協(xié)同治理視角下社會(huì)救助模式與機(jī)制創(chuàng)新

摘要：社會(huì)救助是一項(xiàng)國(guó)家制度與社會(huì)政策，政府是社會(huì)救助的責(zé)任主體，社會(huì)是社會(huì)救助的重要力量。從救助主體、救助對(duì)象、救助內(nèi)容、救助方式及救助效果等差異角度看，社會(huì)救助有制度性救助與非制度性救助兩種類型。目前，在社會(huì)救助的實(shí)施過(guò)程中，制度性救助與非制度性救助存在著“各行其道”的缺陷；救助供給側(cè)與需求側(cè)之間存在著非對(duì)稱性現(xiàn)象，影響和制約了社會(huì)救助的精準(zhǔn)性與高效性。從協(xié)同治理視角出發(fā)，把社會(huì)救助看成是社會(huì)治理中的一項(xiàng)重要舉措，協(xié)同制度性救助與非制度性救助，創(chuàng)新社會(huì)救助模式與機(jī)制，促使救助供給側(cè)與需求側(cè)的對(duì)應(yīng)與平衡，是推進(jìn)社會(huì)救助邁向新臺(tái)階的新課題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；制度性救助；非制度性救助；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）01-0121-006

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，需要處理好治理體系和治理能力的關(guān)系。治理體系決定治理能力，治理能力又反作用于治理體系，使之更為完善和有效。社會(huì)救助制度是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，不同的救助制度下的救助方式具有不同的“救助執(zhí)行能力”。如果把社會(huì)救助的主體或救助實(shí)施者看成是救助過(guò)程中的供給側(cè)，那么，社會(huì)救助的客體或被救助者就是救助中的需求側(cè)。供給側(cè)與需求側(cè)二者之間做到大體對(duì)應(yīng)與平衡，是社會(huì)救助推進(jìn)過(guò)程中的重要問(wèn)題，是提升“救助執(zhí)行能力”的關(guān)鍵，也是社會(huì)救助的“精準(zhǔn)化”與“高效化”的具體要求。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)生活中由于“制度性救助”與“非制度性救助”間的脫節(jié)與非銜接性，二者缺乏統(tǒng)一的組織與實(shí)施，社會(huì)救助存在著“各行其道”、效果欠佳的缺陷。如近年來(lái)不時(shí)發(fā)生在一些弱勢(shì)群體、救助對(duì)象身上的極端案例和“慘劇”（1），就可以看出現(xiàn)有社會(huì)救助制度整合度不高、銜接性不夠的情況，“制度性社會(huì)救助”與“非制度性社會(huì)救助”沒(méi)有能夠形成救助的精準(zhǔn)性、持續(xù)性與高效性。如何從協(xié)同治理視角組織實(shí)施社會(huì)救助，整合好政府救助與社會(huì)力量救助并使之形成新的救助合力，在體制機(jī)制上創(chuàng)新社會(huì)救助模式，提高社會(huì)治理執(zhí)行能力，是一個(gè)在理論與實(shí)踐上值得深入探討的問(wèn)題。

