論我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制

(湖南科技學(xué)院人文與社會科學(xué)學(xué)院 湖南 永州 425000)

一、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的價值

網(wǎng)絡(luò)作為匯集民意之地，是公民發(fā)表看法，提出意見的最主要場所。其目的在于以絕大多數(shù)民眾的真實情緒、價值導(dǎo)向,對國家權(quán)力、社會現(xiàn)象和公共事務(wù)形成強(qiáng)大的社會輿論壓力從而對其進(jìn)行監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督是人民行使監(jiān)督權(quán)的有效手段、是輿論監(jiān)督的主要方式。那么，什么是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督有什么價值？

(一)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的概念

所謂網(wǎng)絡(luò)輿論是指人民群眾以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，了解國家事務(wù)，對國家政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)。文化、教育等活動發(fā)表意見和建議，進(jìn)行褒貶和評價的行為。

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督是社會各界人士，通過網(wǎng)站、論壇、微博、博客、貼吧等互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為平臺，對社會問題或是社會現(xiàn)象發(fā)表看法，提出意見和建議，從而促使相關(guān)部門對一切有悖于道德倫理和法律法規(guī)的行為起到監(jiān)督、制約的作用。

(二)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的價值

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督有正面也有負(fù)面價值。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督相比于傳統(tǒng)監(jiān)督方式，在很多方面都有優(yōu)勢。網(wǎng)絡(luò)自身的便捷、開放、時效等特點，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展讓越來越多的公民參與到監(jiān)督之中，公民參與的便捷、主體意識的加強(qiáng)，使得網(wǎng)民對傳達(dá)到網(wǎng)絡(luò)上的問題能夠快速進(jìn)行討論、形成一些意見，無形中對某些問題給地方政府和社會造成輿論壓力，在一定程度上網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督發(fā)揮了積極作用。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督使民主政治得到進(jìn)一步的發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督作為公民意見集中表達(dá)的平臺，無論是法律的制定、修改還是對于個案的審判處理，領(lǐng)導(dǎo)人都可以在網(wǎng)絡(luò)輿論中對民意進(jìn)行提前了解，在考慮原有法律法規(guī)的同時，兼顧社會道德、習(xí)俗、倫理，使得他們作出的結(jié)果更加合理、合法、科學(xué)。同時，網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播使得更多的民眾在日常生活中無形地學(xué)習(xí)到了法律知識，提高了公民的法律意識，加強(qiáng)了社會法制化建設(shè)。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督有積極價值的同時，也有負(fù)面影響。

網(wǎng)絡(luò)本身的匿名性、傳播的快速性等特點使得網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)虛假信息、網(wǎng)絡(luò)暴力等一系列的問題監(jiān)管帶來一定困難。這在影響社會的和諧發(fā)展的同時，或多或少會對司法公正、司法獨立產(chǎn)生影響。網(wǎng)絡(luò)輿論有時是民眾的情緒化的產(chǎn)物，是對司法結(jié)果不合理的表達(dá)，有時是在不完整、不全面地了解情況下發(fā)表的感情上的宣泄，而這種網(wǎng)絡(luò)輿論的隨意性，往往會對司法工作帶來干擾，大量民意的壓力影響司法的獨立。我國憲法規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。但是現(xiàn)實往往是當(dāng)案件出現(xiàn)時，網(wǎng)民就會通過網(wǎng)絡(luò)這一平臺發(fā)表自己的觀念和見解，提出關(guān)于如何審判的意見或是建議，甚至要求司法部門根據(jù)自己的意見給出自己想要的審判結(jié)果。

法院判案只能按照法律所規(guī)定的程序進(jìn)行，或許法律并沒有達(dá)到完美，但是就目前而言法律審判相比于道德審判或是媒體的審判是更好的選擇，作為個人扮演的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督者更無權(quán)影響司法獨立。

