高等教育供給側(cè)改革下的學(xué)分銀行發(fā)展邏輯和建構(gòu)途徑

江穎+黃霖

【摘 要】在高等教育供給側(cè)改革背景下，建設(shè)學(xué)分銀行是提升高等教育質(zhì)量、改革高等教育結(jié)構(gòu)的重要手段。但是，當(dāng)前仍然存在缺乏政策制度支持、傳統(tǒng)教育體制阻擾、建設(shè)主體的模糊、國(guó)家資格框架的缺失和學(xué)分積累與知識(shí)老化的矛盾等弊端。因此，必須通過(guò)政府主導(dǎo)、以人為本、分步實(shí)施、先易后難、確保質(zhì)量等措施和提升公信等手段，保障學(xué)分銀行的順利運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】高等教育；供給側(cè)改革；學(xué)分銀行；發(fā)展邏輯；建構(gòu)途徑

【中圖分類號(hào)】G724 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-8794（2017）02-0074-06

一、高等教育“供給側(cè)”改革問(wèn)題的提出

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，一些制度體系已嚴(yán)重滯后，國(guó)家急需從產(chǎn)能數(shù)量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品質(zhì)量的提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)始面臨結(jié)構(gòu)與效率變革，才能應(yīng)對(duì)新一輪的市場(chǎng)機(jī)遇和挑戰(zhàn)。[1]在這一過(guò)程中，中央適時(shí)提出了“供給側(cè)改革”。在2015年的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議、亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和2016年1月26日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，“供給側(cè)改革”頻頻被我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人所強(qiáng)調(diào)。[2]其內(nèi)涵是，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。[3—4]

在此經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)背景下，高等教育全面綜合改革的健康持續(xù)發(fā)展通過(guò)“供給側(cè)改革”的新理念，被賦予了新含義：高等教育必須從“需求側(cè)”大躍進(jìn)式的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量與效益結(jié)合的“供給側(cè)”發(fā)展出發(fā)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式從粗放到集約、數(shù)量到質(zhì)量深刻轉(zhuǎn)變的新要求，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，改變高等教育中存在的系列問(wèn)題。例如，如何改變教育體制僵化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足的問(wèn)題；如何使有限的資源得到共享并滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的高等教育需求；如何將教學(xué)模式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變以更適應(yīng)信息化發(fā)展的需求；如何使學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證得到更廣泛的應(yīng)用等。總之，我國(guó)現(xiàn)在的高等教育制度供給結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的教育需求和知識(shí)技能需求，不利于促進(jìn)中國(guó)潛在經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、人力資源的增加以及創(chuàng)新社會(huì)的發(fā)展。正因如此，高等教育才要借鑒經(jīng)濟(jì)中的“供給側(cè)”改革理論，進(jìn)行高等教育的制度性變革和結(jié)構(gòu)性變革。

二、高等教育供給側(cè)改革的發(fā)展邏輯——學(xué)分銀行的引入

2010年7月，教育部頒發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡(jiǎn)稱《綱要》），明確提出，要“發(fā)展繼續(xù)教育，建立繼續(xù)教育學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換制度，實(shí)現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的學(xué)分互認(rèn)和銜接，搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋，促進(jìn)各級(jí)各類教育縱向銜接、橫向溝通，滿足學(xué)習(xí)者個(gè)性化、多樣化的學(xué)習(xí)和發(fā)展需要”，以及使“學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接”。[5]2010年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕48號(hào)），全面啟動(dòng)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)工作，提出建立“學(xué)分銀行”制度。我國(guó)“學(xué)分銀行”建設(shè)由此拉開(kāi)序幕，如何運(yùn)行成為其關(guān)鍵。[6]2014年6月，教育部職業(yè)教育與成人教育司起草《教育部關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)成果積累與轉(zhuǎn)換工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》征求意見(jiàn)稿，提出要在“各類學(xué)校（機(jī)構(gòu)）逐步實(shí)行學(xué)分制；職業(yè)院校建立中高職學(xué)習(xí)成果的銜接與互認(rèn)機(jī)制；普通高校要積極開(kāi)展學(xué)分互認(rèn)；各類繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)之間要建立學(xué)習(xí)成果互認(rèn)的機(jī)制；各類學(xué)校（機(jī)構(gòu)）要建設(shè)學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)成果檔案”。可以說(shuō)，在國(guó)家近年來(lái)的各項(xiàng)教育政策中，“構(gòu)建學(xué)分銀行”、“搭建終身學(xué)習(xí)立交橋”、“實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)轉(zhuǎn)換”，實(shí)際上都是一種含義，即通過(guò)“供給側(cè)”改革優(yōu)化教育資源配置，滿足學(xué)習(xí)者的需求，提升高等教育的質(zhì)量，創(chuàng)新教育的實(shí)施方式和人才培養(yǎng)途徑。