一、現(xiàn)行社會(huì)救助的“各行其道”分析

社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障制度體系中的重要組成部分，任何社會(huì)、任何時(shí)期，都有相應(yīng)的社會(huì)救助制度及其實(shí)施機(jī)制。從內(nèi)涵看，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助一般界定為“國(guó)家與社會(huì)面向由貧困人口與不幸者組成的社會(huì)脆弱群體提供款物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策，它通常被視為政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù)”[1]，是“以政府為主體，在公民由于各種原因而不能維持基本生活的時(shí)候基于物質(zhì)援助，增強(qiáng)弱勢(shì)者適應(yīng)社會(huì)的生存能力……是社會(huì)安全的‘最后一道防線”[2]，是“國(guó)家或社會(huì)大眾給予救助與援助的意思，也就是以社會(huì)力量共同來(lái)救濟(jì)那些無(wú)生產(chǎn)能力之不幸者，或扶助、援助那些雖有生產(chǎn)能力但卻因一時(shí)遭遇困危的不幸者之意。[3]”概括起來(lái)，社會(huì)救助有幾個(gè)特征：其一，社會(huì)救助的責(zé)任主體是政府。無(wú)論古今中外，政府都會(huì)對(duì)社會(huì)上的貧民施與救助，如中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的賑災(zāi)、恤孤、放糧等臨時(shí)性的救濟(jì)，都是由朝廷和政府組織運(yùn)作。自1601年的英國(guó)伊麗莎白濟(jì)貧法第一次在法律上確定了政府在救助中的責(zé)任后[4]，各國(guó)政府都承擔(dān)著社會(huì)救助的主體責(zé)任。從政府組織和實(shí)施角度看，此類以政府為責(zé)任主體的社會(huì)救助可以理解為“政府救助”、“制度性救助”或“政策性救助”。其主體是政府，客體是所有符合救助條件的民眾，救助依據(jù)是相關(guān)制度與政策，救助形式是自上而下的“垂直下向型”政府行為，救助手段是貨幣和實(shí)物發(fā)放。其二，社會(huì)力量是社會(huì)救助的重要資源。在政府制度性救助的同時(shí)，社會(huì)力量調(diào)動(dòng)與運(yùn)用多種資源介入社會(huì)救助過(guò)程，擴(kuò)大救助廣度，增加救助項(xiàng)目，提高救助效果。德國(guó)18世紀(jì)的“漢堡制”、“愛爾伯福制”以及19世紀(jì)英美的“慈善組織會(huì)社”等救助形式，就是在政府救助的同時(shí)，發(fā)揮民間救助力量而開展的行之有效的社會(huì)救助活動(dòng)。（2）此類救助主體是非政府機(jī)構(gòu)（NGO）、慈善團(tuán)體、個(gè)人及社區(qū)鄰里等社會(huì)力量，救助客體是部分（3）有需要的困難人士，救助依據(jù)是互幫互助理念，救助形式是“橫向平行性”的自發(fā)、自助行為，救助手段是款項(xiàng)、物資以及精神支持、心理疏導(dǎo)等。無(wú)論對(duì)于主體還是客體，社會(huì)力量救助都沒(méi)有強(qiáng)制性和制約性。換言之，某機(jī)構(gòu)、某個(gè)人均沒(méi)有必須實(shí)施救助的“責(zé)任”，救助接受者亦沒(méi)有一定得到救助的“權(quán)利”，因此可以理解為“非政府救助”、“非制度性救助”或“非政策性救助”。社會(huì)力量非制度性救助是對(duì)政府制度性救助的必要補(bǔ)充，公布于2014年2月的《社會(huì)救助暫行辦法》提出“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助”（4），就是在政府“制度性救助”的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社會(huì)“非制度性救助”的介入。其三，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)是保證被救助者的基本生活。作為社會(huì)保障制度中的一個(gè)子系統(tǒng)，社會(huì)救助的目的是“為了保障公民的基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”（5），從救助水平看，社會(huì)救助是使得被救者能夠維持基本生活，標(biāo)準(zhǔn)不可能很高，《社會(huì)救助暫行辦法》也明確了這一點(diǎn)。這在理論和實(shí)踐層面都被大家所接受而達(dá)成共識(shí)。無(wú)論政府制度性救助還是社會(huì)力量的非制度性救助，都不能試圖通過(guò)社會(huì)救助使民眾達(dá)到提高生活質(zhì)量、改善生活水平的目的。

政府是當(dāng)前“制度性救助”的最主要責(zé)任承擔(dān)者、實(shí)際推動(dòng)者與實(shí)施者，社會(huì)力量的“非制度性救助”在社會(huì)救助中扮演著重要參與者、補(bǔ)充者及實(shí)施者的角色。由于救助主體、救助責(zé)任、救助理念、救助項(xiàng)目、救助原則、資金資源及救助實(shí)施途徑等各不相同，現(xiàn)實(shí)生活中，兩種類型的社會(huì)救助存在著互不銜接的弊端。

