tài)補償金，省政府將所收資金劃撥應受補償?shù)貐^(qū)政府。第四，斷面水質(zhì)，作為實施流域生態(tài)補償重要依據(jù)之一。例如，遼寧省根據(jù)該指標推動流域生態(tài)補償，出臺補償資金使用績效考核方案。第五，資金扣繳，適用行政區(qū)劃單元多、污染嚴重流域。例如，河北省統(tǒng)計子牙河流域城市超標斷面，以此為據(jù)扣繳各個城市補償資金。制度構建。其一，排污權交易。以平衡生態(tài)容量為目標，將排污權納入市場交易。中國排污許可證制度奠定排污權交易基礎。為區(qū)域限批提供依據(jù)。其二，水權交易。存在立法沖突，《物權法》規(guī)定取水權可以轉(zhuǎn)讓，《取水許可制度實施辦法》規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓。實踐操作法律依據(jù)存疑。其三，跨界流域。流域生態(tài)補償往往涉及多個行政區(qū)劃單元。上游下游生態(tài)利益糾紛，橫向協(xié)調(diào)機制不夠健全，需要共同上級機關干預。

世界各國流域生態(tài)補償財政工具均各具特色。第一，公共支付。適用政府財政購買流域生態(tài)，實踐基礎是要求政府流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付。例如，南非流域生態(tài)補償，國家扶貧委員會提供資金，占水資源項目資金七成二以上。不僅致力于流域生態(tài)系統(tǒng)恢復，而且還提供數(shù)以萬計工作崗位。創(chuàng)造性兼顧生態(tài)與扶貧。第二，市場交易。適用生態(tài)主體數(shù)量較多流域，實踐基礎是要求能將流域生態(tài)標準化為特殊商品。例如哥斯達黎加水電公司囿于水量減少影響經(jīng)營，國家林業(yè)基金收取公司資金，并且同時獲得政府基金支持，支付流域上游土地所有者，條件是通過植樹造林穩(wěn)定流域水量。第三，私人交易。適用生態(tài)主體數(shù)量較少流域，實踐基礎是要求流域產(chǎn)權、操作規(guī)則等較為明晰。例如哥倫比亞在考卡河設立公司管理流域水源分配，遇到生活生產(chǎn)爭搶水源矛盾，公司與農(nóng)業(yè)用水組織協(xié)商，后者通過單設基金購買上游林地所有權，改善生態(tài)、增加水量。第四，生態(tài)標記。適用引導公眾消費選擇領域，實踐基礎是要求政府建立贏得普遍信賴認證體系。例如瑞典市場具有生態(tài)標記商品價格上漲可達5%，消費者選擇支付這類稍貴商品，實質(zhì)是間接購買流域生態(tài)服務，同時也為提供生態(tài)友好產(chǎn)品企業(yè)進行直接資金支持。

流域生態(tài)補償財政制度目標是平衡事權財權。第一，關鍵問題概括如下：權利義務主體，各級政府履行本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)職能，跨界流域生態(tài)補償資金來源不明。補償資金標準，流域上游下游難以達成普遍共識，生態(tài)服務價值核算有待逐步完善。補償方式范圍，強化財政轉(zhuǎn)移支付高效覆蓋優(yōu)勢，保障流域上游生態(tài)保護所需資金。相關補償政策，既要立足現(xiàn)有法律法規(guī)授權依據(jù)，也要符合中國流域生態(tài)補償實踐。第二，宏觀工具概括如下：政府主導流域生態(tài)補償作為主體，國家干預平衡生態(tài)權利義務，財政工具以縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主，以橫向財政轉(zhuǎn)移支付為輔，包括財政政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策等。市場參與流域生態(tài)補償作為補充，生態(tài)效益外部效應內(nèi)部化，環(huán)境會計、稅式優(yōu)惠等制度從內(nèi)外兩個方面調(diào)動市場主體積極性，包括市場交易、私人交易、生態(tài)標記等。第三，微觀工具概括如下：污染監(jiān)測制度，制定監(jiān)測方案作為政府分工依據(jù)，奠定跨界斷面水質(zhì)指標考核基礎。水質(zhì)考核制度，跨界斷面水質(zhì)指標作為客觀標準，設計相應流域生態(tài)補償財政制度。行政管理制度，理清各級政府本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)職責，探索建立跨界流域分工協(xié)作機制。糾紛解決制度，堅持共同上級干預既有實踐做法，推動流域生態(tài)補償仲裁制度完善。