學(xué)分銀行（credit bank）概念產(chǎn)生于韓國(guó)，目的是溝通教育（特別是高等教育）領(lǐng)域內(nèi)的不同教育類型，承認(rèn)學(xué)習(xí)成果，轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)學(xué)分，鼓勵(lì)非正規(guī)高等教育體制下的學(xué)習(xí)者取得大學(xué)文憑。為此，韓國(guó)專門(mén)設(shè)立《終身教育法》，保障學(xué)分銀行的發(fā)展，并為學(xué)習(xí)者成立終身學(xué)習(xí)賬戶。“學(xué)分銀行”究竟是什么，目前從各種不同角度闡述，眾說(shuō)紛紜，尚無(wú)統(tǒng)一定論。但主流的看法是，它是一種模擬或借鑒銀行的功能特點(diǎn)，使學(xué)生能夠自由選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)時(shí)間、學(xué)習(xí)地點(diǎn)的管理模式或制度。[7]從這個(gè)意義來(lái)看，“學(xué)分銀行”應(yīng)該具備銀行的基本功能，如存儲(chǔ)功能、匯兌功能；但它又不是真正意義上的銀行，它存儲(chǔ)的不是貨幣而是學(xué)分，它匯兌的不是貨幣而是學(xué)歷或資格證書(shū)。[8]借助銀行的經(jīng)營(yíng)方式，學(xué)分銀行以學(xué)分為計(jì)量單位，實(shí)施認(rèn)證、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)換，將學(xué)習(xí)者在非學(xué)歷教育、技能培訓(xùn)或?qū)W歷教育中取得的學(xué)習(xí)成果以學(xué)分的形式存入“銀行”，當(dāng)存滿一定數(shù)量后，學(xué)習(xí)者即可申請(qǐng)相應(yīng)的轉(zhuǎn)換和認(rèn)證，并將這些學(xué)分兌換成學(xué)歷證書(shū)或文憑。學(xué)習(xí)者能夠自由選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)時(shí)間和學(xué)習(xí)地點(diǎn)，突破傳統(tǒng)的專業(yè)限制和學(xué)習(xí)時(shí)段限制。不管是何種崗位、何種類型的學(xué)習(xí)成果，只要經(jīng)過(guò)認(rèn)證，均可以被接納為正規(guī)的學(xué)習(xí)成果。

引入學(xué)分銀行，主要基于一項(xiàng)前提條件：目前，我國(guó)的絕大多數(shù)高校和教育機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)行課程共享和學(xué)分互認(rèn)，一個(gè)學(xué)校的學(xué)分無(wú)法與其他學(xué)校進(jìn)行“等價(jià)交換”，學(xué)分處在封閉的價(jià)值環(huán)境中。[9]換句話說(shuō)，學(xué)分銀行一開(kāi)始被設(shè)定為一個(gè)能包納許多學(xué)習(xí)成果的制度、平臺(tái)或模式，它的學(xué)分必然來(lái)源于不同的學(xué)習(xí)或教育機(jī)構(gòu)，這些學(xué)習(xí)或教育機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)水平、層次、類型未必全然對(duì)等，因此，必須經(jīng)過(guò)一定的協(xié)議或標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生相互認(rèn)可相同課程學(xué)分的辦法。[10]

學(xué)分銀行具備開(kāi)放性、規(guī)范性、靈活性和創(chuàng)新性的特點(diǎn)，與當(dāng)前的供給側(cè)改革在高等教育綜合改革中的質(zhì)量?jī)?yōu)化提升、資源合理配置、加強(qiáng)服務(wù)品質(zhì)和創(chuàng)新制度體系等理念不謀而合：從管理內(nèi)容來(lái)看，學(xué)分銀行接納和包容各類學(xué)分，為各種教育類型、各類教育機(jī)構(gòu)的溝通融合和各層次教育的銜接提供可能性；從教育內(nèi)容來(lái)看，學(xué)分銀行突破傳統(tǒng)教育專業(yè)課程體系的范疇，拓展到以知識(shí)、技能、能力為主的評(píng)價(jià)認(rèn)證體系，且要求原有專業(yè)課程標(biāo)準(zhǔn)要有開(kāi)放性與包容性；從教育資源配置來(lái)看，學(xué)分銀行整合共享各級(jí)各類教育資源，要求不同的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)交流合作，為學(xué)習(xí)者提供優(yōu)質(zhì)資源與服務(wù)；從服務(wù)范圍來(lái)看，學(xué)分銀行極大拓展了單一學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，面向全社會(huì)學(xué)習(xí)者，增加學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，有利于實(shí)現(xiàn)教育公平；從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，尊重學(xué)習(xí)者的主體地位，承認(rèn)學(xué)習(xí)者的個(gè)體差異性，允許學(xué)習(xí)者根據(jù)自身?xiàng)l件和需求，自主靈活地確定學(xué)習(xí)目標(biāo)，選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容，安排學(xué)習(xí)時(shí)間與進(jìn)度，形成有利于自己自由全面發(fā)展的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力體系；從服務(wù)品質(zhì)來(lái)看，學(xué)分銀行的規(guī)范性首先體現(xiàn)在學(xué)分的知識(shí)、技能、能力標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、合理和規(guī)范，各種資格（學(xué)位、學(xué)歷文憑、證書(shū)等）的構(gòu)成規(guī)則是否科學(xué)、合理和規(guī)范，認(rèn)證主體是否具備相應(yīng)的資質(zhì)，認(rèn)證的程序是否規(guī)范，制度體系和具體執(zhí)行這些制度的人員素質(zhì)是否規(guī)范等；從創(chuàng)新體系來(lái)說(shuō)，學(xué)分銀行要適應(yīng)建設(shè)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的需要，必然伴隨著創(chuàng)新。機(jī)構(gòu)的設(shè)置、資格框架的建立、專業(yè)與課程的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)體系的建構(gòu)、從業(yè)人員的素質(zhì)要求及培訓(xùn)、各項(xiàng)運(yùn)行管理制度等，都必須是與過(guò)去不同的新體系。從宏觀到微觀都必須具有理念和觀念的更新、組織和制度的創(chuàng)新、機(jī)制和措施的創(chuàng)新。

