新型城鎮(zhèn)化背景下的規(guī)劃思考

高良

摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)力，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)，農(nóng)村，農(nóng)民問(wèn)題的解決。我們需要重新發(fā)現(xiàn)新鎮(zhèn)的戰(zhàn)略意義，明確改革任務(wù)新城開(kāi)發(fā)一個(gè)新的發(fā)展階段；提出合理對(duì)策，妥善解決好存量?jī)?yōu)化問(wèn)題，努力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，把城鎮(zhèn)化的最大內(nèi)需動(dòng)力和改革的最大紅利釋放結(jié)合起來(lái)，這是未來(lái)發(fā)展必須高度關(guān)注的重大問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；規(guī)劃思考；增量規(guī)劃；存量規(guī)劃

我國(guó)城鎮(zhèn)化率已突破50%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始由鄉(xiāng)村中國(guó)向城市中國(guó)轉(zhuǎn)變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)入新發(fā)展階段。黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，明確提出提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求。

1.背景

1.1新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是以人為本，不斷提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化；是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)的城鎮(zhèn)化；是節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化；是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互動(dòng)共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以城為本，產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化，土地非農(nóng)化的城鎮(zhèn)化；強(qiáng)調(diào)中小城市、小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，或者優(yōu)先發(fā)展大城市，資源利用粗放，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，重?cái)?shù)量、重規(guī)模、重速度，是一種不協(xié)調(diào)不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。

1.2增量規(guī)劃與存量規(guī)劃。增量規(guī)劃是一種為應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張而進(jìn)行的規(guī)劃，其主要針對(duì)人群是即將進(jìn)入城市的居民，為增量人群建設(shè)公共服務(wù)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施。增量規(guī)劃的重點(diǎn)是建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、城市形態(tài)、發(fā)展方向、空間組織、功能分區(qū)、路網(wǎng)布局、建筑景觀、重大設(shè)施選址等等。存量規(guī)劃是一種為優(yōu)化城市現(xiàn)狀需求而進(jìn)行的規(guī)劃，其主要針對(duì)人群是城市現(xiàn)狀居住人口，為存量人群建設(shè)公共服務(wù)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施。

1.3中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1）缺乏有效發(fā)展規(guī)劃，影響城市化健康發(fā)展。在城市化進(jìn)程中，搞好城市發(fā)展規(guī)劃至關(guān)重要。但是我國(guó)多數(shù)城市缺乏有效的發(fā)展規(guī)劃，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，進(jìn)行新區(qū)建設(shè)；錯(cuò)誤的城市定位，造成了城市用地的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的資金浪費(fèi)。

2）大城市人口膨脹、住房短缺，中小城市人口流失、鬼城頻現(xiàn)。進(jìn)入改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)，大規(guī)模人口流動(dòng)逐漸成為常態(tài)，大城市的變化尤為明顯，上海市2013年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，從2004年開(kāi)始至2012年上海市常住人口由1835萬(wàn)人增長(zhǎng)到2380萬(wàn)人，八年內(nèi)增長(zhǎng)了545萬(wàn)人，增長(zhǎng)率接近百分之三十。常住人口的增加，帶來(lái)城市規(guī)模的擴(kuò)張，以及住房的供不應(yīng)求，房?jī)r(jià)的快速上漲。同時(shí)相對(duì)吸引力較低的中小城市隨著人口流失，出現(xiàn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)空心化、新區(qū)住房空置率高等問(wèn)題。

3）城市存量人口所占比重較大。我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期嚴(yán)加限制到市場(chǎng)導(dǎo)向改革過(guò)程中有較大自由，城市流動(dòng)人口和農(nóng)民工的基數(shù)越來(lái)越大，集中度很高。國(guó)家人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已從1993年的7000萬(wàn)增加到2014年的2.69億人，其中多數(shù)流動(dòng)人口在滯留地居住超過(guò)半年，其總量甚至大于當(dāng)?shù)氐膽?hù)籍人口。