（二）不足及其分析

流域生態(tài)補償實踐已得出一致結論，平衡事權財權是制度設計追求目標?！罢饕ㄟ^財政實現(xiàn)生態(tài)補償?！盵3]流域生態(tài)補償存在法律法規(guī)、理論研究、環(huán)境技術、長效機制等問題，財政工具存在資金主體客體、來源構成、標準確定、監(jiān)督管理等問題。究其原因，既有立法不足、研究不深、政策不穩(wěn)等因素，也有糾紛解決、財政工具、科技手段等因素。流域生態(tài)補償法制化作為主要改革路徑，可以促使生態(tài)政策更加規(guī)范化、財政工具更加體系化。

流域生態(tài)補償不足之處，主要表現(xiàn)概括如下：第一，法律法規(guī)問題。國家尚未出臺《生態(tài)補償法》，更無流域生態(tài)補償專項立法，導致地方各級政府流域生態(tài)補償，均缺乏上位法律法規(guī)依據(jù)。中央地方政府流域生態(tài)補償職責，跨界流域生態(tài)補償規(guī)則均無規(guī)定。僅在《水污染防治法》第七條簡要規(guī)定流域生態(tài)補償制度。第二，理論研究問題。流域生態(tài)補償理論研究有待深入，明確補償標準、方式、范圍依據(jù)。政府主導流域生態(tài)補償，可能存在補償標準制定參與性不足問題，市場主導流域生態(tài)補償，可能存在補償范圍流域覆蓋面不足問題。流域源頭生態(tài)對于全流域影響也應當被高度重視。第三，環(huán)境技術問題。補償標準核算方法存在較大分歧。生態(tài)系統(tǒng)價值劣勢在于可能數(shù)值偏高難以實施，生態(tài)保護成本劣勢在于可能遺漏居民生存需要，發(fā)展機會成本劣勢在于可能遺漏上游后續(xù)需要。如何針對不同流域、流域不同地區(qū)確定適宜核算方法，仍有待深入研究。第四，長效機制問題。中國既有流域生態(tài)補償實踐，性質(zhì)更加貼近污染賠償制度。政府通過財政轉(zhuǎn)移支付提供資金，保障流域主體保護生態(tài)履行事權。流域上游下游更多通過共同上級干預，彼此協(xié)商一致達成補償方案共識較少。影響實踐效果穩(wěn)定性，不利于建立長效機制。

流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付不足，概括如下：第一，補償資金主體客體。流域生態(tài)補償是以平衡上游下游生態(tài)權利義務為目標。政府主導類型，下級政府作為代理人，接受補償資金應當專款專用；市場補充類型，上游受補償?shù)貐^(qū)組織，接受補償資金應當分發(fā)到人。確保及時充分補償流域生態(tài)公共產(chǎn)品提供者特別犧牲。第二，補償資金來源構成。以縱向轉(zhuǎn)移支付為主體，橫向轉(zhuǎn)移支付相對較少。補償資金缺乏專項法定稅費保障，更多依靠水質(zhì)斷面考核超標扣繳資金；補償資金撥付流域相關政府機構，還應當繼續(xù)落實到流域生態(tài)保護個人。穩(wěn)定財政轉(zhuǎn)移支付地位，開拓補償資金市場來源。第三，補償資金標準確定。上游下游對于流域補償資金數(shù)額，往往存在爭議。除去共同上級機關依靠行政級別權威干預之外，還應注重生態(tài)價值計算方法及其基礎數(shù)據(jù)來源?？己肆饔蛩|(zhì)應當兼顧化學需氧、總磷、氨氮等，考核季風區(qū)域流域水質(zhì)應當區(qū)分豐水期、枯水期。第四，補償資金監(jiān)督管理。對于政府主導類型。流域生態(tài)補償往往涉及多個行政區(qū)劃單元，應當單設補償資金監(jiān)管機關全程追蹤。對于市場主導類型，流域生態(tài)補償往往涉及多個主體，監(jiān)管機構應由共同上級確定或者各方協(xié)商一致。監(jiān)管因流域制宜提高補償資金使用效率。

