新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力研究

李鳳+郭蘭+肖昌露++孫瑾

摘 要：隨著我國改革開放的不斷深入，黨和國家高度重視推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設“服務型”政府。但是，我國一些偏遠少數(shù)民族聚居區(qū)的基層組織尚未脫離“管制型”模式，基層組織發(fā)展困難重重，基層治理只存在于口號和形式上。基于此，對新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力進行研究，以期對邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層組織治理提供一些參考。

關鍵詞：新疆；基層組織；治理能力

中圖分類號：D267 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）01-0043-03

改革開放近四十年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]早在20世紀80年代中期，鄧小平同志提出：“我們的上層建筑非改不行?！辈⑶颐鞔_改革的兩個方向，一是民主化，二是法制化。美國克林頓總統(tǒng)時期，1993年3月起全面推進美國政府改革計劃，這次改革被稱為“新治理”，強調公、私部門合作提供公共服務，充分尊重公民及公民團體的參與[2]。我國隨著改革開放的深化，國家政府行政職能的轉變，服務意識的增強，合作共贏善治的思潮來襲，不斷推進國家治理體系的現(xiàn)代化、國家治理能力的現(xiàn)代化?；鶎咏M織治理能力的現(xiàn)代化是推進國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要切入點，基層是基礎，而基層組織處于群眾生產(chǎn)生活的第一線，是國家政府與廣大群眾緊密聯(lián)系的重要紐帶。中國基層治理關乎國家的繁榮昌盛，基層組織治理能力的強弱直接關系到基層的深化改革、持續(xù)發(fā)展與長治久安。

一、新疆少數(shù)民族聚居區(qū)治理的基本概況

新疆位于中國西北邊陲，特殊的地理環(huán)境和人文環(huán)境決定了新疆和平與穩(wěn)定的重要地位，加之新疆當前處于“三期疊加”的特殊時期，長治久安任務更加艱巨[3]。習近平總書記強調：“新疆工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為穩(wěn)疆安疆的長遠之計和固本之舉?！睆?014年開始，新疆各級干部深入基層開展為期三年的“訪民情、惠民生、聚民心”活動（以下簡稱“訪惠聚”活動），“訪惠聚”活動的主要任務是強化基層基礎、轉變基層干部作風、維護基層社會穩(wěn)定、加強民族團結、促進宗教和諧、改善民生，少數(shù)民族聚居區(qū)是“訪惠聚”活動的重點區(qū)域。

二、新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理的現(xiàn)狀和存在的問題

在國家、新疆各級政府和組織部門的高度重視下，“訪惠聚”活動的深入開展下，采取了一系列行之有效的措施整改基層治理工作?，F(xiàn)階段鞏固基層、加強基層組織建設和提高基層組織治理能力取得了一定的成效，但同時，我們要認識到其中依然存在的一些問題和不足。

1.一些重點復雜農村地區(qū)基層組織建設困難，組織力量薄弱。一些靠近國家的邊界的地區(qū)和村落，大多是少數(shù)民族聚居區(qū)，同時也是經(jīng)濟落后的農業(yè)地區(qū)。這些重點復雜地區(qū)自然環(huán)境較惡劣、生活條件較艱苦，扶貧、去宗教極端化、反三股勢力的艱巨任務的壓力大。平均每個村大概有4座清真寺，村落里的宗教人士比村干部的影響力大。這些村落宗教勢力滲透，基層工作不能有效開展，基層組織建設困難，基層組織力量薄弱。

2.基層組織軟弱渙散，組織資金匱乏。軟弱渙散的基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力明顯不強，無法有效發(fā)揮領導核心作用，在群眾中缺乏影響力和號召力。這些地區(qū)的村“兩委”不能發(fā)揮作用，共青團不能確保日常工作的正常運行，村級婦代會沒有地位，沒有建立村級經(jīng)濟合作組織。村集體經(jīng)濟管理混亂、財務不清，發(fā)包、變賣、出租集體資產(chǎn)任村支部書記隨意支配。此外，村集體經(jīng)濟來源單一，90%的村集體經(jīng)濟來源于村集體土地外包和出租所得，經(jīng)濟發(fā)展無門路、無資源、無代表。