其一，救助實(shí)施過(guò)程的“各行其道”與“各自為政”。從救助實(shí)施看，“制度性救助”由政府職能部門負(fù)責(zé)組織與實(shí)施，凡符合救助政策條件的困難者，任何人都可以被納入“制度性救助”的框架范圍中來(lái)。以最低生活保障制度為例，凡是家庭人均實(shí)際收入水平低于當(dāng)?shù)卣畡澏ǖ牡捅＞€的，都可以向政府相關(guān)部門申請(qǐng)低保。在完成了全部申請(qǐng)、調(diào)查及公示程序后，申請(qǐng)者就可以領(lǐng)取一定數(shù)額的低保金。其“應(yīng)保盡保”及“保障基本生活”的救助原則是不變的，救助標(biāo)準(zhǔn)在相同地區(qū)是剛性且統(tǒng)一的，救助內(nèi)容絕大多數(shù)以款項(xiàng)救助為主。整個(gè)申請(qǐng)流程，都是政府相關(guān)救助政策的具體實(shí)施與落實(shí)過(guò)程。而“非制度性救助”由社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)或人士組織實(shí)施。以對(duì)困難人士的救助為例，某非政府機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)或慈善人士、社區(qū)鄰里等，根據(jù)自身的救助能力與救助條件以及被救助者的實(shí)際困難情況，按照其內(nèi)部程序，給予被救助者一定的款項(xiàng)、實(shí)物救助以及心理層面的支持援助。其救助原則是相對(duì)的，標(biāo)準(zhǔn)也是非剛性、不統(tǒng)一、靈活的。由于兩種不同的救助制度及模式之救助對(duì)象、救助方式、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助路徑、救助管理完全不同，決定了實(shí)際救助工作中，制度性救助與非制度性救助兩種救助模式間缺乏相互溝通與相互協(xié)調(diào)，表現(xiàn)出救助的“各行其是”與“各自為政”，社會(huì)救助的“精準(zhǔn)性”與“高效性”不能得到保證。

其二，救助過(guò)程的“救助停滯”與“非持續(xù)性”。就某一救助對(duì)象或救助工作看，社會(huì)救助有一個(gè)從開始到結(jié)束的過(guò)程，但是，工作流程的結(jié)束并不意味著救助過(guò)程的結(jié)束。對(duì)于被救助者困難狀況的改變，并非是一個(gè)救助流程就能完成的，全面的救助工作尚需要有一個(gè)“持續(xù)性”過(guò)程?！爸贫刃跃戎币詣傂缘木戎邽橐罁?jù)，對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行政策甄別，對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策對(duì)接，由相關(guān)部門為救助者發(fā)放統(tǒng)一的救助金，其工作流程業(yè)已結(jié)束。仍以低保為例，街道、社區(qū)依據(jù)政府救助政策，通過(guò)必要的流程環(huán)節(jié)而確認(rèn)低保對(duì)象，確定低保金補(bǔ)差領(lǐng)取額（6），發(fā)放低保金，救助工作完成。至于被救助者領(lǐng)取了救助金后怎么去生活，其后的困難怎么解決，其心理狀態(tài)如何調(diào)節(jié)等等，這已經(jīng)不是“制度性”救助所涉及的范圍，因?yàn)樽鳛橐环N制度和政策的具體實(shí)施，“制度性救助”流程已經(jīng)結(jié)束。制度是剛性的，也是冷漠的，不能要求一個(gè)救助流程結(jié)束后，還要制度去考慮救助接收者的心理狀況及后續(xù)生活安排。我們可以把這種“制度性救助”流程結(jié)束看成是“救助停滯”或“非持續(xù)性”。而“非制度性救助”在物質(zhì)性救助基礎(chǔ)上，更具有服務(wù)性救助的救助內(nèi)容與特征，可以在制度性救助之物質(zhì)救助過(guò)程結(jié)束后，對(duì)接制度性救助而實(shí)施心理疏導(dǎo)、能力提升、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等服務(wù)性救助，以保證救助過(guò)程的持續(xù)性。囿于目前的制度性救助與非制度性救助之“各自為政”現(xiàn)狀，非制度性救助的服務(wù)性救助還不能及時(shí)、有效地對(duì)接制度性救助，總體看，制度性救助存在著“救助停滯”與“救助非連續(xù)性”。

其三，款項(xiàng)救助下的“救助缺陷”與“救助失靈”。從救助效果看，“制度性救助”的“款項(xiàng)救助”以救助金形式對(duì)救助接受者進(jìn)行救助，其綜合救助效果并不大。因?yàn)闊o(wú)論是最低生活保障制度還是醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助，“制度性救助”都是秉承著“托底線、救急難”（5）的基本原則，救助標(biāo)準(zhǔn)定位在相對(duì)低的水平上。被救助者接受救助政策框架下的一定物質(zhì)救助，對(duì)于其面臨的各種困境未必有多大的改變作用，物質(zhì)救助不是全能的，其本身亦存在著“救助缺陷”。如對(duì)于救助接受者的能力建設(shè)、心理支持及社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等，就不是“制度性救助”所涉及的范圍和所能解決的問(wèn)題。這種局限性決定了“輸血型救助”往往效果不佳，表現(xiàn)為“救助失靈”，很難在根本上幫助被救助者脫離困境?！胺侵贫刃跃戎敝胺?wù)性救助”，在困難者能力建設(shè)、精神支持、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方面能起到獨(dú)特的作用，在目前制度性救助與非制度性救助沒(méi)有有效整合的背景下，制度性救助的款項(xiàng)救助之救助缺陷及救助失靈現(xiàn)象就較為明顯。

