京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的多元分析

李金龍　武俊偉

摘要：隨著全球公共行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)單一化、分割化、碎片化的地方政府治理模式滯后于復(fù)雜的現(xiàn)代政府治理場域，使得地方政府治理日益陷入轉(zhuǎn)型之惑與實(shí)踐泥淖。這種情況倒逼橫向地方政府協(xié)同治理的興起。受傳統(tǒng)地方政府治理模式的制約，橫向地方政府間關(guān)系仍以“競爭有余而合作不足”為主。鑒此，以構(gòu)建京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制入手，分別從引力、推力、壓力和阻力等方面分析京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制運(yùn)行中存在的問題、成因及其完善路徑。

關(guān)鍵詞：京津冀；地方政府關(guān)系；協(xié)同治理；動(dòng)力機(jī)制

中圖分類號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）01-0073-007

2015年，中央將地方政府協(xié)同治理較為成熟的京津冀上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，并提出“構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制”這一重要要求。目前，京津冀協(xié)同治理已現(xiàn)端倪，開始在交通、科技、人才、大氣治理等方面進(jìn)行協(xié)同，但仍屬于低水平、低層次的協(xié)同。實(shí)際上，京津冀協(xié)同治理困境的最大問題在于缺乏有效的協(xié)同動(dòng)力機(jī)制。因此，推進(jìn)京津冀協(xié)同治理取得突破，亟須在學(xué)理層面總結(jié)、提煉、創(chuàng)新協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制。

一、京津冀地方政府協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的建構(gòu)

地方府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制是指，在復(fù)雜的政府治理場域，從導(dǎo)向、激勵(lì)、促進(jìn)、阻礙四大機(jī)制的角度出發(fā)來觀察地方府際協(xié)同治理主體主動(dòng)性、積極性、自主性的態(tài)度與行為，并通過合理優(yōu)化機(jī)制，使得橫向地方政府間在責(zé)、權(quán)、利方面進(jìn)行合理配置與動(dòng)態(tài)平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自主性的協(xié)同治理，達(dá)到“無為而治”的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。筆者在把握地方政府協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制內(nèi)涵、特征以及要素的基礎(chǔ)之上，借鑒現(xiàn)有研究成果[1]，構(gòu)建了“京津冀地方府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制模型”（如圖一所示），嘗試以模型的構(gòu)建來直觀展示京津冀地方政府協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)在邏輯，實(shí)現(xiàn)對問題建構(gòu)性的解讀。

該模型將京津冀地方府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制分為四種力，即引力、壓力、推力以及阻力。其中，引力、推力、壓力是積極性的動(dòng)力，屬于動(dòng)力機(jī)制中的正作用力；而阻力是動(dòng)力機(jī)制的反作用力，屬于消極性的動(dòng)力。

三角形代表京津冀府際協(xié)同治理場域，即京津冀協(xié)同治理諸多要素的總括。梯形則分別表示京、津、冀地方政府行政轄區(qū)的治理場域，這種封閉的環(huán)境意味著地方保護(hù)主義或地方行政主義，是一種典型的行政分割。梯形內(nèi)部的圓圈代表京、津、冀地方政府逐漸走向京津冀府際協(xié)同的過程，由虛線逐步演變?yōu)閷?shí)線，進(jìn)而達(dá)到三角形頂點(diǎn)，支撐起京津冀府際協(xié)同治理的場域，成為京津冀府際協(xié)同的主體。模型中三條外圍雙箭頭線段代表京津冀地方政府間的溝通渠道，由圖示可知，京津冀任何一地方政府與其他兩地方政府都存在兩條行政溝通的渠道。

該模型直觀展現(xiàn)了京津冀地方府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制所涵蓋的四種力場。一是引力，引力是京津冀地方府際協(xié)同首要的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，從理論上講，是地方府際協(xié)同的緣起，主要是指地方政府間協(xié)同治理中存在的共同利益，且為地方政府作為平等治理主體進(jìn)行協(xié)同之后所獲取的利益大于不合作狀態(tài)下的利益。二是推力，推力主要指京津冀協(xié)同的環(huán)境，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、制度等。經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)要突破行政區(qū)的界限，會(huì)對京津冀府際協(xié)同產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)方面的推力。中央的法律、制度、政策等對京津冀協(xié)同有著導(dǎo)向作用，是一種制度性的推力。社會(huì)組織、企業(yè)的跨區(qū)發(fā)展亦會(huì)對京津冀府際協(xié)同產(chǎn)生推力。三是壓力，壓力主要是指行政系統(tǒng)內(nèi)部對不采取實(shí)質(zhì)性措施推進(jìn)京津冀府際協(xié)同治理的地方政府所給予的行政或政治壓力。對于京津冀地方政府官員，這種壓力主要是官員晉升的壓力。當(dāng)然，壓力不僅局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，來自行政系統(tǒng)外部的壓力也常常會(huì)對地方政府產(chǎn)生緊迫感，如轄區(qū)內(nèi)居民對政府提供公共物品的期望等。圖中代表壓力的三個(gè)小箭頭不斷縮小成為梯形的空間范圍，迫使京津冀地方政府滑向協(xié)同治理場域，直至走向京津冀府際協(xié)同。四是阻力，阻力處于京津冀地方政府內(nèi)部，它是阻礙京津冀走向協(xié)同治理的一種消極性力場，圖中借鑒物理學(xué)摩擦力的知識(shí)，將阻力置于圓圈下方的平面，在京津冀地方政府走向協(xié)同治理的過程中，阻力的制約作用就會(huì)表現(xiàn)出來。在京津冀地方府際協(xié)同治理過程中，阻力實(shí)質(zhì)上是指地方保護(hù)主義以及地方政府間惡性競爭等。