三、高等教育供給側(cè)改革的實(shí)踐路徑——學(xué)分銀行的建構(gòu)

（一）學(xué)分銀行制度層面的供給側(cè)改革

制度是指由人類團(tuán)體活動(dòng)引起和形成的用以調(diào)整人們社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)則的總和，學(xué)分銀行制度則是指調(diào)整人們有關(guān)學(xué)分銀行活動(dòng)的行為規(guī)則的總和。構(gòu)建學(xué)分銀行制度劃分為三個(gè)層次，分別是根本制度、基本制度以及具體制度：

學(xué)分銀行的根本制度是指學(xué)分銀行運(yùn)行的有關(guān)內(nèi)部制度及其外部專門(mén)制度的上位制度和法規(guī)，是對(duì)學(xué)分銀行制度體系建設(shè)起根本性指導(dǎo)作用的制度總和，主要解決學(xué)分銀行的方向與目標(biāo)問(wèn)題。根據(jù)學(xué)分銀行的屬性和地位，分別涉及到不同類型的根本制度。包括：（1）憲法及其有關(guān)民商法等。憲法是我國(guó)的根本大法，指導(dǎo)和規(guī)約社會(huì)及國(guó)家事業(yè)運(yùn)行發(fā)展的一切事務(wù)。學(xué)分銀行作為社會(huì)事業(yè)的一部分，必須在憲法的框架下運(yùn)行。學(xué)分銀行具有行政主體屬性，從另外一個(gè)角度來(lái)看也是民事主體，具有民事主體資格。因此，學(xué)分銀行基于其屬性必然在民法等法律的框架下運(yùn)行，接受民法的規(guī)約與指導(dǎo)。同樣，學(xué)分銀行由于其特殊性，與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系密切，如對(duì)學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成果的測(cè)評(píng)、認(rèn)證等服務(wù)，以及同學(xué)校和其他教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)的合作等，商事關(guān)系客觀存在，也適用于商法。（2）教育法律體系中上位法。教育法律體系的中上位法由教育法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性教育法規(guī)、規(guī)章組成，其有關(guān)內(nèi)容能對(duì)學(xué)分銀行產(chǎn)生法律效力，從另外一個(gè)角度來(lái)看亦能為學(xué)分銀行的發(fā)展提供法律保證。（3）終身教育法或繼續(xù)教育法。我國(guó)現(xiàn)有的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策包括相關(guān)國(guó)家法律、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方部門(mén)規(guī)章五類。相關(guān)國(guó)家法律是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)并頒布的、與繼續(xù)教育相關(guān)的法律文件，如《高等教育法》有關(guān)繼續(xù)教育的條款，以及《職業(yè)教育法》和《勞動(dòng)法》中對(duì)我國(guó)公民或職工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)定等。地方性法規(guī)主要是以地方（省、自治區(qū)或較大市）繼續(xù)教育條例的形式呈現(xiàn)，從現(xiàn)狀來(lái)看，立法省區(qū)較少，僅有上海市、福建省和太原市等制定了有關(guān)具有地方法規(guī)性質(zhì)的終身教育促進(jìn)條例。根據(jù)國(guó)家和社會(huì)教育事業(yè)發(fā)展的訴求以及國(guó)外終身教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，本研究認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該制定《繼續(xù)教育法》、《終身教育法》或《終身學(xué)習(xí)法》，為構(gòu)建我國(guó)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)奠定法律基礎(chǔ)，并將有關(guān)學(xué)分銀行事項(xiàng)納入，辟專章規(guī)定，作為學(xué)分銀行建設(shè)的直接法律依據(jù)。具體而言，需要厘清學(xué)分銀行的性質(zhì)、使命、任務(wù)；明確學(xué)分銀行的法律地位及其教育功能與社會(huì)作用定位；明確舉辦者舉辦權(quán)、管理者管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系和配置制度，明確規(guī)定舉辦者、管理者與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)限責(zé)任等事項(xiàng)。

