高職院校中外合作辦學(xué)存在的問題與對(duì)策

彭曉蘭

摘要：我國高等職業(yè)教育中外合作辦學(xué)項(xiàng)目快速發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)層次不斷深化，形成了“點(diǎn)面結(jié)合、走向縱深”的特點(diǎn)。以混合所有制辦學(xué)為視角，剖析了當(dāng)前高職院校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是以非獨(dú)立法人資格運(yùn)行，合作產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏相應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)與體系，“知識(shí)”要素稀缺的不足之處。爭取實(shí)現(xiàn)法人資格辦學(xué)，明晰產(chǎn)權(quán)，建立法人治理結(jié)構(gòu)并共同開發(fā)專業(yè)核心課程是推進(jìn)高職中外合作辦學(xué)的有效舉措。

關(guān)鍵詞：混合所有制;中外合作辦學(xué);高職院校;治理體系

2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號(hào)），其中“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”一文明確支持職業(yè)院校開展混合所有制辦學(xué)的探索。蘇州工業(yè)園職業(yè)技術(shù)學(xué)院單強(qiáng)、南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院吳益群等學(xué)者以“資本跟誰混、怎么混”為分析維度，劃分出了我國高職院校產(chǎn)權(quán)混合的五種路徑，其中“尋求境外資本注資辦學(xué)，或吸引跨國職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)、企業(yè)，以技術(shù)、管理等要素參與合作辦學(xué)”的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)即為混合所有制辦學(xué)的一種實(shí)踐形式。以教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)管平臺(tái)復(fù)核公布的高職院校10個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)為例，以混合所有制辦學(xué)的視角對(duì)其進(jìn)行分析。

一、高職院校中外合作辦學(xué)現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)全球化與高等教育國際化的逐漸發(fā)展，世界日益成為一體，我國在深入推進(jìn)改革開放的行動(dòng)中，各方面也邁出了對(duì)外開放的腳步，高等職業(yè)教育作為起步較晚的教育類型之一在我國經(jīng)歷了由小到大、由弱到強(qiáng)的發(fā)展歷程，現(xiàn)如今已經(jīng)成為高等教育的半壁江山。從20世紀(jì)90年代，我國逐漸引進(jìn)德國雙元制、澳大利亞TAFE等世界發(fā)達(dá)職業(yè)教育國家制度，到現(xiàn)在我國眾多高職院校開始了中外合作辦學(xué)實(shí)踐。同時(shí)，伴隨著“一帶一路”國家戰(zhàn)略的實(shí)施，我國高職教育也試著“走出去”，開始了高職教育品牌的輸出時(shí)代。

（一）合作辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大

2014年9月教育部公布了25個(gè)省份的615個(gè)高職高專層次中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，2015年7月?lián)逃可嫱獗O(jiān)管信息網(wǎng)顯示252個(gè)本科以下層次中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已被停止辦學(xué)。2015年教育部首先在北京、廣東、江蘇、上海、山東5省市開展高職高專中外合作辦學(xué)評(píng)估工作，開啟了第一批高職院校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）的評(píng)審工作。截止到2017年1月11日，由地方教育主管部門審批，報(bào)教育部備案的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目共有28個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和765個(gè)辦學(xué)項(xiàng)目，其中約有一半是普通本科高校舉辦的大專層次中外合作辦學(xué)項(xiàng)目。在公布的這些項(xiàng)目中，從地域范圍來看，全國27個(gè)省市有開展中外合作辦學(xué)，其中以江蘇、浙江、上海、河北、湖北、廣東為最多，江蘇省的合作項(xiàng)目更是達(dá)到了197個(gè)，只有甘肅、寧夏、青海和西藏4省沒有開展高職高專中外合作辦學(xué)。