二、京津冀地方政府協(xié)同治理

動(dòng)力機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

（一）引力有限：京津冀地方政府協(xié)同利益“一邊倒”

京津冀地方府際協(xié)同治理的目的在于解決區(qū)域性公共問題，保證利益共享，實(shí)現(xiàn)善治。實(shí)踐中，京津冀地方府際協(xié)同往往出現(xiàn)一方受益，多方受損的現(xiàn)象，即京津冀府際協(xié)同利益的單向度流動(dòng)。一是經(jīng)濟(jì)要素稟賦差異下的利益導(dǎo)向。長期以來，京津冀府際發(fā)展差異較大，北京在經(jīng)濟(jì)、科技、人才、資金等方面處于領(lǐng)先地位，天津次之，河北發(fā)展程度則相對低下。京津冀三地的產(chǎn)業(yè)形態(tài)可以明顯反映其差異，“北京的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢主要集中在科技和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，且均處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端；而天津經(jīng)濟(jì)正在由以石化、鋼鐵等傳統(tǒng)制造業(yè)向裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)過渡中，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中端；而河北除個(gè)別地區(qū)外，在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中均處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，且優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中以高能耗、高污染、低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多”[2]。京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)要素單向流至能發(fā)揮其最大效用的北京、天津，而河北則被動(dòng)充當(dāng)生產(chǎn)要素提供者的角色。二是行政地位不平等影響下的利益導(dǎo)向。就京津冀行政地位看，“北京市、天津市為直轄市，其黨委主要領(lǐng)導(dǎo)均為中央政治局委員，而河北省省委書記為正省級干部。京津冀高層權(quán)力的不匹配，必然導(dǎo)致河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展中處于從屬、被動(dòng)地位”[3]。行政地位在京津冀府際協(xié)同治理中直接或間接影響協(xié)同治理的話語權(quán)和資源獲取權(quán)（在目前行政區(qū)經(jīng)濟(jì)生態(tài)下更是如此）。在實(shí)際協(xié)同治理中，北京和天津往往借行政地位的優(yōu)勢，采取多種方式提升協(xié)同利益分享比重，而河北的利益難以得到有效保障。

（二）壓力失衡：行政內(nèi)部剛性壓力較強(qiáng)與柔性壓力較弱，外在壓力欠缺

1.行政剛性壓力較強(qiáng)

京津冀地方府際協(xié)同治理的壓力來源單一，行政系統(tǒng)內(nèi)部剛性壓力較為強(qiáng)大。首先，縱向的行政壓力差序極強(qiáng)。中央政府歷來重視首都圈的治理，目前將京津冀府際協(xié)同上升為重大國家戰(zhàn)略。因此，京津冀政府將京津冀協(xié)同作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)予以對待，將全力推進(jìn)京津冀府際協(xié)同?？v向上適度的行政壓力可增強(qiáng)京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力能量，產(chǎn)生良好的效果，而過多的行政壓力則會(huì)抑制其張力。受到中央政府剛性的政治或行政壓力，京津冀政府往往采取不適當(dāng)乃至殺雞取卵的方式保證京津冀府際協(xié)同的進(jìn)程。其次，橫向的行政壓力單向畸強(qiáng)。橫向的行政壓力主要指京津冀政府行政地位不平等而產(chǎn)生的橫向行政壓力。北京、天津以行政地位的相對優(yōu)勢對河北形成一種橫向間的行政壓力，河北則被動(dòng)承受橫向間的行政壓力。剛性行政壓力在京津冀地方府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制中占有相當(dāng)大比例，一定程度上擠壓了其他必要的壓力，不利于發(fā)揮動(dòng)力機(jī)制效力。剛性過強(qiáng)的行政壓力缺乏基本的包容性，給地方政府造成難以承受的壓力，阻礙地方協(xié)同動(dòng)力的合理構(gòu)建。