學(xué)分銀行的基本制度是指下位于法律體系的有關(guān)學(xué)分銀行建設(shè)的直接性政策和規(guī)章，主要解決學(xué)分銀行的組織規(guī)則與業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。按行政效力來(lái)分，有國(guó)家部委制定的學(xué)分銀行政策規(guī)章及地方政府制定的政策規(guī)章。包括：（1）國(guó)家部委有關(guān)學(xué)分銀行建設(shè)發(fā)展的政策規(guī)章。如由國(guó)家教育行政部門(mén)（教育部）出臺(tái)《學(xué)分銀行管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定學(xué)分銀行的性質(zhì)、使命、任務(wù)、指導(dǎo)思想與原則、功能定位、領(lǐng)導(dǎo)管理體制、設(shè)置條件與審批權(quán)限、服務(wù)范圍與內(nèi)容、變更與撤銷等事項(xiàng)。（2）地方政府有關(guān)學(xué)分銀行建設(shè)發(fā)展的政策規(guī)章。學(xué)分銀行應(yīng)該由中央和省兩級(jí)舉辦管理，既有面向全國(guó)的，也有屬地管理的，政策與標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一，而具體管理則以屬地管理為主。因此，省級(jí)政府有必要出臺(tái)學(xué)分銀行建設(shè)與發(fā)展的政策規(guī)章。如，可以依據(jù)國(guó)家教育行政部門(mén)的《學(xué)分銀行管理?xiàng)l例》原則與精神，制定并出臺(tái)《××省學(xué)分銀行管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》。（3）制定全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，世界上已有70多個(gè)國(guó)家或地區(qū)在開(kāi)發(fā)或已經(jīng)實(shí)施了某種類型的成果認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系，[11]分別以國(guó)家學(xué)術(shù)型資格框架和國(guó)家職業(yè)型資格框架為依據(jù)，分學(xué)科、分職業(yè)、分層次制定出各認(rèn)證單元的標(biāo)準(zhǔn)，包含學(xué)習(xí)等級(jí)及等級(jí)描述、學(xué)習(xí)成果類型及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)描述。

學(xué)分銀行的具體制度是指學(xué)分銀行運(yùn)行中，根據(jù)學(xué)分銀行的功能而設(shè)計(jì)的若干制度類型，主要解決運(yùn)行操作層面的若干問(wèn)題。包括：（1）與實(shí)現(xiàn)學(xué)分銀行基本功能直接相關(guān)的運(yùn)行制度。如在國(guó)家資格框架指導(dǎo)下，建立下位的分層級(jí)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)、單元標(biāo)準(zhǔn)，按照知識(shí)、技能、能力分維度細(xì)化描述，形成供學(xué)習(xí)成果認(rèn)證作為依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家資格框架未正式出臺(tái)前，也應(yīng)該設(shè)計(jì)一個(gè)“學(xué)習(xí)成果框架”作為基準(zhǔn)參照系，在實(shí)踐中不斷修正、補(bǔ)充和完善，爭(zhēng)取早日獲得社會(huì)和國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，升格為國(guó)家資格框架。在具體運(yùn)行中，還應(yīng)包含選課制度、學(xué)分認(rèn)定制度、學(xué)分存儲(chǔ)制度、學(xué)分轉(zhuǎn)換制度、學(xué)分兌換制度、學(xué)分登錄和查詢制度、學(xué)分注銷制度等的設(shè)計(jì)。（2）有關(guān)條件保障的具體制度。如學(xué)分銀行內(nèi)部組織制度、學(xué)習(xí)者注冊(cè)建檔須知、學(xué)分銀行員工服務(wù)守則、學(xué)分銀行擋案管理辦法、學(xué)分銀行平臺(tái)運(yùn)行管理辦法、學(xué)分銀行從業(yè)人員培訓(xùn)管理辦法、學(xué)分銀行數(shù)據(jù)管理規(guī)定等。

（二）學(xué)分銀行組織層面的供給側(cè)改革

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，我國(guó)學(xué)分銀行應(yīng)當(dāng)由國(guó)家和省級(jí)政府兩級(jí)舉辦。國(guó)家學(xué)分銀行在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主要負(fù)責(zé)制定學(xué)分銀行的方針、政策、規(guī)劃、制度和標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者（李林曙，2013）認(rèn)為，我國(guó)可以成立由教育部、人力資源與社會(huì)保障部等相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的國(guó)家學(xué)分銀行建設(shè)委員會(huì)，并在教育部常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，與繼續(xù)教育綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合署辦公。通過(guò)學(xué)分銀行建設(shè)委員會(huì)的組建，啟動(dòng)學(xué)分銀行制度建設(shè)。各省級(jí)學(xué)分銀行在各省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國(guó)家學(xué)分銀行統(tǒng)一制定的學(xué)分銀行的方針、政策、規(guī)劃、制度和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本行政區(qū)劃的實(shí)際，制定具體的政策、計(jì)劃和管理制度。學(xué)分銀行的組織架構(gòu)可以分為決策層、管理層和執(zhí)行層三個(gè)層次：

