關(guān)于如何加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的思考

毛生剛

為加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，規(guī)范財(cái)務(wù)核算，財(cái)政部在2016年連續(xù)出臺(tái)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》、《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》和《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》等一系列規(guī)范文件，旨在進(jìn)一步合理使用建設(shè)資金、控制建設(shè)成本、提高投資效益，也將是下一階段財(cái)政部門潛心研究的課題。為此，筆者結(jié)合工作實(shí)際，就政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的主要問題

（一）項(xiàng)目預(yù)算控制弱，執(zhí)行效率低

建設(shè)單位往往熱衷于爭(zhēng)項(xiàng)目，上項(xiàng)目，而對(duì)項(xiàng)目所需資金的預(yù)算分析的不夠全面和細(xì)致，對(duì)于項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)密的市場(chǎng)調(diào)查和工作計(jì)劃，因此在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)部分項(xiàng)目資金大大超出預(yù)算而部分項(xiàng)目資金躺在賬上睡大覺的不平衡現(xiàn)象。同時(shí)建設(shè)單位普遍認(rèn)為政府投資項(xiàng)目財(cái)政部門需全額保障資金，因此對(duì)年度間預(yù)算基本無控制，或者多報(bào)年度資金預(yù)算而導(dǎo)致預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行效率特別低等問題。

（二）主體責(zé)任意識(shí)弱，管理效率低

政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位普遍存在項(xiàng)目上馬由發(fā)改部門審批，項(xiàng)目資金支付由財(cái)政部門審批，項(xiàng)目監(jiān)督由審計(jì)部門監(jiān)督的思想，因此對(duì)于項(xiàng)目的精細(xì)化管理缺乏主觀能動(dòng)性，反應(yīng)在項(xiàng)目管理上即超標(biāo)準(zhǔn)、多變更、邊設(shè)計(jì)、邊施工等問題，項(xiàng)目管理的責(zé)任意識(shí)嚴(yán)重缺乏，甚至有意搞些“釣魚”工程和“半拉子”工程，來鉆政策空子，疏于管理，導(dǎo)致違法違紀(jì)事情發(fā)生。

（三）財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)弱，核算水平低

雖然財(cái)政部對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的相關(guān)制度進(jìn)行更新，但從筆者實(shí)際操作來看，許多制度存在高屋建瓴但實(shí)際落地困難的問題，突出表現(xiàn)在對(duì)于基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算沒有具體操作方案，以筆者所在地區(qū)看，雖然對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位均設(shè)立了基建帳也規(guī)范了賬務(wù)核算方法，但都是地區(qū)規(guī)定，跟周邊兄弟縣市甚至上級(jí)部門核算上均存在較大差異。同時(shí)，很多建設(shè)單位未配備專業(yè)的基建財(cái)務(wù)人員，由相關(guān)部門人員兼任，導(dǎo)致賬務(wù)不清、核算錯(cuò)誤等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）內(nèi)控監(jiān)督手段弱，控制能力低

政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位的最高領(lǐng)導(dǎo)缺乏財(cái)務(wù)管理控制的意識(shí)，不僅沒有起到表率作用，甚至認(rèn)為項(xiàng)目經(jīng)過流程審批，資金通過預(yù)算審批，完工通過決算審計(jì)，就不需要管理和控制，因此對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、工程概預(yù)算、招投標(biāo)、工程變更和施工合同控制上沒有建立起相應(yīng)的內(nèi)控制度，一旦無內(nèi)控，就相當(dāng)于項(xiàng)目無控制，加大項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金浪費(fèi)損失。

二、加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）是進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理體制改革的需要

國務(wù)院于2014年下發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號(hào)），對(duì)于政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理是其重要一環(huán)，一方面項(xiàng)目涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，是保民生、保發(fā)展的重要手段，且項(xiàng)目具有公益屬性，能提升人民福祉；另一方面其資金量大、面廣，資金涉及一般預(yù)算、政府性基金、融資資金等多方面，需進(jìn)一步完善國庫集中支付或基建專戶支付制度，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的公益、公平、公開性。