3.基層組織干部素質較差，治理能力不強。新疆基層組織干部文化水平低，特別是少數(shù)民族聚居區(qū)的基層組織干部。這些基層干部不尊重村民的合法利益及合法利益的訴求，亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止。還有的基層干部的工作方法簡單粗暴，甚至有言語侮辱、肢體沖突的現(xiàn)象。

4.基層干部流失嚴重，基層組織后繼乏人?；鶎痈刹康墓ぷ魅蝿罩?、報酬低，基層干部流失問題比較嚴重，不愿當基層干部的問題比較突出。有些“訪惠聚”活動的重點區(qū)域，情況更加復雜，基層組織軟弱渙散、黨員老齡化、發(fā)展黨員難度大，培養(yǎng)后備干部困難重重。基層有文化、有能力的年青人寧愿外出務工，也不愿意留在當?shù)負位鶎痈刹俊?/p>

5.基層干群關系問題突出，群眾基礎不牢。少數(shù)民族聚居區(qū)的群眾對村昂不不滿，認為基層干部辦事不公、優(yōu)厚親友，認為基層村干部不可靠。2011—2014年，國家惠農支出巨大，中央、新疆維吾爾自治區(qū)直接惠及農民的各類政策性補貼補助資金共計1 362.5億元。干群之間甚至為爭奪惠農資源而產(chǎn)生摩擦，基層干部自私自利，群眾怨聲載道。

6.基層治理制度形式化，基層干群不重視。“訪惠聚”活動工作組深入基層，掌握基層管理的實際情況，明確鞏固基層，首先要強化和提高基層管理?；鶎庸芾?，制度先行，創(chuàng)建了一系列基層治理制度。雖然相應的制度建立起來了，基層干群不重視基層治理制度，群眾不清楚基層治理制度，基層干部不按照基層治理制度執(zhí)行?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺钡默F(xiàn)象明顯，基層干部依然沿用落后的工作模式。

三、提升新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力的對策和建議

根據(jù)“訪惠聚”活動工作組長期探索的工作方法、收集相關的資料、結合我國基層治理的知識和經(jīng)驗，針對提升新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力提出了以下幾個方面的對策和建議：

1.強化基層組織建設，穩(wěn)增基層組織力量，特別是一些重點復雜、基層組織力量相對薄弱的地區(qū)。首先，要以現(xiàn)代文化為引領，促進宗教和諧?；鶎咏M織要重視基層干群的思想教育，增強宗教的正面吸引力，樹立正確的宗教觀，消除宗教極端思想的滲透。其次，發(fā)展經(jīng)濟，保障民生?！霸L惠聚”活動工作組所在部門和單位為后盾，加大對教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障事業(yè)的投入，發(fā)展適宜的農牧業(yè)、林果業(yè)、手工業(yè)等基層經(jīng)濟合作組織，帶領群眾共同富裕。再次，建立健全共青團、婦聯(lián)等組織，積極吸納群眾中的先進分子，壯大力量，發(fā)揮聯(lián)系群眾、凝聚民心的橋梁紐帶作用。最后，完善基層組織建設，確?；鶎咏M織有辦公場所、有召集群眾開展活動的場所。

2.切實整頓軟弱渙散的基層組織，落實組織資金保障。首先，要加強領導，充分發(fā)揮“訪惠聚” 活動工作組的作用，整頓思想、整頓作風，健全基層組織，從根本上改變基層組織軟弱渙散的現(xiàn)狀；其次，要嚴格問責，對整頓工作不力，對建設基層組織不用勁的縣、鄉(xiāng)黨政主要領導人予以撤職，務必讓基層干部嚴肅對待整頓工作；最后，在整頓工作中，上至自治區(qū)黨委，下至基層干部，要層層推進，切實整頓軟弱渙散的基層組織。解決資金問題，增加基層組織資金的來源渠道是整頓工作的重點難點之一。依托“訪惠聚”工作的便利條件，整合黨政機關的政策、項目、資金優(yōu)勢，引進先進的科學技術、吸引投資，建立村集體經(jīng)濟發(fā)展的專項資金。逐村發(fā)展適宜的集體經(jīng)濟形式，建立富有特色的村集體經(jīng)濟發(fā)展模式?？傊寮w經(jīng)濟發(fā)展起來，基層組織說話必然有底氣，基層組織的影響力也會隨之增強。