二、我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律規(guī)制存在的問題

我國的法制化建設(shè)是在網(wǎng)絡(luò)時代的背景下進(jìn)行的，正如習(xí)近平總書記在對十八屆三中全會的說明中所指出的，“如何加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)和輿論引導(dǎo)，確保網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序和國家安全社會穩(wěn)定，已經(jīng)成為擺在我們面前的現(xiàn)實突出問題”。網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展促進(jìn)并加快了我國法制化的進(jìn)程，在有所成效同時，但不可否認(rèn)我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制存在一些問題。

(一)立法層級較低，立法主體多元

細(xì)數(shù)關(guān)于我國規(guī)制網(wǎng)絡(luò)這一方面的法律法規(guī)，最早的是國務(wù)院在1994年頒發(fā)的《中華人民共和國計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》。此后伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)的問題隨之出現(xiàn)，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的專門規(guī)范性文件、行政法規(guī)被頒發(fā)、制定。層次較高的由國務(wù)院制定頒發(fā)主要有:1997年《中華人民共和國計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、2000年的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、2006年的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》。有關(guān)這方面的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件主要有：2009年杭州市人民政府制定的《杭州市計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理條例》、2017年江蘇省南通市政府制定的《市政府關(guān)辦公室關(guān)于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)輿情回應(yīng)交辦督辦制度通知》、2005年吉林省的《吉林市網(wǎng)絡(luò)新聞監(jiān)督管理條例》等。部門規(guī)章有：公安部1997年頒發(fā)的《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》；文化部2003年頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、2016年《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法》；信息產(chǎn)業(yè)部和國家版權(quán)局聯(lián)合頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》；直到2016年全國人大常委會才制定的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等。

在《中華人民國網(wǎng)絡(luò)安全法》沒有頒布前，我國有關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督方面的規(guī)制基本上是由行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)定的，沒有統(tǒng)一指導(dǎo)的法律法規(guī)規(guī)制，導(dǎo)致相同的問題在不同地區(qū)的地方法規(guī)中的規(guī)定會出現(xiàn)差異，這在一定程度上不利于國家對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的管理與相應(yīng)監(jiān)管法律的執(zhí)行。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的監(jiān)管立法的主體是多元的，多部門共同對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)管的局面，于是乎出現(xiàn)了2006年，十六個部門一起聯(lián)合發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)站管理協(xié)調(diào)工作方案》。監(jiān)管與立法主體的多元化，不僅會使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面的立法難以保證一致性，也可能會使得法與法之間的沖突。

(二)立法程序公眾參與程度不夠

《立法法》中對于行政立法要求公民參與，同時公民參與也是科學(xué)立法、民主立法的要求。對于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的法律規(guī)制，對所有網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督主體的利益會產(chǎn)生直接的影響，因此，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的立法能夠廣泛得到網(wǎng)絡(luò)主體的關(guān)注，加上網(wǎng)絡(luò)平臺自身的開放性和交互性，更加有利于獲取公民意見，真正體現(xiàn)公民參與的效果。

但是，就目前我國政府對于相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)立法的制定，并沒有完全發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺特有的優(yōu)勢。一方面，公眾對于自己無關(guān)的立法毫無參與，使得相關(guān)的立法公眾認(rèn)知度不高，對于執(zhí)行的效果產(chǎn)生了影響。另一方面，有的政府網(wǎng)站自身建設(shè)的不到位、政府網(wǎng)站工作人員的消極態(tài)度，使得網(wǎng)民對政府部門的形象有所打折，并以其他方式將自己的觀念發(fā)散。早些年，“法律草案征求意見專欄”在中國人大網(wǎng)開設(shè)，以此提供專門的通道讓公民參與立法，這象征了網(wǎng)絡(luò)在立法中加強(qiáng)了公眾參與的效果，也是公眾參與得到重視的體現(xiàn)。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律規(guī)制也要借鑒類似的做法，做到公眾參與的同時，也可以保障立法的民主性與科學(xué)性。