其四，“非制度性救助”的“面窄量小”。社會(huì)力量參與社會(huì)救助并不受制度本身的限制與制約，政府對(duì)社會(huì)力量參與救助沒(méi)有剛性要求，社會(huì)力量也沒(méi)有參與救助的絕對(duì)義務(wù)與責(zé)任。因此，非制度性救助的對(duì)象確定、范圍選擇、項(xiàng)目設(shè)定、標(biāo)準(zhǔn)制定及方式方法等都是相對(duì)的、非強(qiáng)制性、非制度性的。以困難救助為例，“非制度性救助”只能對(duì)某街道、某社區(qū)的某些困難者進(jìn)行必要的物質(zhì)救助與服務(wù)救助，而不可能對(duì)一定空間范圍內(nèi)的所有困難者進(jìn)行救助。正因?yàn)槿绱耍鐣?huì)力量參與的“非制度性救助”只能是選擇性救助，其救助面不廣，救助力量有限，效果同樣欠佳。

“制度性救助”與“非制度性救助”存在著結(jié)構(gòu)性裂縫，為提高社會(huì)救助的精準(zhǔn)性與高效性，亟待對(duì)二者進(jìn)行整合。如吉登斯指出的，“在現(xiàn)代制度中，風(fēng)險(xiǎn)并非僅僅是由于‘脫域機(jī)制的完善操作造成的，它還是一種‘已經(jīng)的制度化了的行為。因此可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是由常見的各種受到人民認(rèn)同的活動(dòng)方式引起的?！盵5]盡管社會(huì)力量參與社會(huì)救助對(duì)“制度性救助”起到了很大的補(bǔ)充作用，也在很大程度上提升了社會(huì)救助的總體水平與效果，人們似乎也已經(jīng)習(xí)慣和熟悉了現(xiàn)有的救助制度及其運(yùn)作。但是，我們也可以清楚地看到“制度性救助”與“非制度性救助”在救助對(duì)象、救助范圍、救助項(xiàng)目、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助手法等方面存在著“各行其是”的傾向，兩者之間缺少一種協(xié)調(diào)整合機(jī)制，缺乏新的合力來(lái)提升社會(huì)救助的總體效果，缺乏救助對(duì)象、資金、入戶、項(xiàng)目、措施、效果精準(zhǔn)化的目標(biāo)。（7）為此，建立新的機(jī)制，構(gòu)建新的社會(huì)救助模式，是社會(huì)救助理論研究與實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中重要的任務(wù)。

二、協(xié)同治理視角下社會(huì)救助模式構(gòu)建

“協(xié)同”是協(xié)同學(xué)（Synergetics）的基本范疇。所謂協(xié)同，就是指協(xié)調(diào)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同資源或者個(gè)體，使他們一致地完成某一目標(biāo)的過(guò)程或能力。針對(duì)制度性社會(huì)救助與非制度性救助共存且“各行其道”、協(xié)同度低、效果不理想的現(xiàn)狀與格局，我們可以從協(xié)同治理的視角，整合社會(huì)救助制度，優(yōu)化社會(huì)救助機(jī)制，拓寬社會(huì)救助項(xiàng)目，擴(kuò)展社會(huì)救助方法，以克服社會(huì)救助“各自為政”的弊端，提高社會(huì)救助的實(shí)際效果。