2.經(jīng)濟(jì)主義政績考核消解京津冀府際協(xié)同的柔性壓力

伴隨著我國政府工作重心轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，地方官員的政績考核重心相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)工作，一地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效決定著地方主要官員的升遷，這種經(jīng)濟(jì)主義的政績考核在有些地方竟發(fā)展到“一票否決制”的田地。在京津冀地方府際協(xié)同中，京津冀官員很可能唯經(jīng)濟(jì)主義政績考核馬首是瞻而本能地傾向于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，卻不是關(guān)注京津冀府際協(xié)同問題。長期來看，協(xié)同治理可促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是短期內(nèi)促進(jìn)京津冀地方府際協(xié)同的進(jìn)程對于政績作用有限。相反，如果集中力量發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的話，地方官員政績會(huì)短期內(nèi)效果顯著，并極易獲得晉升的機(jī)會(huì)。鑒此，傳統(tǒng)政績考核方式對京津冀地方官員的協(xié)同工作具有明顯的負(fù)導(dǎo)向作用，同時(shí)對京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制造成負(fù)導(dǎo)向性的破壞。因此，地方官員全面考核壓力的缺失導(dǎo)致京津冀府際協(xié)調(diào)治理動(dòng)力的減弱。

3.京津冀地方政府協(xié)同治理必要的外在壓力欠缺

外在的壓力主要是來自轄區(qū)內(nèi)民眾對區(qū)域性公共物品的期望壓力以及參與京津冀府際協(xié)同治理相關(guān)政策議程的壓力。現(xiàn)階段，京津冀三地來自民眾的壓力難以傳導(dǎo)至京津冀地方政府內(nèi)部，無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的壓力。一方面，京津冀轄區(qū)民眾對區(qū)域性的公共物品供給數(shù)量、質(zhì)量、側(cè)重點(diǎn)等方面有著不同的現(xiàn)實(shí)需求，期望相當(dāng)分散，缺乏影響京津冀政府協(xié)同供給區(qū)域性公共物品的強(qiáng)大而一致性壓力。同時(shí)，京津冀轄區(qū)內(nèi)民眾又有著相同且基本的跨區(qū)域性公共物品期望，如期望京津冀協(xié)同治理以改善環(huán)境、氣候、交通等。但是諸如環(huán)境、氣候及交通等跨區(qū)域性的基本公共物品難以在短期內(nèi)改變，且成本較高，京津冀政府往往以消極性的行政行為應(yīng)對之。所以，來自京津冀轄區(qū)民眾跨區(qū)域基本公共物品的期望壓力常常失效。另一方面，轄區(qū)民眾缺乏參與京津冀府際協(xié)同治理政策議程的渠道，無法對京津冀府際協(xié)同治理行為、效果等產(chǎn)生壓力。京津冀政府對外較為封閉，轄區(qū)民眾的政策建議較難抵達(dá)京津冀府際協(xié)同治理內(nèi)部。京津冀府際協(xié)同治理的進(jìn)度與實(shí)際效果，民眾無從得知，來自民眾的監(jiān)督壓力亦失效。

（三）推力不足：中央政策供給不充分，非政府組織發(fā)展滯后

1.中央政策供給不充分

政策環(huán)境是京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制中的重要推力?，F(xiàn)階段，中央在京津冀協(xié)同治理方面的政策供給明顯不足。從政策內(nèi)容看，中央政府雖初步出臺(tái)了京津冀發(fā)展規(guī)劃綱要等文件，但政策文本缺乏足夠的可操作性規(guī)定，更無針對性的指導(dǎo)意見。政策缺乏明顯的導(dǎo)向作用，已有政策基本處于失效狀態(tài)，對京津冀協(xié)同治理的推力作用極為有限。從政策形式看，中央政策多以領(lǐng)導(dǎo)講話或行政命令形式下發(fā)，缺乏規(guī)范性與剛性約束力，無法維持政策的持久威力，難以發(fā)揮政策的推力效能。政策部門分割嚴(yán)重，政策碎片化現(xiàn)象明顯。國家發(fā)改委、環(huán)保部、交通部、國土資源部等部門對京津冀府際協(xié)同治理都有一定的管理權(quán)限與職責(zé)，他們常常頒發(fā)部門性的政策，這些政策往往缺乏有效的協(xié)同性與連續(xù)性。碎片化的部門性政策重疊嚴(yán)重、矛盾突出，弱化了其政策權(quán)威與實(shí)踐指導(dǎo)作用，導(dǎo)致政策效力不足，推力受限。同時(shí)，現(xiàn)有政策缺乏對京津冀政府協(xié)同治理的監(jiān)督、評估機(jī)制，推力效用亦受到極大影響。