(三)對策性立法，不能適應(yīng)現(xiàn)實需要

我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的法律，均屬于對策性的立法，即在發(fā)生了幾件網(wǎng)絡(luò)事件后，為了對將來發(fā)生的類似的網(wǎng)絡(luò)問題有所防范而制定相關(guān)法律。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展日新月異，同時網(wǎng)絡(luò)所帶來的問題也是層出不窮的。而網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中帶來的新問題在對策性立法面前無法有效地被解決，同時網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的失序也無法被有效地規(guī)制。例如，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中低俗的語言進(jìn)入到公民的視線，但是立法的滯后性與對策性，在問題出現(xiàn)時，法在此方面的規(guī)定不具體、不詳細(xì)，使得這一類事件無法可依，而沒有了法律的保障，類似事件也會朝著惡性循環(huán)的方向發(fā)展。

三、我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制的完善

我國對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的相關(guān)規(guī)制，學(xué)界的三種主流學(xué)說是“制度說”、“主題說”、“環(huán)境說”。其中制度說認(rèn)為，健全的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督制度體系的建立，是規(guī)范和管理網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的關(guān)鍵。其中包括信訪制度、政府信息公開、有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的規(guī)制等。而實現(xiàn)這些制度的前提，就是完善相關(guān)的立法。主體說認(rèn)為，規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督應(yīng)該從網(wǎng)民、政府、網(wǎng)絡(luò)媒體這三方主體進(jìn)行。網(wǎng)民應(yīng)做到自律，并提高自身的法制意識和責(zé)任意識；政府應(yīng)做到引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督并完善相應(yīng)的工作；環(huán)境說認(rèn)為，完善和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的重要條件之一就是良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。傳統(tǒng)的監(jiān)督方式和網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督相結(jié)合，可以形成全民監(jiān)督的環(huán)境。關(guān)于我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制的完善，可以從三種學(xué)說的角度展開。

(一)完善立法，提高立法層次

我國已經(jīng)在立法中出臺了許多與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的法律法規(guī)，但其中并無專門的法條來規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，也未確認(rèn)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體和網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督行為的合法性，只是空洞的對一般的監(jiān)督主體的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，欠缺網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的具體措施和細(xì)則，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督也沒有專門的法律規(guī)制。這肯定會使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)的行使受到影響，不利于網(wǎng)絡(luò)的良性和健康的發(fā)展，不利于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)中的失序現(xiàn)象的規(guī)制，不利于網(wǎng)絡(luò)的自由發(fā)展。

我國所制定的關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的法律規(guī)制，有很多的不完善的地方，法律規(guī)制模糊、空白點多，缺乏操作性，滯后性，跟不上網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。為了保障網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，使網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督有序、健康地發(fā)展，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分了解網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜與其傳播速度性，而制定專門的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律法規(guī)并對其進(jìn)行規(guī)制，同時盡量使得法律規(guī)制能夠滿足全面性和時間的超前性。

1.立法體系

盡快制定一部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督方面的法律規(guī)制的基本法，如《中華人民共和國互聯(lián)網(wǎng)管理法》，并以此作為核心，建立完整的、系統(tǒng)的、專門的法律規(guī)制體系，避免大量的低層次立法，減少立法部門的數(shù)量及法與法之間的沖突。為網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制提供依據(jù)和保障，使其良性和諧發(fā)展。

2.立法技術(shù)

按照《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第八條的規(guī)定：由國家網(wǎng)信部門主導(dǎo)，其他各部門在其各自的范圍內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)進(jìn)行管理工作，地方政府按照國家規(guī)定進(jìn)行相關(guān)工作。對應(yīng)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的概括條款，各部門能夠制定相應(yīng)的規(guī)章，使得相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)立法具有穩(wěn)定、開放、可操作的特點。

3.立法形態(tài)

為了順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代中的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律規(guī)制的步伐，可以通過應(yīng)急立法、檢討立法的方式，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制進(jìn)行總結(jié)，以此對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制中的問題，進(jìn)行或多或少的預(yù)防和預(yù)先調(diào)控，可以解決網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展所帶來的各種新問題。