“協(xié)同學(xué)”是在1971年由德國(guó)斯圖加特大學(xué)（University of Stuttgart）著名的物理學(xué)家哈肯（HermannnHaken）教授所創(chuàng)立。哈肯的協(xié)同理論有三個(gè)主要觀點(diǎn)：一是協(xié)同效應(yīng)。即復(fù)雜開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)相互作用而產(chǎn)生的整體效應(yīng)或集體效應(yīng)。二是伺服原理。即快變量服從慢變量，序參量支配子系統(tǒng)行為，系統(tǒng)的動(dòng)力學(xué)和突現(xiàn)結(jié)構(gòu)通常由少數(shù)幾個(gè)集體變量即序參量決定；系統(tǒng)其他變量的行為則由這些序參量支配或規(guī)定，序參量掌握全局，主宰系統(tǒng)演化的整個(gè)過(guò)程。[6]三是自組織原理。自組織相對(duì)他組織而言。他組織是指組織指令和組織能力來(lái)自系統(tǒng)外部，而自組織則指系統(tǒng)在沒(méi)有外部指令的條件下，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間能夠按照某種規(guī)則自動(dòng)形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，具有內(nèi)在性和自生性特點(diǎn)。[7]協(xié)同具有目標(biāo)一致、資源共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)以及深度交互的特征。[8]協(xié)同治理是以協(xié)同理論為基礎(chǔ)，從協(xié)同角度來(lái)推進(jìn)社會(huì)治理，協(xié)同理論和治理理論的交叉就是“協(xié)同治理理論”。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)“協(xié)同治理理論”是否有獨(dú)立的理論范式未必有一致的看法或觀點(diǎn)，但是，我們可以從協(xié)同論和治理理論中概括出“協(xié)同治理”的幾個(gè)要點(diǎn)：其一，治理主體的多元化。協(xié)同治理的主體包括政府職能部門與行政組織、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及家庭、個(gè)人等等，這些多元化主體擁有不同的社會(huì)資源，具有各自不同的價(jià)值判斷與利益需求，在協(xié)同治理中保持著競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。以殘疾人社會(huì)福利為例，“唯有破除傳統(tǒng)規(guī)制下政府獨(dú)支格局，大力鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭的積極參與，才能為殘疾人福利提升建構(gòu)良好的主體保障體系。”[9]其二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各主體之間的平等與協(xié)作，強(qiáng)調(diào)政府不再僅僅依靠強(qiáng)制力，而是通過(guò)政府組織與非政府組織之間的協(xié)商對(duì)話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系來(lái)治理社會(huì)公共事務(wù)。以農(nóng)村殘疾人就業(yè)為例，農(nóng)村殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)是一種典型的協(xié)同行為，“其行為特征是公共部門內(nèi)部、私部門及公私部門間對(duì)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的有效合作……追求政府與社會(huì)力量的相對(duì)均衡。”[10]其三，共同規(guī)則的制定。協(xié)同治理是一種集體行為，信任與合作是良好治理的基礎(chǔ)。就某項(xiàng)工作推進(jìn)而言，政府機(jī)構(gòu)有可能不處于主導(dǎo)地位，而各社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作則是促成規(guī)則最后形成的關(guān)鍵。協(xié)同治理就是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為體之間的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果。

根據(jù)以上理論，我們完全可以從“協(xié)同治理”視角，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)好“制度性救助”與“非制度性救助”的關(guān)系，做好社會(huì)救助幾個(gè)方面的“結(jié)合”，創(chuàng)新社會(huì)救助模式，使之形成新的合力以推動(dòng)社會(huì)救助的“精準(zhǔn)”與“高效”。

其一，“制度性救助”與“非制度性救助”的結(jié)合與轉(zhuǎn)型。之所以說(shuō)目前“制度性救助”與“非制度性救助”的“各行其道”與“各自為政”，就是因?yàn)槎咧g缺乏協(xié)調(diào)與整合——缺乏協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專門人員，缺失協(xié)調(diào)體制和運(yùn)行機(jī)制，缺少協(xié)調(diào)實(shí)施與效果評(píng)估，在救助的“精準(zhǔn)”、“跟進(jìn)”及“高效”上存在諸多問(wèn)題。為此，必須在體制機(jī)制、運(yùn)作評(píng)估等方面，從協(xié)同治理視角，結(jié)合與整合“制度性救助”與“非制度性救助”，發(fā)揮好制度性救助與非制度性救助二者各自特點(diǎn)；綜合協(xié)同社會(huì)救助的人、財(cái)、物、信息等要素，充分調(diào)配和優(yōu)化社會(huì)救助資源以實(shí)現(xiàn)資源配置效益的最優(yōu)，構(gòu)建一個(gè)嶄新的社會(huì)救助模式。