2.非政府組織發(fā)展緩慢

非政府組織作為一種新生的外在推力，其作用不言而喻。但是，長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制約，我國非政府組織發(fā)展程度較低，基本處于成長階段。非政府組織的發(fā)展主要受制于公信力不足及其汲取資金的能力不強(qiáng)，其生存經(jīng)費(fèi)往往來源于單一且有限的社會(huì)捐贈(zèng)，難以支撐其長期的活動(dòng)開展。由于京津冀環(huán)首都區(qū)政治上的特殊性，政府對于非政府組織發(fā)展的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，管理方式滯后，如對非政府組織登記管理制度嚴(yán)格，致使許多非政府組織“三無”問題突出。京津冀非政府組織發(fā)展不足，無法承擔(dān)起“推力”的應(yīng)有作用。

（四）阻力偏大：地方保護(hù)主義盛行，地方政府惡性競爭嚴(yán)重

1.地方保護(hù)主義盛行

地方保護(hù)主義是地方政府以地方利益為本位的一種行政現(xiàn)象，與國家、全局、長遠(yuǎn)等利益相悖。“地方保護(hù)主義作為地方政府的行為，其目標(biāo)就是在處理各方面關(guān)系時(shí)，追求地方經(jīng)濟(jì)利益的最大化。”[4]京津冀政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在府際協(xié)同中會(huì)自覺或不自覺地追求本地利益的最大化。一是政策上的地方保護(hù)。京津冀政府“在滿足自身利益最大化的限度內(nèi)理解和貫徹上級要求實(shí)施的制度規(guī)則”[5]，破壞中央政策的協(xié)同性與完整性。同時(shí)，京津冀制定區(qū)域性公共問題的政策呈現(xiàn)出分散性乃至相悖性，制約其行政行動(dòng)的協(xié)同與連貫。二是具體行政行為的地方保護(hù)。京津冀政府在協(xié)同中防止自身利益受損，采取防御性措施和消極性行政行為，人為制造阻礙。例如在協(xié)同治理中，不愿主動(dòng)承擔(dān)自身范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級或轉(zhuǎn)型的成本，以消極性行政行為應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。京津冀在協(xié)同中都會(huì)根據(jù)自身實(shí)際情況，做出有利本政府的“負(fù)外溢性”行為。如北京在城際交通方面加大投資力度，希望實(shí)現(xiàn)京津冀三地城際快速交通的對接，但天津、河北往往不主動(dòng)采取行動(dòng)回應(yīng)北京的做法，結(jié)果導(dǎo)致城際快速交通在行政區(qū)邊界出現(xiàn)斷鏈。三是經(jīng)濟(jì)上的保護(hù)主義。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)有效的契合與協(xié)同是地方政府協(xié)同治理的第一步，為后續(xù)諸領(lǐng)域協(xié)同治理提供了可能。可是，經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義從根本上瓦解了京津冀府際協(xié)同治理的基礎(chǔ)，延滯了京津冀府際協(xié)同治理進(jìn)程。長期盛行的地方保護(hù)主義是對京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的反向阻礙，嚴(yán)重制約府際協(xié)同進(jìn)一步推進(jìn)。

2.地方政府惡性競爭嚴(yán)重

地方政府適度合理的良性競爭，可以提高各地發(fā)展的積極性，但是惡性競爭將會(huì)造成各地方行政資源的內(nèi)耗，嚴(yán)重阻礙相關(guān)地方協(xié)同發(fā)展。京津冀在協(xié)同發(fā)展中，惡性競爭較為常見，一方面，京津冀為發(fā)展經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)方面展開激烈競爭，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、項(xiàng)目雷同成為常態(tài)。據(jù)測算，“北京與天津相似性系數(shù)較高，達(dá)到0.85，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，在利高稅高行業(yè)尤其如此，比如兩市在汽車行業(yè)之間的競爭與重點(diǎn)建設(shè)仍沒有緩解的趨勢；天津與河北省相似性系數(shù)最高，達(dá)到0.9以上，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化較為嚴(yán)重，而且仍有強(qiáng)化趨勢”[6]。另一方面，京津冀在招商引資過程中，開展惡性競爭，不斷推出優(yōu)惠條件，致使招商引資的行政成本不斷攀升，浪費(fèi)有限的行政資源。京津冀合作不足、競爭有余的狀態(tài)直接阻礙協(xié)同發(fā)展，協(xié)同的動(dòng)力機(jī)制嚴(yán)重受阻。