（二）合作辦學(xué)層次深化

我國高等職業(yè)院校在“國際化”方面已經(jīng)逐漸豐富多彩，合作層次逐漸深化，從最初的引入國外先進(jìn)的職業(yè)教育管理理念，到與國外職業(yè)教育機(jī)構(gòu)開展針對(duì)教師、學(xué)生的培訓(xùn)項(xiàng)目，再發(fā)展到建立實(shí)體化機(jī)構(gòu)的中外合作辦學(xué)主體，這是由表及里的縱深合作的發(fā)展過程。從教育部公布的高職高專合作辦學(xué)名單中可以看到有28個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，其中有10個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是高職院校與國（境）外高等教育機(jī)構(gòu)合作建立的，分布在浙江、江蘇、北京、上海、廣東、河北、陜西4省2市，其中以浙江省分布最多，寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院中澳合作技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院、金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院懷卡托國際學(xué)院、浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院中英時(shí)尚設(shè)計(jì)學(xué)院占了3個(gè)名額;其次是江蘇省的無錫科技職業(yè)學(xué)院中新外包管理學(xué)院、江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院堪培門學(xué)院;其他地區(qū)分別是1個(gè)，北京青年政治學(xué)院泰爾弗商務(wù)分院、上海出版印刷高等?？茖W(xué)?，F(xiàn)代傳媒技術(shù)與藝術(shù)學(xué)院、廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院杰克遜國際學(xué)院、西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院國際交通學(xué)院、石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院-莫斯科交大交通學(xué)院。

二、混合所有制下的中外合作辦學(xué)存在的不足

當(dāng)前正在進(jìn)行的國有企業(yè)混合所有制改革浪潮，其目的是引進(jìn)市場機(jī)制，提高決策科學(xué)化水平、經(jīng)營效率和市場競爭力，提升公司治理結(jié)構(gòu)透明度。宋志平認(rèn)為混合所有制的核心是所有權(quán)到位，并實(shí)現(xiàn)真正市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益?；旌纤兄频谋举|(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體多元化。高職院校開展中外合作辦學(xué)，引入國外資本、知識(shí)、技術(shù)與管理等參與我國高等職業(yè)教育辦學(xué)，從混合所有制的形式來看，這就是發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的探索途徑之一。

（一）項(xiàng)目運(yùn)作下的非獨(dú)立法人資格辦學(xué)

以教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)管平臺(tái)為信息獲取途徑，10個(gè)高職院校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在“機(jī)構(gòu)屬性”中均不具有法人資格，非獨(dú)立建制的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)主要是中方學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下的二級(jí)學(xué)院運(yùn)行模式，由中方與外方合作者共同創(chuàng)辦，不具有獨(dú)立法人資格。在本科層次及以上中截至2014年4月，教育部批準(zhǔn)的具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)有8個(gè)，這種獨(dú)立建制的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是由中外雙方共同出資，根據(jù)契約享受相應(yīng)權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的具備法定辦學(xué)條件的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)。除了這8個(gè)獨(dú)立建制的具備獨(dú)立法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，其他所有的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）均不具備獨(dú)立法人資格。

從這10個(gè)高職院校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式來看，現(xiàn)階段仍以中外合作辦學(xué)項(xiàng)目的形式在運(yùn)作，各個(gè)學(xué)校仍然是語言教育、非學(xué)歷培訓(xùn)項(xiàng)目、師生交流。因此，總體來看，我國高職高專院校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)模式有待探索突破。

（二）中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)不明

混合所有制企業(yè)作為改革開放后現(xiàn)代企業(yè)制度與股份制企業(yè)的出現(xiàn)而出現(xiàn)的新興企業(yè)組建模式，因此，混合所有制依然強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、管理科學(xué)。童衛(wèi)軍、任占營認(rèn)為“混合所有制職業(yè)院校是由國有資本、集體資本、私有資本、外資等不同資本組合共同舉辦職業(yè)教育，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，其核心要素之一是混合所有制的主體必須為獨(dú)立法人，參與各方按出資比例享有相應(yīng)股份，產(chǎn)權(quán)明晰，實(shí)行董事會(huì)管理等”。青島市在《關(guān)于申報(bào)職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目的通知》中也提出探索混合所有制職業(yè)院校法人產(chǎn)權(quán)制度，引導(dǎo)國有資本、集體資本和境內(nèi)外非公有資本等以混合所有制等形式明確職業(yè)院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在“中華人民共和國教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺(tái)”顯示，10個(gè)高職院校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在“合作辦學(xué)者是否要求取得合理回報(bào)”均為“否”，雖然我國倡導(dǎo)教育公益性，但是由于合作辦學(xué)的外方出資者為非國有資本，這與資本的逐利性是相矛盾的。2015年教育部啟動(dòng)試點(diǎn)中外合作辦學(xué)評(píng)估工作，要求各高職院校在公共平臺(tái)發(fā)布“高職高專中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）自評(píng)報(bào)告”，基于部分高職院校發(fā)布的自評(píng)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)一些高職院校在中外合作辦學(xué)中并沒有設(shè)立獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬戶，這與《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》第36條的規(guī)定不符。在職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家如澳大利亞從上世紀(jì)就開始了教育國際化進(jìn)程，同時(shí)也推動(dòng)著教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，澳大利亞統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2014—2015財(cái)年澳大利亞國際教育服務(wù)業(yè)的出口額達(dá)到188億澳元，較前一財(cái)年增長了15%，其中接受職業(yè)教育培訓(xùn)的留學(xué)生貢獻(xiàn)了29億澳元，國際教育服務(wù)業(yè)是澳大利亞最大的服務(wù)出口項(xiàng)目。因此，在我國這些中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中，強(qiáng)調(diào)“不取得合理回報(bào)”，也就意味著沒有明確的收益分配機(jī)制，這必然會(huì)弱化和混淆雙方產(chǎn)權(quán)的歸屬，使得外方出資者出于資本逐利性的功利傾向存在抽逃或轉(zhuǎn)移資金行為，因而雙方產(chǎn)權(quán)得不到有效保障。