流域生態(tài)補償財政工具缺陷原因，概括如下：第一，理論研究方面問題。一個流域可能存在水源地區(qū)、上游下游、跨區(qū)調(diào)水多種領域，一個項目可能采取政府主導、市場主導、混合生態(tài)補償模式，因地制宜標準有待進一步細化。第二，法律制定方面問題。缺乏《生態(tài)補償法》《財政轉(zhuǎn)移支付法》上位法作為授權依據(jù)，而且也沒有制定流域生態(tài)補償、流域財政轉(zhuǎn)移支付等針對性法規(guī)，弱化實踐法制化程度。第三，政策實施方面問題。法律法規(guī)授權依據(jù)難覓，更多依靠相關政策指導。流域生態(tài)補償雖然具有靈活性強、針對性強等優(yōu)勢，但是穩(wěn)定性弱、體系性弱等劣勢難免影響實踐效果。第四，行政管理方面問題。流域自然地理特性，決定帶狀分布涉及行政區(qū)劃單元多，同級之間產(chǎn)生糾紛，共同上級干預是目前唯一有效途徑。橫向協(xié)調(diào)機制應用，實踐成功數(shù)量不多。第五，財政制度方面問題。財政轉(zhuǎn)移支付等宏觀工具，存在縱向、橫向機制不夠協(xié)調(diào)問題，跨界斷面考核等微觀工具，存在據(jù)此建立補償標準爭議多問題，財政工具體系化程度不夠。第六，環(huán)境技術方面問題。主要生態(tài)價值計算方法均有優(yōu)勢、劣勢，污染監(jiān)測、水質(zhì)考核技術手段也有爭議。如何彌合分歧、取得流域各方共識，關系到流域生態(tài)補償長效機制穩(wěn)固。

三、初步建議：宏觀機制、微觀制度

流域作為中國生態(tài)補償重點領域，先行試點已在不同地區(qū)逐步展開。實踐仍有值得繼續(xù)完善之處，生態(tài)政策法制化是改革目標。政府主導流域生態(tài)補償，生態(tài)政策兼有靈活性強優(yōu)勢、穩(wěn)定性弱劣勢，政府推動專業(yè)領域立法，尤其是流域生態(tài)補償財政工具亟待法制規(guī)范。立足宏觀機制，以流域生態(tài)補償財政工具法制建設為主體，再輔之以行政制度、財政制度。立足微觀制度，以流域生態(tài)補償生態(tài)價值核算方法為基礎，同時完善財政工具、稅收工具。

（一）宏觀機制

流域生態(tài)補償既要遵循生態(tài)系統(tǒng)自然屬性，也有遵循所涉人群社會屬性?！傲饔蛏鷳B(tài)補償兼有自然社會屬性?！盵4]鑒此，推進流域生態(tài)補償財政工具法制化，有利于提供雙重補償目標資金支持。宏觀機制核心內(nèi)容，主要包括以下三個方面：法律機制涉及財政資金、生態(tài)政策、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、市場機制、資金來源、資金監(jiān)管；行政機制涉及總體目標、管理方式、主要模型；財政機制涉及財政體制、財政組織、生態(tài)數(shù)據(jù)、非稅收入、生態(tài)績效、財政仲裁。