其二，“社會(huì)救助制度”與“社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)”的結(jié)合與轉(zhuǎn)型?！吧鐣?huì)救助網(wǎng)絡(luò)”是在結(jié)合“制度性救助”與“非制度性救助”的基礎(chǔ)上，在全社會(huì)構(gòu)建包括政府的、社會(huì)的、民間的、政策的、慈善的、物質(zhì)的、服務(wù)的、互助的等多元主體、多類項(xiàng)目、多種形式、多樣手法的救助網(wǎng)絡(luò)。此網(wǎng)絡(luò)不是分散與松散的多種救助的聚集，而是具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、功能發(fā)揮的有機(jī)整體，是一個(gè)完整的，具有內(nèi)在聯(lián)系的“救助系統(tǒng)”。“社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)”超越了“制度性救助”與“非制度性救助”各自局限，克服了兩者“各行其道”的缺陷；作為一個(gè)整體，“社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)”把社會(huì)救助提升到社會(huì)治理與社會(huì)發(fā)展的高度加以推行，是社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型與模式創(chuàng)新。

其三，物質(zhì)性救助與服務(wù)性救助的結(jié)合與轉(zhuǎn)型?！爸贫刃跃戎敝饕问绞强铐?xiàng)救助，“非制度性救助”之大多數(shù)救助形式是款項(xiàng)救助、實(shí)物救助及服務(wù)型救助。物質(zhì)性救助是直接為被救助者解決困難的一種“救急”項(xiàng)目，是社會(huì)救助中的重要手段，在一定程度上及一定時(shí)間內(nèi)，能為被救助者提供應(yīng)對(duì)困難的現(xiàn)金或物質(zhì)幫助。但是，僅僅依靠物質(zhì)救助，并不能完全解決被救助者的困難，物質(zhì)救助的水平畢竟有限，且被救助者的困難原因也多種多樣，非僅僅物質(zhì)救助所能單一解決?！胺?wù)型救助”在提供物質(zhì)救助的同時(shí)，能夠通過(guò)心理疏導(dǎo)、救助網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、能力建設(shè)、就業(yè)支持等多種服務(wù)性手法，特別是，“服務(wù)型救助”對(duì)被救助者起到“賦權(quán)”作用，提升被救助者自我發(fā)展能力，提高救助效果?！拔镔|(zhì)性救助”與“服務(wù)型救助”結(jié)合與轉(zhuǎn)型，使“輸血型”救助與“造血型”救助并重，超越了傳統(tǒng)救助的局限，對(duì)救助的精準(zhǔn)與高效性起到極大的推動(dòng)作用。

其四，分散救助到協(xié)同救助的結(jié)合與轉(zhuǎn)型。由于救助的主體、救助機(jī)制等不同，“制度性救助”與“非制度性救助”不是一個(gè)救助體系；特別是“非制度性救助”中社會(huì)力量來(lái)源眾多，即使在同一個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的社會(huì)救助中，在不同的救助機(jī)構(gòu)間，亦存在著互補(bǔ)不夠、信息不共享、救助分散的現(xiàn)象。這種分散救助現(xiàn)象使得針對(duì)具體被救助對(duì)象之救助過(guò)程不能連續(xù)、救助資源不集中，救助效率低下。從協(xié)同治理視角，把分散救助轉(zhuǎn)變?yōu)榧信c綜合性救助，可以明確救助對(duì)象，協(xié)調(diào)救助進(jìn)程，統(tǒng)一救助事務(wù)，提高救助效果。

簡(jiǎn)言之，社會(huì)救助的新模式，就是在協(xié)同治理視角下，通過(guò)一定組織與程序，從救助主體、救助對(duì)象、救助項(xiàng)目、救助方式、救助機(jī)制和救助銜接性、持續(xù)性等方面，整合“制度性救助”與“非制度性救助”、“物質(zhì)性救助”與“服務(wù)性救助”，把目前分散的各類救助統(tǒng)一起來(lái)，以構(gòu)建一個(gè)全新的社會(huì)救助體系加以推進(jìn)。