（三）缺乏混合所有制需要的治理結(jié)構(gòu)與體系

“于2015年正式成立并招收首屆學(xué)生的浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院中英時(shí)尚設(shè)計(jì)學(xué)院系非獨(dú)立設(shè)置，不具備獨(dú)立法人資格，是浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院下屬的二級(jí)學(xué)院。”這是浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院官網(wǎng)所顯示。目前我國高職院校中外合作辦學(xué)項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)多數(shù)是附屬于中方高校，只有極少一部分的本科層次及以上高校中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立了完全獨(dú)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu)。有的雖然成立了董事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)，但法人代表依然是中方高校的校長。2014年批準(zhǔn)成立的金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院懷卡托國際學(xué)院是10個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中最早成立理事會(huì)，至2016年12月該機(jī)構(gòu)已經(jīng)改選為第二屆理事會(huì)，但并沒有列出具體組成人員。北京青年政治學(xué)院泰爾弗商務(wù)分院始終堅(jiān)持中方主導(dǎo)的原則，實(shí)行管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，成立了由中外雙方共同組成的九人聯(lián)合管理委員會(huì)，其中中方五人，外方四人。管委會(huì)主任由學(xué)院院長擔(dān)任;副主任由外方首席執(zhí)行官擔(dān)任。西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院國際交通學(xué)院在2016年11月與外方洽談中首次商討了“首屆聯(lián)合管理委員會(huì)”議題。因此，從整體來看，我國高職高專中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在實(shí)行法人治理，實(shí)現(xiàn)真正市場化運(yùn)作方面仍然處于探索階段。

（四）參與辦學(xué)的“知識(shí)”要素稀缺

混合所有制辦學(xué)強(qiáng)調(diào)合作辦學(xué)的雙方或多方主體以“資本、技術(shù)、知識(shí)、管理”等要素參與職業(yè)院校辦學(xué)并享受相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。從當(dāng)前的情況來看，我國高職院校中外合作辦學(xué)項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)主要以吸引外方知識(shí)為要素參與辦學(xué)。資本分為貨幣資本和商品資本，根據(jù)汪志祥的研究認(rèn)為，當(dāng)前中外合作辦學(xué)絕大多數(shù)是以單方投資為主，即中方負(fù)責(zé)籌措資金，開展硬件建設(shè);外方則負(fù)責(zé)提供“商品資本”即輸出課程、教師以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的，而承載知識(shí)的載體就是課程、教材以及教師等。以北京青年政治學(xué)院、上海印刷出版高等專科學(xué)校、北京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，通過院校對(duì)外公布的“自評(píng)報(bào)告”顯示，三所學(xué)校的中外合作辦學(xué)經(jīng)費(fèi)一部分來自收取學(xué)生學(xué)費(fèi)，另一部分來自財(cái)政撥款，可見當(dāng)前中外合作辦學(xué)的混合所有制仍以中方單方投資為主，外方以“知識(shí)”為要素參與辦學(xué)。