流域生態(tài)補償財政工具，法制建設要點如下：第一，財政資金。流域生態(tài)補償屬于政府主導類型，應當穩(wěn)固財政轉(zhuǎn)移支付資金來源。補償主體適度提高轄區(qū)流域水價，合理分擔流域生態(tài)補償資金成本。聽證是調(diào)整水價法定程序。第二，生態(tài)政策。上游承擔生態(tài)公共產(chǎn)品成本，但與下游博弈往往處于劣勢。法律應當規(guī)定流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，引導支流試點建立水權交易機制。政策法制化穩(wěn)固實踐效果。第三，產(chǎn)業(yè)開發(fā)。下游通過生態(tài)技術，促使上游產(chǎn)業(yè)結構趨向生態(tài)友好。上游在下游設立園區(qū)，下游依法優(yōu)惠，收益反哺上游。囿于現(xiàn)有法律、行政制度，先在支流試點再逐步推廣。第四，市場機制。輔助流域生態(tài)補償，包括以下幾種形式。市場交易，視流域生態(tài)補償為特殊商品；私人交易，適用產(chǎn)權清晰流域生態(tài)補償；生態(tài)標記，政府建立認證體系引導消費。第五，資金來源。流域生態(tài)補償資金以財政轉(zhuǎn)移支付為主，包括縱向支付、橫向支付，一般支付、專項支付多種形式。此外，還有政府稅收收入、非稅收入；企業(yè)公共基金、保證金。第六，資金監(jiān)管。立法、行政機關法規(guī)向上級、同級立法機關備案。行政機關還要接受同級監(jiān)察、審計機關監(jiān)督。此外，重大項目跟蹤檢查、生態(tài)補償信息公開有利于社會公眾監(jiān)督。

流域生態(tài)公共產(chǎn)品屬性，應當堅持政府主導。第一，應當吸取西方國家先污染、后治理教訓，將流域生態(tài)綜合管理作為生態(tài)補償目標。立足行政管理角度，不同于西方國家流域生態(tài)補償管理機制，例如日本功能管理類型、法國綜合管理類型、美國政府部門類型，中國應當遵循流域生態(tài)系統(tǒng)自然屬性，賦予各個水利委員會監(jiān)督、執(zhí)法權力。集中流域生態(tài)補償管理權力同時，還應就支流生態(tài)治理與地方協(xié)調(diào)。第二，為使流域生態(tài)補償有章可循，政府應推進生態(tài)政策法制化。政府通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，為流域生態(tài)補償提供資金支持。流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，類型之一，一般支付，單獨列出生態(tài)補償項目，提高資金使用效率；類型之二，專項支付，靈活設置配套資金比例，引導政府投資方向。前者著眼于提供全局生態(tài)公共產(chǎn)品，后者著眼于彌合地區(qū)之間差異。第三，政府主導流域生態(tài)補償應當改革流域管理機制。理論層面流域管理、區(qū)域管理結合機制，實踐層面異化為各個行政區(qū)劃單元管理。政府處理跨界流域糾紛，需要應用各種管理模型。模型之一，比例配額，政府按照比例分配流域各個行政區(qū)劃單元減污數(shù)額；模型之二，行政協(xié)調(diào)，政府以比例配額作為基礎，協(xié)調(diào)污染轉(zhuǎn)移生態(tài)補償。然而，二者的核心都是補償生態(tài)特別犧牲。