1學(xué)分銀行決策層的主要職責(zé)

研究制定學(xué)分銀行宏觀層面的重大方針政策；審議學(xué)分銀行建設(shè)的總體規(guī)劃和重大事項(xiàng)；統(tǒng)籌決策和指導(dǎo)學(xué)分銀行的制度建設(shè)工作；聘任學(xué)分銀行的認(rèn)證專家；審定和發(fā)布認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與報(bào)告。無(wú)論是面向全國(guó)的國(guó)家學(xué)分銀行，還是各省級(jí)的地方學(xué)分銀行，均應(yīng)該成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)。

2學(xué)分銀行管理層的主要職責(zé)

制定學(xué)分銀行方針、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則；組織調(diào)查研究開(kāi)發(fā)具體的認(rèn)證單元標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)；管理與指導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)行；受理機(jī)構(gòu)認(rèn)證申請(qǐng)并組織認(rèn)證；受理課程/項(xiàng)目認(rèn)證申請(qǐng)并組織認(rèn)證；頒發(fā)相關(guān)證書(shū)；聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)高等學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；為行業(yè)、企業(yè)、單位教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供定制服務(wù)；監(jiān)管與控制質(zhì)量等。學(xué)分銀行管理委員會(huì)辦公室是本級(jí)學(xué)分銀行的管理機(jī)構(gòu)，省級(jí)學(xué)分銀行管理委員會(huì)辦公室同時(shí)也兼具國(guó)家學(xué)分銀行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)功能。

3學(xué)分銀行執(zhí)行層的主要職責(zé)

受理學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成果注冊(cè)、查詢、認(rèn)證申請(qǐng)；管理學(xué)習(xí)者學(xué)分；受理學(xué)習(xí)者學(xué)分轉(zhuǎn)換申請(qǐng)；受理學(xué)習(xí)者查詢申請(qǐng)；負(fù)責(zé)學(xué)分銀行的日常運(yùn)行與服務(wù)管理工作等微觀管理運(yùn)行事務(wù)。

（三）學(xué)分銀行信息技術(shù)平臺(tái)層面的供給側(cè)改革

目前，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“物聯(lián)網(wǎng)”為代表的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和以多媒體技術(shù)為核心的信息技術(shù)已經(jīng)發(fā)展成熟，“泛在學(xué)習(xí)”觀念進(jìn)一步向大眾普及，為學(xué)分銀行的操作和運(yùn)行奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。建立學(xué)分銀行信息化服務(wù)平臺(tái)，既可以為廣大學(xué)習(xí)者、用人單位、政府部門(mén)、社會(huì)各界、國(guó)內(nèi)國(guó)際教育機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)提供相關(guān)學(xué)習(xí)成果信息服務(wù)，又可以優(yōu)化對(duì)學(xué)習(xí)者個(gè)體的精準(zhǔn)服務(wù)；促進(jìn)學(xué)習(xí)者各類學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換，還有利于學(xué)習(xí)者跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域、跨國(guó)流動(dòng)；激發(fā)學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的動(dòng)機(jī)與興趣，維護(hù)和保持學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的動(dòng)力。

信息化服務(wù)平臺(tái)是學(xué)分銀行運(yùn)行的重要技術(shù)條件保障，韓國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家都建立了較為統(tǒng)一的信息化服務(wù)平臺(tái)，特別是韓國(guó)（ACBS）和歐洲（ECTS）的信息化服務(wù)平臺(tái)功能十分強(qiáng)大。通過(guò)平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策制度與信息的發(fā)布、學(xué)習(xí)者個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶與終身學(xué)習(xí)檔案的建立、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證申請(qǐng)及錄入、相關(guān)材料的下載和提交、學(xué)分認(rèn)定及錄入、學(xué)分積累、學(xué)分轉(zhuǎn)換、學(xué)位申請(qǐng)等功能，并隨時(shí)提供查詢、咨詢、指導(dǎo)等支持服務(wù)。[12]為確保信息數(shù)據(jù)的可靠、完整和準(zhǔn)確，可由教育行政主管部門(mén)以制度的形式要求各相關(guān)學(xué)校及教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，將畢業(yè)生學(xué)分信息、學(xué)習(xí)者培訓(xùn)結(jié)果信息集體錄入。學(xué)習(xí)者可以通過(guò)個(gè)人在學(xué)分銀行開(kāi)設(shè)的終身學(xué)習(xí)賬戶登錄該服務(wù)平臺(tái)，對(duì)自己的學(xué)分積累及學(xué)習(xí)情況以及其他有關(guān)信息進(jìn)行查詢。