(二)吸收公眾參與立法

在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律法規(guī)中要盡量吸收公眾參與立法，擴(kuò)大公民參與的程度，也可以采用聽證會、座談會等方式，加強(qiáng)公民對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律規(guī)制的交流，使得網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制充分的民主化。在此方面立法部門不僅可以通過傳統(tǒng)的信函等方式，還可以通過在網(wǎng)上征集民意，平等及時的通過網(wǎng)絡(luò)平臺，使得公眾參與到立法的過程中。不僅如此，政府部門的相關(guān)工作人員應(yīng)具備及時、迅速地發(fā)現(xiàn)、接受、處理和反饋有用信息的能力，并對民眾的意見進(jìn)行綜合的分析和總結(jié)，進(jìn)而制定出的法律法規(guī)符合廣大的人民群眾利益。

在做到充分民主化的同時，立法部門也要有效排除網(wǎng)絡(luò)民眾的不良輿論。吸收公眾參與立法，并不意味著完全按照民意進(jìn)進(jìn)行立法，任民意擺布，盲目地跟隨民意，人云亦云，而是應(yīng)該做到與之建立良性的互動機(jī)制，對民意進(jìn)行理性的判斷與分析，正確地認(rèn)識與把握民意。在吸收公眾參與立法的同時，維護(hù)好司法的獨立性。

公眾參與立法，也有需要注意的地方。首先，公眾參與立法的人數(shù)較多，公眾的情緒會在其間相互影響，不受立法機(jī)關(guān)的控制，如果遇到少數(shù)激進(jìn)人員煽動的情況下，公眾可能會被影響而失去正確的判斷，甚至做出具有破壞性的行為。其次，公民的判斷、決定也會受到單位、家庭、所在團(tuán)體的影響，做出只顧自身利益的行為。再者，公民參與立法并不意味著公民對所參與的立法具備特定的知識、專門的經(jīng)驗、相關(guān)的發(fā)展史，進(jìn)而影響正確規(guī)制的決定，使得原本正確的決定、決策被改變或者夭折。最后，公眾參與立法只是公眾以推薦代表的方式，少部分的公眾參與到立法之中，而不可能是全體公民的參與，因此對于公民的推薦、各個社會利益團(tuán)體公民推薦參與的比例，都應(yīng)有所規(guī)制。對此法律規(guī)制應(yīng)對有公眾參與的地方都作出有關(guān)的規(guī)定，明確公眾參與的范圍、公眾參與的方式、參與的途徑。同時公眾參與立法的前提和基本條件是政府的信息公開，沒有信息公開，會使得公民對政府的規(guī)制、決策，很難進(jìn)行評價、給出意見、公民參與就會變成一種形式、一種走過場的表演。因此對于吸收公眾參與立法而言，無論是立法機(jī)關(guān)的政務(wù)透明、公開，還是參與立法的公眾自身的法律意識的加強(qiáng)與提高，都對我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律規(guī)制的改善有很大的幫助。兩者相輔相成，相互影響，共同完善我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制。

(三)完善相關(guān)組織立法

在《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》正式頒布后，我國網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的相關(guān)立法就由國家網(wǎng)信部門進(jìn)行主要的監(jiān)督管理工作，其他相關(guān)部門依法在各自的職責(zé)內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)安全和監(jiān)督工作負(fù)責(zé)。這已經(jīng)初步完成了對網(wǎng)絡(luò)立法相關(guān)組織的建立，加強(qiáng)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)組織立法，建立高效、統(tǒng)一的管理網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的規(guī)制機(jī)構(gòu)，同時將各部門之間的責(zé)任劃分明確化。改變現(xiàn)階段，多部門對網(wǎng)絡(luò)管理，出現(xiàn)交叉管理的現(xiàn)象，以聯(lián)合治理代替多頭治理。使相關(guān)組織立法更加完善，更加符合行政組織法的基本原則。在要求立法組織系統(tǒng)化、精簡化、合理化的同時實現(xiàn)行政效率的提高；以分散的方式設(shè)置相關(guān)立法組織，防止由于權(quán)力集中所帶來的專制現(xiàn)象；相關(guān)組織的設(shè)立，權(quán)力設(shè)定，基本形式都應(yīng)受到法律的約束，做到有法可依，保障公民權(quán)利的行使。