三、京津冀地方府際協(xié)同治理

動(dòng)力機(jī)制運(yùn)行中存在問題的原因探析

（一）京津冀府際協(xié)同的利益補(bǔ)償機(jī)制缺失

利益補(bǔ)償機(jī)制是地方政府協(xié)同治理中的一種制度安排，它基于平等互惠的原則，以利益分配為手段來協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系，維持并強(qiáng)化協(xié)同治理局面。缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制，地方政府協(xié)同治理就會(huì)出現(xiàn)利益單向度流動(dòng)，挫傷地方政府協(xié)同治理的積極性。由于受主客觀諸多條件限制，地方府際協(xié)同治理中利益多以單向度方式流動(dòng)，且缺乏有效的利益反饋分享機(jī)制，這極易侵蝕協(xié)同治理的動(dòng)力基礎(chǔ)。當(dāng)前京津冀府際協(xié)同治理引力不足即在于京津冀協(xié)同中缺乏公平合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。由于京津冀協(xié)同治理的利益單向流至北京，北京不能給予天津、河北利益補(bǔ)償，河北、天津采取阻礙措施防止利益的無限度流失，逐步侵蝕京津冀府際協(xié)同的動(dòng)力。京津冀府際協(xié)同治理利益補(bǔ)償機(jī)制缺失極易導(dǎo)致地方政府行為的失范。由于缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制，天津與河北不會(huì)主動(dòng)采取政策、措施推進(jìn)協(xié)同治理的進(jìn)程，而傾向以消極性的行為來應(yīng)對協(xié)同治理，以防止自身的利益流失累積性的利益不平等導(dǎo)致京津冀協(xié)同治理引力多次受損，致使三地協(xié)同治理難以為繼。

（二）京津冀地方政府利益整合機(jī)制和信任機(jī)制缺乏

協(xié)同阻力強(qiáng)大的主要原因在于京津冀政府間缺乏有效的利益整合機(jī)制。在京津冀府際治理中，各地都以實(shí)現(xiàn)自身利益為首要目的，無法找到一個(gè)超越京津冀三地的共同利益點(diǎn)，沒有行之有效的利益整合機(jī)制。因此，京津冀難以在協(xié)同治理中實(shí)現(xiàn)三方增益。在這種情況下，為維護(hù)本地現(xiàn)有利益，處于相對劣勢一方常采取措施阻礙府際協(xié)同的進(jìn)程。例如，京津冀在大氣環(huán)境治理中，處于相對劣勢的河北常以資金不足為理由來延緩大氣環(huán)境治理的集體行動(dòng)。缺乏科學(xué)的利益整合機(jī)制還意味著京津冀協(xié)同治理增益的不確定性，而增益預(yù)期較低則無法引導(dǎo)京津冀走向協(xié)同治理。

京津冀協(xié)同治理的初始階段，需要三方讓渡一部分已有利益作為協(xié)同治理成本，以置換協(xié)同治理后續(xù)的收益。但由于缺乏信任機(jī)制，諸如怎樣投入、誰先投入、投入多少等協(xié)同治理成本問題難以協(xié)調(diào)。在這種互不信任的狀況下，京津冀三方中任何一方不會(huì)積極主動(dòng)采取措施推進(jìn)協(xié)同治理，一般都保持一種相互觀望的謹(jǐn)慎態(tài)度，任何一方也不會(huì)率先承擔(dān)協(xié)同治理的成本。缺乏信任機(jī)制，京津冀政府就不會(huì)遵從既有的合作規(guī)則，相反會(huì)展開激烈的競爭，以實(shí)現(xiàn)地方政府利益最大化而犧牲區(qū)域的整體利益。

（三）傳統(tǒng)官僚制的制約

1.傳統(tǒng)官僚制異化內(nèi)部壓力

京津冀府際協(xié)同治理的壓力更多的是來自傳統(tǒng)官僚制組織內(nèi)部自上而下的層級壓力。這種層級壓力強(qiáng)調(diào)絕對命令與服從，傾向統(tǒng)一指揮與集中控制，屬于剛性行政壓力。它可確保京津冀府際協(xié)同治理統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動(dòng)，但由此而衍生出的異化壓力則走向了壓力的反面，消釋了京津冀府際協(xié)同治理的有效壓力，壓抑官員的人性與創(chuàng)造性，造就政府消極被動(dòng)的行政行為。傳統(tǒng)官僚制規(guī)范了行政組織內(nèi)部橫向關(guān)系，塑造了組織內(nèi)部橫向的關(guān)系形態(tài)。對等級制的遵從成為橫向政府間行政壓力運(yùn)行邏輯的合理化解釋。受等級制的影響，京津冀府際協(xié)同治理中的橫向行政壓力亦較為強(qiáng)大。

2.傳統(tǒng)官僚制排除外部有效壓力

傳統(tǒng)官僚制組織自成系統(tǒng)，往往忽視外在系統(tǒng)，更遑論與外在系統(tǒng)互動(dòng)與合作?！皞鹘y(tǒng)官僚制組織文化的封閉性表現(xiàn)在行政管理的過程中不善于利用社會(huì)資源運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行治理?！盵7]轄區(qū)內(nèi)的居民難以找到參與京津冀府際協(xié)同治理中的有效渠道與途徑，無法提供外在的壓力，造成行政組織內(nèi)部壓力來源單一且異化的局面，以至于京津冀府際協(xié)同治理喪失必要的有效壓力。有效、適度的壓力可以促進(jìn)協(xié)同治理的發(fā)展，異化的壓力則會(huì)導(dǎo)致地方府際協(xié)同治理張力崩潰。京津冀府際協(xié)同中的壓力過度依賴于內(nèi)部剛性行政壓力且忽視外在的壓力，增加了協(xié)同合作的負(fù)擔(dān)，造成地方府際協(xié)同壓力的失衡。