政府主導流域生態(tài)補償，財政管理要點如下：第一，財政體制。作為財政工具核心，主要平衡事權財權。流域生態(tài)補償事權是政府生態(tài)治理，財權是提供資金支持。主要著力點是通過環(huán)境科技，實現(xiàn)更加精準確定生態(tài)補償事權。第二，財政組織。環(huán)保部門負責制定補償方案，財政部門負責核算補償資金。補償資金來源：上級政府縱向財政轉(zhuǎn)移支付、流域生態(tài)受益主體所交資金。確保補償資源到達受償主體。第三，生態(tài)數(shù)據(jù)。流域生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付前提是確定事權，上游下游生態(tài)補償事權確定依賴于生態(tài)數(shù)據(jù)。兼顧環(huán)保、水利部門監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立生態(tài)數(shù)據(jù)平臺，確定財政轉(zhuǎn)移支付。第四，非稅收入。是補償資金重要來源之一，非稅收入種類多、數(shù)量大。既要嚴管單項非稅收入，又要統(tǒng)籌非稅收入綜合效益。實質(zhì)是購買政府生態(tài)治理，又提高相關主體環(huán)保意識。第五，生態(tài)績效。流域生態(tài)補償主要績效指標是水質(zhì)水量。財政部門考核補償資金運行，技術部門考核流域生態(tài)指標，受償主體考核流域社會發(fā)展。據(jù)此適時調(diào)整流域生態(tài)補償方案。第六，財政仲裁。流域生態(tài)補償博弈難免產(chǎn)生糾紛，共同上級機關仲裁機制解決糾紛。環(huán)保部門牽頭仲裁補償方案糾紛，財政部門牽頭仲裁補償資金糾紛，仲裁不停止補償資金劃撥。

（二）微觀制度

流域生態(tài)補償通過財政工具外部干預，恢復流域自然地理系統(tǒng)社會經(jīng)濟系統(tǒng)。“生態(tài)容量屬于流域稀缺資源。”[5]鑒于此，維持流域生態(tài)容量，合理使用、分配，基于生態(tài)核算，運用財政、稅收工具。微觀制度核心內(nèi)容，主要包括以下三個方面：核算方法涉及生態(tài)服務價值計算法、公共產(chǎn)品成本計算法、發(fā)展機會成本計算法；財政工具涉及財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、稅收收入、公共基金、保證金、企業(yè)財會；稅收工具涉及跨界轉(zhuǎn)移稅、排污權交易。

流域生態(tài)補償核算方法，主要制度要點如下：第一，流域生態(tài)服務價值計算法。聚焦計算恢復流域生態(tài)系統(tǒng)服務功能，以此核算補償標準。主要思路是將上游土地按照性質(zhì)分門別類，包括耕地、草地、林地、濕地、未利用土地、水域，單項生態(tài)要素價值之和，即為生態(tài)服務價值。該算法主要適用于流域上游水源地等生態(tài)系統(tǒng)，優(yōu)勢：較為完整體現(xiàn)流域生態(tài)服務價值；劣勢：計算結果數(shù)額較大難以實際執(zhí)行。第二，流域公共產(chǎn)品成本計算法。聚焦計算上游保持相應水質(zhì)水量成本，以此核算補償標準。主要思路是通過流域保護投入得出直接成本數(shù)額，通過潛在經(jīng)濟損失得出間接成本數(shù)額，兩者相加之和得出總成本，即為流域公共產(chǎn)品成本。該算法主要適用于上游下游發(fā)展相對均衡流域，優(yōu)勢：基本滿足流域上游生態(tài)成本需求；劣勢：計算所需數(shù)據(jù)較多結果數(shù)額偏小。第三，流域發(fā)展機會成本計算法。聚焦計算上游為環(huán)保而喪失發(fā)展權利，以此核算補償標準。主要思路是比較上游與相鄰行政區(qū)劃單元人均可支配收入差額，由此反映上游限制自身發(fā)展權利所致經(jīng)濟損失總額，即為流域發(fā)展機會成本。該算法主要適用于上游下游發(fā)展相對失衡流域，優(yōu)勢：基本滿足流域上游持續(xù)發(fā)展需求；劣勢：對于后代補償需求關注力度不足。