1門(mén)戶網(wǎng)站

對(duì)學(xué)分銀行、學(xué)分銀行規(guī)章制度和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行介紹，實(shí)施學(xué)習(xí)者注冊(cè)建檔，公布各類新聞、通知、公告，進(jìn)行在線服務(wù)導(dǎo)航和基本服務(wù)。

2管理系統(tǒng)

實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)習(xí)者用戶的注冊(cè)申請(qǐng)受理、審核、賬號(hào)分配、密碼賦予與修改、用戶查詢、數(shù)字證書(shū)等功能，學(xué)分銀行體系內(nèi)部各級(jí)各類管理員用戶的運(yùn)行、維護(hù)和管理功能，維護(hù)各分支機(jī)構(gòu)及加盟機(jī)構(gòu)的信息與數(shù)據(jù)。學(xué)分銀行分支機(jī)構(gòu)和學(xué)分銀行總部可以通過(guò)平臺(tái)的管理系統(tǒng)行使對(duì)學(xué)分的初審和復(fù)審權(quán)力，各級(jí)管理員根據(jù)學(xué)分銀行制度賦予的權(quán)限，可以通過(guò)平臺(tái)的管理系統(tǒng)行使相應(yīng)的學(xué)分查詢、添加、刪除、修改、更新、統(tǒng)計(jì)分析等功能。

3學(xué)分信息庫(kù)

一方面存儲(chǔ)學(xué)習(xí)者的“原始學(xué)分”以及經(jīng)認(rèn)證轉(zhuǎn)換后的“標(biāo)準(zhǔn)學(xué)分”，另一方面也是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)源。同時(shí)，批量采集、批量處理并批量導(dǎo)入數(shù)據(jù)進(jìn)入學(xué)分信息庫(kù)。

四、高等教育供給側(cè)改革中學(xué)分銀行構(gòu)建存在的問(wèn)題

（一）缺乏相關(guān)政策和制度支持

學(xué)分銀行涉及從上到下的社會(huì)管理層面和不同教育領(lǐng)域的學(xué)校以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，不僅需要學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證與轉(zhuǎn)換，更需要政府相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)、支持與助推，是一個(gè)短時(shí)期內(nèi)無(wú)法直接體現(xiàn)教育教學(xué)效果的復(fù)雜系統(tǒng)。韓國(guó)等國(guó)家從一開(kāi)始就頒布《終身教育法》、《學(xué)分認(rèn)證相關(guān)法律》等法律和制度，以保證學(xué)分銀行順利運(yùn)行。而我國(guó)許多有關(guān)學(xué)分銀行的根本性重大問(wèn)題，在政府層面仍然僅僅停留于紙面口號(hào)或是持有一定的疑慮。目前缺乏的是權(quán)威性和強(qiáng)制性的法規(guī)制度的保障，政策支持力度不夠，推動(dòng)的措施與力度還不明顯。

（二）傳統(tǒng)教育體制弊端的阻擾

我國(guó)的傳統(tǒng)教育體制在教育管理權(quán)力方面高度集中，歷來(lái)以學(xué)歷教育為中心，強(qiáng)調(diào)制度的、正規(guī)的、學(xué)術(shù)的教育，不重視非學(xué)歷的、職業(yè)的、業(yè)余的教育。例如，“學(xué)分銀行”建立在完全學(xué)分制管理基礎(chǔ)之上，對(duì)學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果沒(méi)有時(shí)間年限要求，終身有效，而學(xué)年制的管理則要求學(xué)習(xí)者在集中的年限內(nèi)完成學(xué)業(yè)，否則無(wú)法認(rèn)可其學(xué)習(xí)成果；“學(xué)分銀行”屬于無(wú)門(mén)檻學(xué)習(xí)成果認(rèn)證，接納不同的學(xué)習(xí)者進(jìn)入平臺(tái)，認(rèn)證和轉(zhuǎn)換各種不同類型的成果，而傳統(tǒng)的高等教育類型涇渭分明、鴻溝巨大，森嚴(yán)的“入學(xué)門(mén)檻”使學(xué)習(xí)者一旦錯(cuò)過(guò)某些條件，則無(wú)法達(dá)成跨越或進(jìn)一步向上的教育愿望；“學(xué)分銀行”對(duì)學(xué)習(xí)成果框架的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)多元化且客觀化，這其中，既有對(duì)學(xué)科知識(shí)的評(píng)價(jià)，也有對(duì)技能和能力的評(píng)價(jià)。既有學(xué)科專業(yè)專家的評(píng)價(jià)，也有社會(huì)各個(gè)行業(yè)專家的評(píng)價(jià)。而傳統(tǒng)教育體制的評(píng)價(jià)單一化且由政府主導(dǎo)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估類型單一，難以避免主觀性與隨意性。