3.提高基層干部素質，提升基層組織治理能力。2016年，“訪惠聚”活動的重點之一就是著力打造永不走的基層工作隊伍，增強基層組織實力。首先，完善基層干部選撥制度，從根本上提高基層干部素質，增強基層組織治理能力；其次，“訪惠聚”活動工作組加強對基層干部的教育引導，教思路、方法，教基層治理的成功經(jīng)驗，提要求、下任務，在實踐中提高基層干部的能力；再次，加大基層干部教育培訓力度，在學習中不斷提高個人素質；最后，完善基層干部的管理制度，把基層干部的治理能力作為考核的重要項目。只有提高了基層干部的個人素質和能力，才能有效地提升基層組織治理能力。

4.加大基層組織后備干部的培養(yǎng)力度，解決基層組織后繼乏人問題。首先，要堅持把培養(yǎng)少數(shù)民族大學生作為干部的重要來源，將選調生制度與大學生村官制度有效地銜接起來，鼓勵和引導西部志愿者到艱苦地區(qū)工作。同時，自治區(qū)逐級下派優(yōu)秀干部深入基層、服務基層、增長才干。其次，基層組織要做好年青一代的教育引導工作，要努力將少數(shù)民族優(yōu)秀共青團員發(fā)展成為黨員，把這些優(yōu)秀的年青人培養(yǎng)成為黨的后備干部，加強基層組織與后備干部之間的聯(lián)系。最后，必須提高基層干部的工資待遇，增加基層干部合理的經(jīng)濟收入，盡可能解除基層干部的后顧之憂。完善獎勵機制，確保能力突出的基層干部得到物質獎勵與政治激勵。

5.有效緩解基層干群矛盾，密切聯(lián)系群眾，鞏固群眾基礎。融洽基層干群關系，主要從基層干部方面出發(fā)，首先，基層干部要轉變傳統(tǒng)的行政觀念，摒棄官本位思想，轉變管理模式，由管制轉為治理，由下達命令轉變?yōu)榉杖罕奫4]；其次，基層干部要規(guī)范日常工作，按照規(guī)章制度辦事。摒棄“執(zhí)行”色彩，改掉“不出事”邏輯，定期走訪村民，切實了解村民的想法和需求。群眾方面，要加大群眾政策和法治宣傳教育力度，有效利用村級廣播站開展宣講，樹立群眾遵法守法、通過法律途徑維護自身權利的意識。此外，群眾要勇敢表達自己合理的想法和訴求，和基層干部進行溝通與交流，督促基層干部的工作。

6.完善基層治理制度體系，提高基層干群的重視力度，確?；鶎又卫碇贫鹊挠行?zhí)行。在現(xiàn)代社會中，制度是理解政治、社會、經(jīng)濟三者之間的關系以及這種相互關系所產(chǎn)生的相互影響力，建立良好的制度體系愈加重要。新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層治理主要需要制定和完善以下幾個方面的制度：第一，完善宗教事務管理制度，引導宗教與社會主義相適應；第二，建立基層組織規(guī)范工作運行制度，進一步規(guī)范村級事務決策、處理程序；第三，完善基層綜合考核管理制度，將考核結果與組織的分類定級、人員調整、后備力量儲備、評先選優(yōu)和工資補貼發(fā)放等結合起來，最大限度地發(fā)揮考核制度的正能量；第四，建立引領群眾工作制度，落實好黨員干部聯(lián)系群眾、服務群眾制度。

四、小結

新疆少數(shù)民族聚居區(qū)的基層組織力量薄弱、軟弱渙散、基層干部治理能力不足、基層組織后繼乏人、基層干群關系緊張、基層治理制度執(zhí)行不力等問題突出。針對這些問題，本文提出了相應的對策和建議：增強基層組織力量，切實整頓軟弱渙散的基層組織，提高基層干部自身的能力和素質，培養(yǎng)強有力的后備干部，做好基層干部密切聯(lián)系群眾的工作，提高基層治理制度執(zhí)行力等措施。希望這些具體措施能有效提升新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力，希望能為推進新疆基層組織治理能力現(xiàn)代化提供一些參考實例。參考文獻：

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[責任編輯 陳麗敏]