2.優(yōu)化存量規(guī)劃的影響因素

2.1戶(hù)籍制度。中國(guó)的戶(hù)籍制度自古就有，但我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度與原有的戶(hù)籍制度，最大區(qū)別是限制了自由遷徙。建國(guó)初期，我國(guó)人民依然是享有遷徙自由的。后來(lái)，由于某些原因，實(shí)行了城鄉(xiāng)的劃分，限制人員自由流動(dòng)，一方面是保證當(dāng)時(shí)城市人口不會(huì)過(guò)多造成城市壓力太大。另一方面，則保證農(nóng)村有足夠的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是隨著時(shí)代發(fā)展，現(xiàn)在由于戶(hù)籍制度產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重，亟需推動(dòng)戶(hù)籍制度改革。

2.2土地和住房制度?，F(xiàn)今促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大障礙是現(xiàn)行的土地制度。由于巨大的城鄉(xiāng)差距，在城市的農(nóng)民工買(mǎi)不起房子，很多人擠在一起，他們農(nóng)村的房子卻無(wú)人居住，貧瘠的田地，村莊變成了“空心村”，這是巨大的土地資源浪費(fèi)。

2.3醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老制度。醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老制度的城鄉(xiāng)一體化也是影響優(yōu)化存量規(guī)劃的重要因素，農(nóng)民工進(jìn)城之后，沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)，沒(méi)有養(yǎng)老金，這種情況農(nóng)民是不可能放棄農(nóng)村土地的，土地所有權(quán)改革，土地管理制度的改革也因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)，存量規(guī)劃的優(yōu)化就無(wú)法進(jìn)行。

3.由增量擴(kuò)張到存量?jī)?yōu)化的對(duì)策

3.1戶(hù)籍制度改革。要保證中國(guó)城市化質(zhì)量和穩(wěn)定發(fā)展、持續(xù)發(fā)展，就必須打破戶(hù)籍限制，打破中國(guó)實(shí)行了五十多年的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度，使目前處于“半市民化”狀態(tài)的農(nóng)民工，享受到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務(wù)，如果戶(hù)籍制度改革能較快到位，將為實(shí)現(xiàn)中共十八大提出的收入增倍目標(biāo)提供良好機(jī)遇，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

3.2土地和住房制度改革。建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，并完善土地產(chǎn)權(quán)法律制度。完善征地和流轉(zhuǎn)制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，提高土地利用集約度。

3.3調(diào)整政府考核制度。改變過(guò)去GDP至上的政府考核制度，調(diào)整環(huán)境與公共服務(wù)比重，讓官員可以沒(méi)有顧慮的將工作中心轉(zhuǎn)移到真正提高市民生活質(zhì)量、城鎮(zhèn)化質(zhì)量上去，更好的優(yōu)化現(xiàn)有存量的人口，將半市民化的外來(lái)常住人口真正市民化，享受到普通市民都應(yīng)得到的公共服務(wù)設(shè)施。

3.4規(guī)劃師調(diào)整規(guī)劃思路。改變過(guò)去一味追求增量擴(kuò)張的規(guī)劃思路，將工作重點(diǎn)集中在解決存量規(guī)劃上去，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中著重考慮作為存量人口的切身利益。

結(jié)語(yǔ)：不謀全局者，不足以謀一域，不謀萬(wàn)世者，不足以謀一時(shí)。經(jīng)歷了幾十年的增量擴(kuò)張后，城市規(guī)劃必須向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)型，這是時(shí)代的要求，也是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的需要，是建設(shè)和諧社會(huì)的必然選擇。城市規(guī)劃必須盡快設(shè)計(jì)出適應(yīng)存量管理的方法與理論，才能延續(xù)“城市規(guī)劃的春天”，才能使規(guī)劃始終處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。

參考文獻(xiàn)

[1]辜勝阻著.城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱點(diǎn)問(wèn)題探索【M】.科學(xué)出版社.2007.