（三）建設(shè)主體的模糊和專門(mén)組織機(jī)構(gòu)的缺失

《綱要》中提出要“搭建終身學(xué)習(xí)立交橋”，作為我國(guó)具有全局性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃，把建設(shè)“學(xué)分銀行”納入其中，可見(jiàn)國(guó)家決策層的高度重視。但目前，學(xué)分銀行建設(shè)主體仍然模糊。問(wèn)題的不明確可能會(huì)帶來(lái)兩方面后果：一是可能出現(xiàn)各地毫不重視、規(guī)劃只是官樣文章、無(wú)實(shí)施計(jì)劃落實(shí)的問(wèn)題；二是有可能出現(xiàn)一哄而上的現(xiàn)象，遍地出現(xiàn)名目繁多、各式各樣的“學(xué)分銀行”，無(wú)序乃至混亂，影響“學(xué)分銀行”的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（四）國(guó)家資格框架的缺失

世界上許多國(guó)家特別是教育發(fā)達(dá)國(guó)家，紛紛提出并建立國(guó)家資格框架，如新西蘭于1991年發(fā)布新西蘭資格框架（NZQF）、澳大利亞于1995年發(fā)布澳大利亞資格框架（AQF）、南非于1995年發(fā)布南非資格框架（SAQF）、英國(guó)于1997年發(fā)布資格與學(xué)分框架（QCF）、歐盟于2008年發(fā)表歐洲資格框架（EQF）、香港于2008年發(fā)布香港資歷架構(gòu)（HKQF），目的都是為了促進(jìn)各級(jí)各類學(xué)習(xí)成果的融通與互認(rèn)。我國(guó)目前尚缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的、層次分明的、能夠?qū)崿F(xiàn)各級(jí)各類學(xué)習(xí)成果互認(rèn)的國(guó)家資格框架。在沒(méi)有“國(guó)家資格框架”的情況下，各級(jí)各類學(xué)習(xí)成果缺乏共同參照系，沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，學(xué)術(shù)型學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)型學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、非學(xué)歷教育與培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果以及其他成果之間不能溝通和銜接，學(xué)習(xí)成果的積累與轉(zhuǎn)換也難以實(shí)現(xiàn)。[13]

（五）學(xué)分積累與知識(shí)老化的矛盾

在學(xué)分銀行建設(shè)中，會(huì)遇到終身性和時(shí)效性的矛盾。按照終身教育的理念，學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果應(yīng)該終身有效，學(xué)習(xí)者所獲得的學(xué)分應(yīng)該可以在學(xué)分銀行持續(xù)地終身積累與轉(zhuǎn)換。但這同時(shí)又伴隨知識(shí)老化的問(wèn)題。在知識(shí)更新迅速的時(shí)代背景下，如果學(xué)分銀行存儲(chǔ)的所有學(xué)分都終身有效，學(xué)習(xí)者早期學(xué)習(xí)和掌握的知識(shí)就會(huì)與不斷更新的現(xiàn)代學(xué)科知識(shí)相脫節(jié)，造成學(xué)習(xí)者部分知識(shí)老化，不能適應(yīng)發(fā)展變化等新問(wèn)題。因此，儲(chǔ)存在“學(xué)分銀行”里的學(xué)分要有一定的有效期和貶值率，體現(xiàn)知識(shí)的老化折舊與更新周期。怎樣確定課程（或認(rèn)證單元）的折舊系數(shù)，折舊的學(xué)分又如何進(jìn)行更新且以何種方式可重新生效等，這些問(wèn)題都需要解決。

五、高等教育供給側(cè)改革的發(fā)展路徑——學(xué)分銀行的實(shí)現(xiàn)

（一）政府主導(dǎo)，社會(huì)參與

學(xué)分銀行構(gòu)建必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，動(dòng)員全社會(huì)力量積極參與和支持。一方面，學(xué)分銀行事業(yè)是全民事業(yè)，學(xué)分銀行事務(wù)是公共事務(wù)，涉及全體公民，理應(yīng)政府主導(dǎo)。合理科學(xué)的政府行為或制定科學(xué)的政策制度能夠縮短學(xué)分銀行構(gòu)建和發(fā)展的過(guò)程，克服和及時(shí)糾正發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的偏差與失誤，通過(guò)恰當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控，保證學(xué)分銀行的健康有序運(yùn)行。政府首先要認(rèn)識(shí)到學(xué)分銀行與終身教育體系以及學(xué)習(xí)型社會(huì)的關(guān)系，更為重要的是，在維護(hù)教育公平及向全體公民（尤其是弱勢(shì)群體）平等地提供教育機(jī)會(huì)和公正地認(rèn)可學(xué)習(xí)成果方面，政府負(fù)有直接責(zé)任；另一方面，必須動(dòng)員全社會(huì)的力量參與學(xué)分銀行標(biāo)準(zhǔn)體系的制定和學(xué)習(xí)資源的建設(shè)，更需要各高等學(xué)校、各行各業(yè)專家學(xué)者、廣大學(xué)習(xí)者和眾多學(xué)校與教育機(jī)構(gòu)的積極支持。加入學(xué)分銀行聯(lián)盟的學(xué)校和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)越多，學(xué)分銀行功能發(fā)揮的效果就越顯著。