三、協(xié)同治理社會(huì)救助模式實(shí)施路徑創(chuàng)新

美國(guó)學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，“治理”就是“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，既包括依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)的政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制”[11]。協(xié)同治理理論的邏輯起點(diǎn)是多元主體協(xié)同克服“單兵作戰(zhàn)”的弊端，發(fā)揮系統(tǒng)合力，整合制度性和非制度性的社會(huì)救助主體、客體、資源、方式、項(xiàng)目、架構(gòu)等，達(dá)到制度與非制度等各種關(guān)系“均衡”的目的。協(xié)同治理視角下的社會(huì)救助模式構(gòu)建需要體制機(jī)制創(chuàng)新，明確實(shí)施路徑，以確保協(xié)同治理視角下的社會(huì)救助的有序高效展開。

其一，體制創(chuàng)新——救助主體的并軌與整合，實(shí)現(xiàn)政府部門與民間部門組織的對(duì)接。目前社會(huì)救助各行其道、救助分散現(xiàn)象的主要原因，是多元主體間缺少協(xié)調(diào)與整合，造成社會(huì)救助上的“雙軌制”或“多規(guī)制”，其主要原因乃救助體制單一固化所致。鑒于此，必須進(jìn)行救助體制的變革與創(chuàng)新，把各社會(huì)救助主體加以整合與“并軌”，使“制度性救助”之政府部門與“非制度性救助”之民間部門在救助過(guò)程中加以對(duì)接，形成全新的社會(huì)救助實(shí)施主體體系。從主體構(gòu)架上看，救助主體的并軌與整合，并非是機(jī)械的相加與合并，而是在主體體系中各要素相互聯(lián)系、相互作用、相互補(bǔ)充，具有內(nèi)在與合理的結(jié)構(gòu)，具有良好的協(xié)調(diào)與綜合功能。從主體體系運(yùn)作機(jī)制看，“制度性救助”與“非制度性救助”主體的整合，需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)加以協(xié)調(diào)二者的運(yùn)作，以保證能形成社會(huì)救助的新合力。具體看，在不增設(shè)工作機(jī)構(gòu)的前提下，建議在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的民政工作干部中，有一人或數(shù)人負(fù)責(zé)專司社會(huì)救助主體的協(xié)調(diào)和整合工作。之所以選取街道、社區(qū)等基層單位，一是特定地域范圍，有助于社會(huì)救助主體之間的直接和近距離協(xié)調(diào)，不容易產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象；二是有些基層社區(qū)還保持著“熟人社會(huì)”的特征，有利于對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)救助對(duì)象及救助過(guò)程的跟進(jìn)，等等。

其二，機(jī)制創(chuàng)新——救助對(duì)象的分類與跟蹤，實(shí)現(xiàn)救助項(xiàng)目與過(guò)程的延伸。體制上救助主體間的“各行其道”決定了機(jī)制上社會(huì)救助過(guò)程的“各自為政”與救助效果的“各執(zhí)一端”。這種分散救助的缺陷是救助對(duì)象的分散與救助過(guò)程錯(cuò)位所致，因?yàn)椤爸贫刃跃戎迸c“非制度性救助”對(duì)象并不一致，救助過(guò)程也是互不銜接。鑒于此，需要在政府部門與民間部門對(duì)接的前提下，做好救助對(duì)象的分類與救助過(guò)程的跟蹤與銜接，創(chuàng)新救助運(yùn)行過(guò)程機(jī)制，使救助項(xiàng)目與過(guò)程能夠得到有效的延伸。以社區(qū)救助為例，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)之社會(huì)救助工作人員的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，做好救助對(duì)象的甄別認(rèn)定，銜接好“制度性救助”與“非制度性救助”的工作。在“制度性救助”的剛性政策落實(shí)到救助接收者之后，“非制度性救助”跟進(jìn)與彌補(bǔ)原來(lái)“制度性救助”所缺失的救助項(xiàng)目，如救助接受者的心理疏導(dǎo)、精神支持、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、困難紓解、能力建設(shè)等等后續(xù)工作。這樣，既使救助接受者的救助過(guò)程得到延伸，也使得救助項(xiàng)目得到較為全面的展開，社會(huì)救助的效果得到量的擴(kuò)展與質(zhì)的提升，實(shí)現(xiàn)了救助對(duì)象、項(xiàng)目、資金及效果等方面的精準(zhǔn)。