（二）是進(jìn)一步深化財(cái)政監(jiān)督，提高投資效益的需要

政府投資項(xiàng)目涉及基本建設(shè)資金管理辦法、政府投資預(yù)算、建設(shè)資金撥付使用管理和竣工決算管理全過程，因此要樹立財(cái)政大監(jiān)督理念，各個(gè)資金環(huán)節(jié)都要進(jìn)一步深化財(cái)政職能作用，有效控制項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象，杜絕財(cái)政資金浪費(fèi)。切實(shí)發(fā)揮財(cái)政參與事前方案評(píng)審，優(yōu)化投資設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)有效投資，真正把每一分財(cái)政資金用到刀刃上，發(fā)揮投資社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）是進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，防范財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)的需要

從筆者接觸到的地區(qū)而言，政府投資建設(shè)項(xiàng)目普遍面臨財(cái)政資金不足的問題，在政府性債務(wù)管控之前，資金缺口問題通過銀行貸款、企業(yè)貸款及財(cái)政間歇資金調(diào)度解決。但新預(yù)算法實(shí)施和地方政府債務(wù)管控后，政府投資項(xiàng)目資金缺口只能通過地方政府債券這一唯一途徑來解決，因此在無債可借的背景下，勢(shì)必要求我們轉(zhuǎn)變政府投資項(xiàng)目管理思路，節(jié)約投資，提高防范財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）是進(jìn)一步鞏固廉政建設(shè)，有效預(yù)防領(lǐng)域腐敗的需要

眾所周知，政府投資建設(shè)領(lǐng)域是腐敗的高發(fā)地，因此無論是杜絕資金損失還是保障領(lǐng)導(dǎo)干部安全，都有必要加大政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和內(nèi)控制度建設(shè)，提高建設(shè)單位財(cái)務(wù)透明度，使每一分財(cái)政資金在陽光下運(yùn)作。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的建議

（一）提素質(zhì)、強(qiáng)內(nèi)控，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

任何工作，人的因素始終占據(jù)主導(dǎo)地位，因此要提高工作實(shí)效，首先要提升基建財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)，加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)人員審批流程管理、工程造價(jià)管理、招投標(biāo)和合同管理、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理、竣工財(cái)務(wù)決算管理等方面的培訓(xùn)工作。進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)單位內(nèi)部流程控制，利用現(xiàn)代化OA辦公系統(tǒng)，再造基建財(cái)務(wù)管理控制規(guī)則，加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、用款計(jì)劃申請(qǐng)、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)審核各個(gè)環(huán)節(jié)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，切實(shí)夯實(shí)工作基礎(chǔ)。

（二）遵制度、抓推進(jìn)，完善工作機(jī)制

一是在項(xiàng)目評(píng)審上，主動(dòng)介入項(xiàng)目可研方案論證，在項(xiàng)目概算審查上，應(yīng)由財(cái)政部門主導(dǎo)實(shí)施，以控制總投資。二是在建設(shè)資金來源審查控制上，政府投資項(xiàng)目資金來源主要是財(cái)政性資金，因此在項(xiàng)目報(bào)批上，要嚴(yán)格以財(cái)政部門提供和下達(dá)的資金計(jì)劃為依據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)行政事業(yè)單位自籌資金的來源是否合法合規(guī)。三是加強(qiáng)建設(shè)合同管理，督促建設(shè)單位嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)管理制度并按照政府采購標(biāo)準(zhǔn)簽訂合同，財(cái)政部門按照政府投資項(xiàng)目資金支付標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)合同審批。四是加強(qiáng)用款計(jì)劃審核制度，嚴(yán)格按程序、按合同、按進(jìn)度審核建設(shè)單位用款計(jì)劃申請(qǐng)表，落實(shí)配套資金到位制度，實(shí)行配套不到位，資金不撥付。五是規(guī)范政府投資項(xiàng)目撥款程序和會(huì)計(jì)核算，在尚未建立國庫直接支付的背景下，實(shí)現(xiàn)基建專戶直撥制度，減少資金流轉(zhuǎn)中間環(huán)節(jié)，避免資金滯留賬戶浪費(fèi)，統(tǒng)一基建會(huì)計(jì)科目和核算方法。六是加強(qiáng)工程結(jié)算、決算審核，政府投資工程結(jié)算審核應(yīng)由財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)審核，竣工決算必須經(jīng)財(cái)政部門決算批復(fù)，建設(shè)單位核銷在建工程，登記資產(chǎn)入賬。七是加強(qiáng)監(jiān)督管理，重大項(xiàng)目推進(jìn)全過程跟蹤審價(jià)管理，發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改，特殊情況下及時(shí)停止撥付資金，防止資金損失。八是開展政府投資項(xiàng)目投資效果分析，加強(qiáng)投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)保效益，納入建設(shè)單位考核評(píng)價(jià)。