（二）以人為本，服務(wù)社會(huì)

堅(jiān)持以人為本原則，遵循人本主義理念，一切從學(xué)習(xí)者的需求出發(fā)，以學(xué)習(xí)者為中心，相信、尊重、理解和關(guān)心學(xué)習(xí)者，調(diào)動(dòng)其學(xué)習(xí)積極性與創(chuàng)造性，以終身學(xué)習(xí)為引導(dǎo)，使學(xué)習(xí)者獲得持續(xù)不斷的發(fā)展。注意克服我國(guó)傳統(tǒng)教育（包括家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育）中重智商輕情商、重知識(shí)輕技能的偏頗傾向。牢固樹(shù)立管理就是服務(wù)的理念，不斷改進(jìn)和完善其功能與服務(wù)，使之成為學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)之家，成為開(kāi)展學(xué)習(xí)的便捷工具和良好助手；為社會(huì)各行各業(yè)提供豐富多彩的定制服務(wù)，為政府提供各種優(yōu)質(zhì)咨詢服務(wù)；真正成為溝通各類教育和銜接各層次教育的“立交橋”，成為認(rèn)證和管理各種學(xué)習(xí)成果的權(quán)威機(jī)構(gòu)，促進(jìn)終身教育體系的構(gòu)建和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。

（三）分步實(shí)施，因地制宜

在學(xué)分銀行的規(guī)劃和制度建構(gòu)中，首先要搞好長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和根本制度的設(shè)計(jì)，在操作運(yùn)行層面，即學(xué)分銀行的具體服務(wù)項(xiàng)目和運(yùn)行制度方面，又必須結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，以學(xué)習(xí)者為中心，以需求為導(dǎo)向，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域，增強(qiáng)學(xué)分銀行具體服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)效性和針對(duì)性，增強(qiáng)學(xué)分銀行運(yùn)行制度的可操作性，提高學(xué)習(xí)者的參與度和滿意度。分步驟進(jìn)行學(xué)分銀行各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和制定，同時(shí)按照重要性和緊迫性確定優(yōu)先順序，逐步形成科學(xué)、合理、系統(tǒng)、適用性強(qiáng)和可操作的學(xué)分銀行制度體系。結(jié)合國(guó)情和區(qū)域?qū)嶋H，尤其是根據(jù)本區(qū)域?qū)W習(xí)者需求情況和發(fā)展需要，在功能建構(gòu)和資源建設(shè)上要因地制宜，需求推動(dòng)，開(kāi)放包容，加強(qiáng)合作，資源共享，減少重復(fù)投入和建設(shè)成本，提高資源利用率和通用性。

（四）積極穩(wěn)妥，先易后難

不管是對(duì)面向的教育領(lǐng)域而言，還是對(duì)需要開(kāi)展認(rèn)證的學(xué)習(xí)成果而言，要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、先易后難的原則。各類教育領(lǐng)域雖然教育目標(biāo)一致，但具體到每個(gè)教育機(jī)構(gòu)，其辦學(xué)理念、培養(yǎng)規(guī)格、質(zhì)量觀和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其把控均有差異。正因?yàn)槌姓J(rèn)這種差異性與多樣性，才有特色可言。因此，在實(shí)踐運(yùn)作方面，必須結(jié)合實(shí)際，先易后難，先從繼續(xù)教育領(lǐng)域的某些方面（例如職業(yè)資格證書(shū)、技能證書(shū)等）入手，邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊提高，積累經(jīng)驗(yàn)后再逐步擴(kuò)展到整個(gè)終身教育。在學(xué)習(xí)成果認(rèn)證方面，也要先易后難，逐步擴(kuò)展，既積極又穩(wěn)妥地展開(kāi)。因?yàn)閷W(xué)習(xí)成果的表現(xiàn)形式多種多樣，從理念上講，所有學(xué)習(xí)成果都應(yīng)獲得社會(huì)承認(rèn)，才能保持學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)動(dòng)力。但從實(shí)踐層面來(lái)講，操作難度非常大。因此，必須制定科學(xué)客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，由簡(jiǎn)入繁，逐步深入。

（五）確保質(zhì)量，提升公信

學(xué)分銀行的建設(shè)必須堅(jiān)持質(zhì)量第一的理念，強(qiáng)化全員質(zhì)量意識(shí)和全過(guò)程質(zhì)量意識(shí)。確保學(xué)習(xí)成果認(rèn)證的質(zhì)量，建立學(xué)分銀行的社會(huì)公信力：學(xué)分銀行標(biāo)準(zhǔn)體系的制定，包括制度、流程和轉(zhuǎn)化等系統(tǒng)，應(yīng)保證信息化管理平臺(tái)規(guī)范運(yùn)營(yíng)；構(gòu)建學(xué)分銀行質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，應(yīng)保證學(xué)分銀行運(yùn)行的質(zhì)量，不斷提升提高學(xué)分銀行的聲譽(yù)。

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