（四）正式制度不健全與非正式規(guī)則盛行

京津冀府際協(xié)同治理中正式制度與非正式規(guī)則的雙重缺陷導(dǎo)致其協(xié)同動(dòng)力不足。首先，正式制度供給不足。京津冀現(xiàn)有的具體法律法規(guī)僅明確了各級政府在其轄域內(nèi)的事務(wù)管理權(quán)限及上級機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)的角色，很少涉及區(qū)域、地方政府間的合作問題，導(dǎo)致區(qū)域政府間的合作缺乏合法性保障。中央也未成立專門的正式組織機(jī)構(gòu)與協(xié)同機(jī)構(gòu)對京津冀府際協(xié)同進(jìn)行統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)。其次，非正式行政規(guī)則盛行，推力人格化現(xiàn)象嚴(yán)重。京津冀地方府際協(xié)同治理的推力往往來自于領(lǐng)導(dǎo)的口頭承諾，而由領(lǐng)導(dǎo)之間口頭達(dá)成的共識(shí)缺少必要的法理性和穩(wěn)定性，如果領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)變動(dòng)就可能使協(xié)同治理停滯，即使京津冀間存在協(xié)同的制度性協(xié)議，但因缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制而難以實(shí)踐。

四、京津冀地方政府協(xié)同治理

動(dòng)力機(jī)制完善的路徑選擇

（一）引力提升：培植平等的治理主體，構(gòu)建共享的利益機(jī)制

1.培植平等的治理主體

提升京津冀府際協(xié)同治理的引力，首先需從協(xié)同理念、身份認(rèn)同以及法律地位等方面構(gòu)建京津冀協(xié)同治理主體的多維平等關(guān)系。一是植入京津冀協(xié)同治理主體平等合作與協(xié)商的理念。京津冀治理主體要明確三者是以合作與持續(xù)互動(dòng)的過程來面對單一政府無法解決的公共問題。因此在協(xié)同治理中要剔除傳統(tǒng)的行政性關(guān)系，構(gòu)建合作共贏的伙伴關(guān)系。二是需要中央政府授權(quán)無差別的協(xié)同權(quán)力，以保證京津冀治理主體在身份認(rèn)同與法律地位的平等。中央政府在授權(quán)的過程中，首先要保證協(xié)同權(quán)力在京津冀三地之間均等化分配。在處理問題時(shí)，不是傳統(tǒng)的權(quán)力強(qiáng)勢一方壓制弱勢一方，而是各治理主體依據(jù)自身的治理資格獲得新的權(quán)威，進(jìn)而使京津冀身份認(rèn)同與法律地位回歸對等的水平。需要指出的是，京津冀政府政治、行政、經(jīng)濟(jì)等方面地位的不平等是客觀存在的，徹底改變這種不平等的地位是不現(xiàn)實(shí)的，但在面對京津冀協(xié)同治理時(shí)，必須要求在協(xié)同理念、身份認(rèn)同和法律地位上承認(rèn)和踐行平等，同時(shí)也可以采取漸進(jìn)式的修補(bǔ)，即對于非對等地位不宜作出硬性要求，僅對阻礙京津冀政府協(xié)同的非對等方面進(jìn)行要求和修補(bǔ)。

2.構(gòu)建共享的利益機(jī)制

地方政府短期逐利的行為或協(xié)同利益單向流動(dòng)都不能使其獲取或享受到長期的共同利益，因此要構(gòu)建京津冀府際協(xié)同強(qiáng)大的引力，就必須建立京津冀共同的利益紐帶，構(gòu)建公平合理的利益分享機(jī)制，將京津冀政府維系在一個(gè)共同逐利、平等享受利益的空間中。首先，適度設(shè)置共享的利益程度，合理降低京津冀政府的利益期望。過高設(shè)置京津冀協(xié)同背后的利益，將會(huì)提高各地的協(xié)同預(yù)期，如果實(shí)踐中沒有及時(shí)或完全享受到設(shè)置情景下預(yù)期的利益，地方政府就會(huì)對協(xié)同治理本身產(chǎn)生失望的心理。相反，如果設(shè)置較低的利益分享水平，也難以吸引地方政府參與到協(xié)同治理中。其次，以漸進(jìn)性的利益共享為手段，逐步引導(dǎo)京津冀政府參與協(xié)同治理。京津冀府際協(xié)同不可能一蹴而就，可以先從當(dāng)前京津冀緊迫的公共問題入手合作協(xié)同，如京津冀共同治理大氣污染、交通擁堵等問題。在協(xié)同解決這類區(qū)域性公共問題的過程中，保證京津冀享受協(xié)同的部分利益，進(jìn)而不斷激發(fā)它們協(xié)同的動(dòng)機(jī)。