其三，方法創(chuàng)新——救助手法的交叉與銜接，實(shí)現(xiàn)剛性制度救助與柔性服務(wù)救助的統(tǒng)一。繼社會(huì)救助主體的并軌與整合、救助對(duì)象的分類與跟蹤、救助過(guò)程的跟進(jìn)與延伸后，“制度性救助”的剛性救助方式與“非制度性救助”的柔性手法就在一個(gè)救助體系中體現(xiàn)了銜接與統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了救助方法的創(chuàng)新。從街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的總體救助工作看，伴隨著兩種類型救助主體的銜接與救助項(xiàng)目的推進(jìn)、救助過(guò)程的協(xié)調(diào)，剛性救助方式與柔性救助方式同時(shí)存在，相輔相成，互為促進(jìn)。從社會(huì)救助具體個(gè)案工作看，剛性的救助方式解決救助接受者的救急需求，柔性救助則在此基礎(chǔ)上為救助接受者提供多樣化的服務(wù)，為他們解決后續(xù)應(yīng)對(duì)困難的系列問(wèn)題，提升他們的能力，使之能盡早依靠自己的力量來(lái)戰(zhàn)勝困難。從社會(huì)救助總體狀況看，救助方式的創(chuàng)新、多種救助方式的協(xié)同運(yùn)用，使社會(huì)救助走出了各自為政的窠臼，社會(huì)救助真正成為一種形式多樣的、相互協(xié)調(diào)的“社會(huì)救助”行動(dòng)。

其四，過(guò)程創(chuàng)新——社會(huì)救助效果的提升與評(píng)估，實(shí)現(xiàn)“制度性救助”與“非制度性救助”的協(xié)同。救助主體的對(duì)接、救助流程的銜接、救助手法的連接，構(gòu)建了完整的社會(huì)救助體系，創(chuàng)新了社會(huì)救助實(shí)施的過(guò)程機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“制度性救助”與“非制度性救助”的無(wú)縫結(jié)合與協(xié)同，避免了社會(huì)救助“各行其道”的分散現(xiàn)象。救助接受者得到的是來(lái)自政府、社會(huì)等多元主體施與的包括物質(zhì)的、精神的、服務(wù)的等多樣化的“復(fù)合救助”，救助作用與效果得到極大的提升。與此同時(shí)，新型社會(huì)救助模式需要在評(píng)估環(huán)節(jié)做必要的修正與革新。在單一制度性救助模式中，救助的評(píng)估主要以政策落實(shí)為依據(jù)，對(duì)救助對(duì)象確認(rèn)、資金運(yùn)用、救助人數(shù)等幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。而在非制度性救助模式中，一般是根據(jù)救助機(jī)構(gòu)的內(nèi)部規(guī)定做一定評(píng)估，有些分散性救助原本就不存在評(píng)估?！皡f(xié)同治理”下的“復(fù)合救助”模式，整合制度性救助與非制度性救助而使之形成新的合力，從具體救助的開始到結(jié)束，其評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估原則、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估目的、評(píng)估方法等都不同于對(duì)單一制度性救助或非制度性救助的評(píng)估，需要根據(jù)新的救助模式之特征制定新的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。

協(xié)同治理視角下的社會(huì)救助，使社會(huì)救助從“救急”、“救濟(jì)”、“解困”為主轉(zhuǎn)型到以“支持”、“增能”、“發(fā)展”為主，應(yīng)該是現(xiàn)代文明社會(huì)亟須構(gòu)建并值得大加推崇的社會(huì)救助模式。

注釋：

（1）如2016年8月甘肅“楊改蘭”事件，2012年11月貴州畢節(jié)市留守兒童垃圾箱內(nèi)身亡事件等。

（2）參見周沛、葛忠明、馬良：《社會(huì)工作概論》第二章，武漢：華中科技出版社，2008年版。

（3）之所以說(shuō)是“部分”而非“全部”，是由于社會(huì)力量救助只能根據(jù)其實(shí)際情況或?qū)嶋H力量，有“選擇性”地，而不能“普遍性”地把所有需要救助的對(duì)象納入救助中來(lái)。

（4）參見《社會(huì)救助暫行辦法》，中國(guó)政府網(wǎng)，2014年2月24日。

（5）參見《社會(huì)救助暫行方法》，中國(guó)政府網(wǎng)，2014年2月24日。

（6）低保金具體發(fā)放數(shù)是用當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)減去申請(qǐng)者家庭實(shí)際人均收入數(shù)而定，因此可以視為“補(bǔ)差”。

（7）《習(xí)近平召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)》，央視網(wǎng)，2015年6月19日。

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（責(zé)任編輯 焦德武）