流域生態(tài)補償財政工具，主要制度要點如下：第一，財政轉(zhuǎn)移支付。一般支付目標是提供基本均等生態(tài)公共產(chǎn)品，專項支付目標是實現(xiàn)不同流域因地制宜補償?？v向支付依靠行政推進較為成熟，橫向支付依靠協(xié)商仍需積極探索。第二，財政補貼。吸引主體參與流域生態(tài)補償，補償受償主體生態(tài)特別犧牲。轉(zhuǎn)移補貼，補償主體給受償主體、受償政府給百姓；專項補貼，預算單列環(huán)保項目有利于核算生態(tài)補償。第三，稅收收入。主要體現(xiàn)在以消費稅、資源稅為代表流轉(zhuǎn)稅領域。前者主要通過設置零稅率、高稅率稅目，優(yōu)化消費結構；后者主要通過開征礦產(chǎn)稅，推動流域上游采礦企業(yè)轉(zhuǎn)型。第四，公共基金。流域生態(tài)補償資金主要源于政府財政，但是應當籌集各方資金設立公共基金。公共基金提供整體流域生態(tài)補償資金支持，參照財政資金模式并且注重考核生態(tài)績效。第五，保證金?；诮档土饔蛏鷳B(tài)風險目的，政府征收潛在生態(tài)威脅主體保證金。既能促使生產(chǎn)者日常運營之中更加關注生態(tài)義務，又能在事發(fā)之后及時補償受償主體生態(tài)特別犧牲。第六，企業(yè)財會。通過稅前扣除項目，促使企業(yè)積極履行生態(tài)社會責任。開展生態(tài)成本核算，促使企業(yè)主動參與流域生態(tài)補償。落實生態(tài)信息披露，促使企業(yè)報表如實披露生態(tài)成本。

流域生態(tài)補償稅收工具，主要制度要點如下：第一，跨界轉(zhuǎn)移稅。政府主導流域生態(tài)補償要求堅持全國一盤棋，中央政府建立跨界流域稅收征收、管理制度。通過財政工具外部干預，實現(xiàn)外部效應內(nèi)部化，減少上游下游跨界糾紛，統(tǒng)籌全流域生態(tài)補償?？缃甾D(zhuǎn)移稅聚焦行政區(qū)劃單元邊界水質(zhì)水量變化，降低政府數(shù)據(jù)采集成本、準確制定生態(tài)稅收政策。生態(tài)成本主要包括該流域生態(tài)治理、與上游下游跨界轉(zhuǎn)移稅所致流域生態(tài)補償。優(yōu)勢：稅收強制，保障外部效應內(nèi)部化，主體公平感強降低上游下游跨界糾紛；劣勢：信息不對稱性，宏觀調(diào)控滯后性風險，稅收效力仍需強化流域管理機構。第二，排污權交易。政府主導流域生態(tài)補償不排斥市場作為補充，相關主體排污權交易，實質(zhì)是生態(tài)產(chǎn)權交易。通過上游下游協(xié)商，達成排污權指標轉(zhuǎn)讓共識，促進社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌全流域生態(tài)補償。政府建立流域排污許可證交易市場優(yōu)化資源配置，通過確定全流域均衡價格，決策污染物削減數(shù)量。生態(tài)成本主要包括該流域生態(tài)治理、與上游下游排污權交易所致流域生態(tài)補償。優(yōu)勢：博弈模式，生態(tài)治理選擇多樣化，主體公平感強促進均衡價格自主調(diào)節(jié)；劣勢：市場有待成熟，排污權交易成本較高，生態(tài)容量使用、分配等立法缺位。

參考文獻：

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[5] 趙來軍.我國流域跨界水污染糾紛協(xié)調(diào)機制研究——以淮河流域為例[M].上海：復旦大學出版社，2007：29.

On The Legal System of Financial Instruments of Watershed Ecological Compensation

GONG De-jun

（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：Watershed ecological compensation practice focused on water source area，the key river basin，ecological area，water quality，the withholding of funds，system focused on construction of emission trading，water rights trading，cross-border river basin.The relationship between the legal construction of watershed powers，including subject of rights and obligations，standard of compensation，scope of compensation method，relevant compensation policy；financial instruments，including government led，market participation；management tools，including pollution monitoring，water quality assessment，administrative management，dispute resolution.Legal system of ecological policy is the goal of reform.Legal construction of financial instruments，the need for administrative，financial system support.Ecological value accounting method，need financial，tax tool support.

Key words：watershed ecological compensation；financial instruments；ecological public goods

[責任編輯 陳麗敏]