（二）推力強(qiáng)質(zhì)：營造良好的制度環(huán)境，充分發(fā)展非政府組織

1.營造良好的制度環(huán)境，提質(zhì)協(xié)同治理的推力

首先，建立完善的京津冀府際協(xié)同治理領(lǐng)域的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)有的京津冀府際協(xié)同治理推力主要來源于非正式途徑，以至于出現(xiàn)行政大于法律，口頭命令強(qiáng)于政府文本規(guī)范的現(xiàn)象。所以，應(yīng)建立從中央到省、地市政府多層級的法律法規(guī)，完善相關(guān)法律制度環(huán)境，增強(qiáng)法律制度對京津冀府際協(xié)同治理的推力作用。具體而言，中央要制定地方府際協(xié)同治理法，從立法上規(guī)定地方政府府際協(xié)同治理的相關(guān)權(quán)力來源、分配、效力以及邊界及其責(zé)任等問題。地方政府則需制定相應(yīng)層次的地方政府協(xié)同治理法律法規(guī)，其中應(yīng)規(guī)定協(xié)同治理主體構(gòu)成與資格、協(xié)同治理的目標(biāo)與內(nèi)容、手段與方法、指導(dǎo)原則、利益補(bǔ)償與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制等。其次，建立中央層級的京津冀府際協(xié)同治理統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有京津冀府際協(xié)同治理協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)沒有固定的辦公場所、辦公人員以及實(shí)質(zhì)的行政權(quán)力，其作用難以發(fā)揮。當(dāng)下中央對京津冀府際協(xié)同治理的管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括國家發(fā)改委、環(huán)保部、交通部等部門。京津冀協(xié)同治理需有實(shí)體的、專門的、統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行組織化、制度化的管理與協(xié)調(diào)。

2.大力發(fā)展非政府組織

非政府組織在京津冀府際協(xié)同治理中可以發(fā)揮獨(dú)特的“潤滑劑”作用，是一種制度環(huán)境外重要的社會(huì)推力。促進(jìn)非政府組織健康成長，一方面，要著力消除現(xiàn)有阻礙非政府組織成長的行政藩籬，為其提供良好的成長空間，要繼續(xù)簡化非政府組織設(shè)立、變更等行政審批程序，要適度、合理、有序放寬其活動(dòng)空間，允許它們跨地方政府進(jìn)行活動(dòng)；另一方面，政府要重點(diǎn)培育部分樞紐型非政府組織，率先培育環(huán)境保護(hù)、交通治理方面的非政府組織，建立一些規(guī)模較大、影響范圍較廣的非政府組織，引導(dǎo)它們充當(dāng)京津冀政府間溝通對話的民間渠道，成為行政系統(tǒng)內(nèi)部溝通渠道的一種有益補(bǔ)充。

（三）壓力優(yōu)化：建設(shè)開放的有限政府，確立全面的政績考評

1.構(gòu)建開放性政府，以公民參與提升外在壓力

京津冀府際協(xié)同治理有效壓力的植入需不斷完善傳統(tǒng)官僚制，以構(gòu)建開放性的政府，提升公民參與的外在壓力。開放性政府是建立在現(xiàn)代新的世界觀、本體論與認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)之上，主張發(fā)揮公民精神的一種政府治理模式。首先，開放政府以公平性和分享性代替?zhèn)鹘y(tǒng)官僚制的層級性與等級性。作為不同層級政府的治理主體是真實(shí)的存在，它們應(yīng)是一種公平的關(guān)系。行政權(quán)力并非是壟斷的、不可分割的、單向度的，而應(yīng)是一種共享、可分割以及多向度的狀態(tài)，能夠?qū)崿F(xiàn)在不同層級政府以及不同等級政府之間的合理分享。在此理念下構(gòu)建的京津冀府際協(xié)同治理行政壓力是非剛性與強(qiáng)制性的，其壓力來源于不同層級政府對公共事務(wù)的行政職責(zé)，是一種柔性的責(zé)任分擔(dān)壓力。