根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》要求“擔(dān)任主干課程教學(xué)的外籍教師所占比例不應(yīng)低于25%，引進(jìn)國外教材不低于教材總數(shù)的30%。”，以上三所學(xué)校在“外方選派教師”擔(dān)任必修課中的“專業(yè)基礎(chǔ)課”和“專業(yè)核心課”所占比例來看，只有北京青年政治學(xué)院兩項(xiàng)加權(quán)才有22.48%;其他兩所學(xué)校均為0%。在“引進(jìn)外方課程”中以“專業(yè)基礎(chǔ)課”最多，分別占有30.77%、21.31%、12.24%;在“專業(yè)核心課”中方分別為26.92%、4.1%、0%。在“共同開發(fā)課程”中，中外雙方只有合作了專業(yè)基礎(chǔ)課程的開發(fā)，且比例都不超過7%。因此，總體來看外方本應(yīng)以“知識(shí)”為要素參與辦學(xué)，但在實(shí)際中卻沒有或較少引進(jìn)國外課程、教材、教師，中外合作辦學(xué)淪為濫發(fā)國外文憑的高發(fā)區(qū)。

三、以混合所有制辦學(xué)促進(jìn)中外合作辦學(xué)的策略

（一）實(shí)現(xiàn)獨(dú)立法人資格辦學(xué)

中央教育科學(xué)研究所研究員儲(chǔ)朝暉早在2010年就我國教育改革提到，對(duì)教育改革首先必須對(duì)學(xué)校進(jìn)行正確定位，他認(rèn)為未來應(yīng)把學(xué)校定位成一個(gè)獨(dú)立法人。學(xué)校法人化有利于推動(dòng)“以競爭促效率”為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)進(jìn)程，將中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)由政府的下屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ?，是?duì)外方教育機(jī)構(gòu)、我國政府、中方學(xué)校三者的權(quán)責(zé)關(guān)系的全方位重塑，政府?dāng)[脫了“管辦評(píng)”于一身的角色;中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)按照法人制度的設(shè)計(jì)獲得了較大的辦學(xué)自主權(quán);同時(shí)法人化使不同主體舉辦的中外合作辦學(xué)教育機(jī)構(gòu)具有了趨向平等的地位，進(jìn)一步完善競爭機(jī)制。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，保障中外雙方的合法利益

當(dāng)前中外合作辦學(xué)方式中，外方主要以“知識(shí)”要素參與辦學(xué)，而中方則以貨幣資本參與辦學(xué)。因此，雙方在合作之初就應(yīng)當(dāng)按照權(quán)益法核算雙方各自投資所占比例，確定產(chǎn)權(quán)歸屬，明確處分權(quán)、收益權(quán)等。此外對(duì)于高職院校的中外合作辦學(xué)應(yīng)堅(jiān)持“公益性”與資本“逐利性”相結(jié)合，允許參照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中允許對(duì)出資人合理回報(bào)的政策，尋求合作平衡點(diǎn)。在財(cái)務(wù)管理方面，各合作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)中外合作辦學(xué)的政策要求，設(shè)立分院單獨(dú)的財(cái)務(wù)賬戶，獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，并請(qǐng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。

（三）建立明確的法人治理結(jié)構(gòu)

按照《公司法》的規(guī)定，法人治理結(jié)構(gòu)由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理四個(gè)部分組成，分別行使所有權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)?；旌纤兄茝?qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作，雖然目前許多中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)按照市場化、項(xiàng)目化方式運(yùn)作，但其主體治理結(jié)構(gòu)不健全、不完善，如廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院杰克遜國際學(xué)院與國際教育學(xué)院、國際合作中心合署辦公，并沒有獨(dú)立的中外合作辦學(xué)董事會(huì)。因此，建議參照《公司法》規(guī)定，根據(jù)合作方出資所占比例，建立董事會(huì)（理事會(huì)），在監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督下，由項(xiàng)目主管負(fù)責(zé)執(zhí)行，并建立科學(xué)公正的質(zhì)量保證和評(píng)價(jià)體系，成為真正面向市場、依法自主辦學(xué)的事業(yè)法人。

（四）共同開發(fā)專業(yè)核心課程

中外合作辦學(xué)的目的與初衷是為了引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源，培養(yǎng)國內(nèi)學(xué)生的國際視野，使其通曉國際規(guī)則，從而推動(dòng)學(xué)生的國際化。以混合所有制辦學(xué)的要求，高職院校在開展中外合作辦學(xué)的過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引進(jìn)國外教材與課程，明確外方教育機(jī)構(gòu)對(duì)參與辦學(xué)要素的投入要求與比例。在專業(yè)核心課程方面，雙方應(yīng)加大合作力度，針對(duì)中國學(xué)生學(xué)習(xí)特點(diǎn)與語言文化基礎(chǔ)，共同開發(fā)課程并將引進(jìn)的教材適當(dāng)本土化。

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