（三）善創(chuàng)新、促改革，提升工作實(shí)效

一是利用互聯(lián)網(wǎng)+，完善政府投資項(xiàng)目電子檔案庫。在現(xiàn)有財(cái)政綜合平臺(tái)的基礎(chǔ)上，開發(fā)“一項(xiàng)目一檔案”模塊，將每個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)文本、內(nèi)容概況、實(shí)施方案、概（預(yù)、結(jié)、決）算、批復(fù)文件、聯(lián)系單證、呈批事項(xiàng)、竣工報(bào)告等一整套完整的資料掃描歸檔，生成一個(gè)電子檔案庫。這樣，我們就可以清晰完整的查看整個(gè)項(xiàng)目從前期論證到竣工決算過程中所有的環(huán)節(jié)。特別是拖延多年未竣工決算批復(fù)的“僵尸”項(xiàng)目也將大幅度減少，基建管理質(zhì)效將會(huì)得到明顯提升。

二是推行進(jìn)度款支付結(jié)合工程進(jìn)度影像資料制度。一般工程進(jìn)度款均由建設(shè)單位根據(jù)工程施工情況上報(bào)用款計(jì)劃，財(cái)政部門工作人員因精力有限，不可能每批一筆用款計(jì)劃都到現(xiàn)場(chǎng)踏勘，因此在用款計(jì)劃上報(bào)的同時(shí)，要求監(jiān)理單位人員定期或不定期上傳項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)的照片影像資料到信息平臺(tái)，在督促監(jiān)理人員按時(shí)足時(shí)到崗工作的同時(shí)，也便于財(cái)政部門和基建管理人員及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展情況，提高工程質(zhì)量，合理下達(dá)用款計(jì)劃，另一方面也在很大程度上降低建設(shè)單位虛報(bào)工程進(jìn)度款，有利于降低工程貪腐案的發(fā)生率。

三是建立虛擬合同管理制度。合同管理是政府投資財(cái)務(wù)管理工作中的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，在用款計(jì)劃申請(qǐng)前，要求建設(shè)單位必須在信息平臺(tái)中上報(bào)合同，完成合同登記，以后每一筆項(xiàng)目款申請(qǐng)和支付，都必須與相應(yīng)的合同一一對(duì)應(yīng)。通過合同總額限制，控制合同款的支付進(jìn)度，防止合同款項(xiàng)超付。實(shí)務(wù)合同我們比較容易控制，但實(shí)際工作中管理費(fèi)用、招標(biāo)代理費(fèi)用的控制就較為困難，此時(shí)我們就可以先按概算中對(duì)應(yīng)核準(zhǔn)金額建立虛擬合同進(jìn)行總額控制，如建設(shè)單位對(duì)業(yè)務(wù)招待費(fèi)還有特殊金額限制的，還可以將虛擬管理費(fèi)用合同分拆成兩個(gè)虛擬合同，一個(gè)控制業(yè)務(wù)招待費(fèi)，另一個(gè)控制其他管理費(fèi)。通過虛擬合同的建立，能有效防止建設(shè)單位用款計(jì)劃的超額上報(bào)。

總之，要做好政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算工作并非易事，特別是當(dāng)年建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資來源的多元化以及現(xiàn)行管理制度的不斷出臺(tái)，都需要我們基本建設(shè)財(cái)務(wù)人員不斷更新知識(shí)，提升基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平，提高建設(shè)投資效益。

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（作者單位：杭州市蕭山區(qū)財(cái)政局）