同時(shí)，以開放政府的公民性替換傳統(tǒng)官僚制的對外封閉性。首先，京津冀政府要轉(zhuǎn)變對民眾參與的傳統(tǒng)看法，認(rèn)識(shí)到民眾參與的積極意義。民眾作為社會(huì)的重要力量，他們可以對政府協(xié)同行為進(jìn)行有效監(jiān)督，也可以對協(xié)同中的消極性行政行為產(chǎn)生一定的壓力，促使政府積極作為。其次，京津冀政府要建立多種形式的民眾參與渠道。如在府際協(xié)同中，京津冀可建立民眾就某項(xiàng)政策進(jìn)行投票、召開座談會(huì)、民眾代表咨詢會(huì)等機(jī)制，還應(yīng)借助微博、微信、論壇等社交工具實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作治理。公民參與府際協(xié)同治理的最終目的在于“政府能夠?qū)Ω鞣N參與活動(dòng)作出積極的反饋，并形成良性循環(huán)”[8]，進(jìn)而保證京津冀府際協(xié)同的外在壓力。

2.確立全面的政績考核指標(biāo)體系，維護(hù)必要的內(nèi)在壓力

其一，優(yōu)化現(xiàn)有不合理的行政剛性壓力。長期以來，維系京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的壓力主要來源于行政系統(tǒng)內(nèi)部剛性的行政壓力。長期的行政剛性壓力導(dǎo)致京津冀在協(xié)同治理中缺乏足夠的張力，致使走向協(xié)同治理的反面。地方政府更傾向于被動(dòng)地進(jìn)行協(xié)同，消釋了內(nèi)在主動(dòng)性協(xié)同的行為。因此，要適度減少行政剛性壓力，增加制度化的多種壓力。其二，在現(xiàn)有政績考核指標(biāo)基礎(chǔ)上，補(bǔ)充考核區(qū)域協(xié)同治理績效方面的指標(biāo)，逐步完善政績考評機(jī)制，以增加官員晉升的壓力。京津冀官員作為京津冀府際協(xié)同治理的個(gè)體代表，其晉升的壓力可以助推其積極的行政行為。

（四）阻力消除：打破“一畝三分地”思維定式，消除協(xié)同治理的阻力

首先，需要轉(zhuǎn)變京津冀政府“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)行政觀念，植入?yún)f(xié)同合作的理念。在“大一統(tǒng)”思維的導(dǎo)向下，合作或協(xié)同被認(rèn)為是將對方的行政區(qū)域進(jìn)行兼并或吞并。京津冀政府應(yīng)摒棄“大一統(tǒng)”的行政觀念，同時(shí)植入?yún)f(xié)同治理的理念。要加強(qiáng)對京津冀官員進(jìn)行協(xié)同治理主題方面的培訓(xùn)，消除他們對地方政府協(xié)同治理的思維偏見，增強(qiáng)其協(xié)同治理意識(shí)。還可定期組織官員參觀政府協(xié)同治理的典型地區(qū)，從中學(xué)習(xí)其有益經(jīng)驗(yàn)。

其次，京津冀政府需跳出“行政區(qū)”的思維障礙，放棄自我中心、盲目排外的行政傾向?！靶姓^(qū)”分割了地方政府的轄域，地方政府只在其所屬轄區(qū)內(nèi)施政，一般不會(huì)主動(dòng)尋求政府間合作。這逐漸形成了行政壁壘，阻礙了京津冀府際協(xié)同治理進(jìn)程。因此，要以具體領(lǐng)域的利益引導(dǎo)京津冀政府克服“行政區(qū)”思維障礙，走向協(xié)同治理。比如嘗試以解決區(qū)域性公共問題為抓手，通過漸進(jìn)性的協(xié)同與利益進(jìn)行引導(dǎo)，使京津冀三地嘗到協(xié)同治理的“甜頭”，鼓勵(lì)他們放棄地方保護(hù)主義，走出“行政區(qū)”思維障礙，進(jìn)而減少京津冀府際協(xié)同治理的阻力。

五、結(jié) 論

橫向地方政府協(xié)同治理是化解區(qū)域性公共問題的良策，亦是現(xiàn)代公共行政跳出公共倫理困境的有效路徑。由于受西方治理模式的掣肘及其適用性的限制，要實(shí)現(xiàn)橫向地方政府協(xié)同治理的愿景仍需從本土化的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)。目前，京津冀協(xié)同治理最大的問題在于缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制。現(xiàn)階段構(gòu)建京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制應(yīng)采取多種策略。一方面，中央政府要下放京津冀府際協(xié)同治理所必要的協(xié)同性權(quán)力，并將其平等分配于京津冀，保證京津冀在行政與法律方面的平等地位，夯實(shí)協(xié)同治理的動(dòng)力基礎(chǔ)。另一方面，完善、修正京津冀府際協(xié)同治理的壓力，使之保持在適度、合理的狀態(tài)。此外，建立京津冀政府間利益補(bǔ)償機(jī)制，并重構(gòu)其信任關(guān)系，消除京津冀府際協(xié)同的阻力。值得注意的是，地方府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制模型在京津冀協(xié)同治理的應(yīng)用分析只是一次粗淺的嘗試，還有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)與完善。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）