大連市社區(qū)民族工作的特色、問題及對策

朱 軍(大連民族大學 東北少數(shù)民族研究院,遼寧 大連 116605)

大連市社區(qū)民族工作的特色、問題及對策

朱 軍
(大連民族大學 東北少數(shù)民族研究院,遼寧 大連 116605)

中國的經濟社會轉型帶來城市民族事務的增多與城市民族工作重心的下移，社區(qū)日益成為城市民族事務治理的基本單元。大連市作為少數(shù)民族散居的地區(qū)，社區(qū)民族工作在城市民族工作中的比重也在增大。根據(jù)2014年中央民族工作會議和2016年全國城市民族工作會議的最新要求，通過實地調查大連市九個社區(qū)民族工作開展的情況，分析了大連市社區(qū)民族工作機制建設的特色、存在的問題，并提出了進一步完善的對策。

大連市；城市社區(qū)；民族工作；社會治理

一、理論背景與調研緣起

中國的經濟社會轉型推動城市社會“單位制” 的解體，促使政府把社區(qū)建設推到基層組織體制建設的前臺，社區(qū)作為新的城市治理單元被賦予了重構基層社會秩序、下沉治理資源與承擔社會事務的諸多功能[1]。大量的少數(shù)民族流動人口進入城市，“來無影、去無蹤”的流動方式，既增加了政府社會管理與維持秩序的難度，也增加了城市民族事務的內容與形式。

2011 年國家民委、民政部發(fā)布《關于加強新形勢下社區(qū)民族工作的意見》，城市民族事務開始納入到社區(qū)工作[2]。2014年召開的中央民族工作會議把城市民族工作作為單獨的治理事項加以論述，使其在民族事務治理體系中的地位日益凸顯[3]。2016年初召開的全國城市民族工作會議，全面闡述了社區(qū)民族工作的主要內容，涉及到少數(shù)民族合法權益保障、少數(shù)民族流動人口服務與管理、相互嵌入式的社會結構與社區(qū)環(huán)境、民族工作的體制機制與工作格局等方面，是社區(qū)民族工作開展的行動指南與政策依據(jù)[4]。

大連市屬于少數(shù)民族散居地區(qū)。根據(jù)最新統(tǒng)計，大連市常住人口有694萬，常住少數(shù)民族人口43.9萬，占總人口的6.5%，因此，社區(qū)民族工作在城市工作中占有較大的比重。2016年10～11月，大連民族大學城市民族工作理論與實踐創(chuàng)新基地受大連市民委的委托，開展街道、社區(qū)城市民族工作體制機制工作的調研。課題組開展了為期一個月的實地調研，綜合運用問卷、訪談、座談等方法，實地走訪了基層九個社區(qū)，調研的地點包括中山區(qū)三個社區(qū)(青泥洼橋街道雙合社區(qū)、海軍廣場街道春和社區(qū)和港灣社區(qū))，西崗區(qū)兩個社區(qū)(站北街道建設社區(qū)、人民廣場街道勝利社區(qū)、)沙河口區(qū)三個社區(qū)(星海灣街道新希望社區(qū)、興工街道長江社區(qū)、永聯(lián)社區(qū))、金普新區(qū)一個社區(qū)(開發(fā)區(qū)馬橋子街道紅梅社區(qū))。調研內容包括城市民族工作的體制機制、少數(shù)民族服務與管理體系、民族團結宣傳與民族團結進步創(chuàng)建活動等。

二、大連市城市社區(qū)民族工作的基本情況

1.高度重視城市社區(qū)民族工作，把民族工作融入日常性的社區(qū)工作

大連市委、市政府一貫重視城市民族工作，積極推動民族工作進社區(qū)。相繼出臺的《大連市民族團結進步創(chuàng)建活動實施方案》《關于加強新形勢下全市社區(qū)民族工作的實施意見》(2012年)、《中共大連市委、大連市人民政府關于加強和改進新形勢下民族工作的實施意見》(2015年)等文件，構成了城市民族工作的頂層設計，為社區(qū)民族工作的開展提供了方針、指南。

按照上述文件的要求，調研社區(qū)高度重視社區(qū)民族工作，普遍建立了有效的組織與領導體制機制，把社區(qū)民族工作納入到社區(qū)工作的總體格局中，具體的做法有：

(1)建立民族團結進步工作的領導小組，由黨支部書記任領導小組組長，實現(xiàn)社區(qū)民族工作的高層推動與負責機制。

(2)把社區(qū)民族工作納入社區(qū)建設與工作的總體布局。有的社區(qū)將民族工作納入創(chuàng)建示范性文明社區(qū)各個環(huán)節(jié)，有的街道將民族工作列入年度民生重點項目，有的區(qū)把民族團結進步創(chuàng)建活動納入到全區(qū)中心工作。

(3)形成了規(guī)范化的制度體系。制定了民族團結進步工作制度、議事會制度、少數(shù)民族信訪工作制度、少數(shù)民族信息交流制度、少數(shù)民族政策學習制度、民族團結進步工作聯(lián)席會制度、影響民族團結不穩(wěn)定因素排查制度、因民族因素引發(fā)的突發(fā)事件應急預案、信息上報制度等。

(4)積極搭建民族工作的實體化平臺，建設少數(shù)民族服務中心或者民族之家。例如在建設社區(qū)，在區(qū)民宗局和街道共同支持下，建立了專業(yè)化的少數(shù)民族服務機構——365民族家園。

2.爭創(chuàng)民族團結進步模范社區(qū)，推動社區(qū)民族工作的制度化與規(guī)范化

通過省級、市級民族團結進步模范社區(qū)的評比與創(chuàng)建工作，形成標準與規(guī)范，有效推動了社區(qū)民族工作的科學化、規(guī)范化、制度化。民族團結模范社區(qū)自身也發(fā)揮示范、輻射作用，以點帶面，實現(xiàn)了社區(qū)管理與服務先進經驗的傳播，推動城市民族工作的全面開展。

市內三區(qū)的調研社區(qū)都能結合本地區(qū)實際，制定規(guī)范化、例行化的管理制度。例如建設社區(qū)在實踐中探索制定了6項工作制度(定期研究少數(shù)民族工作制度、隨時受理少數(shù)民族居民的求助和訴求制度、政策理論學習宣傳教育制度、定期聯(lián)系幫扶制度、民族文化交流制度、法制教育和維護少數(shù)民族居民合法權益制度)。永聯(lián)社區(qū)建立健全了社區(qū)民族糾紛協(xié)調處理機制，補充完善了社區(qū)民族工作制度(工作會議制度、聯(lián)誼走訪制度、信訪接待制度、臺賬資料制度)。新希望社區(qū)建立工作例會制度，完善了走訪慰問制度、宣傳教育制度、處理突發(fā)事件制度、雙向服務制度。

同時，一些社區(qū)還善于總結社區(qū)民族工作的經驗，形成了關心群眾民生、切實保障少數(shù)民族合法權益的社區(qū)工作行動指南。比如，永聯(lián)社區(qū)少數(shù)民族工作的“四必訪”制度，即：有病必訪、有困難必訪、家庭發(fā)生糾紛必訪、有特殊情況必訪。這對其他的社區(qū)起到了示范作用，“四必訪”已經成為了很多社區(qū)效仿的做法。長江社區(qū)的“走聽聊管三個五必法”(信息收集“五必報”、信息分析“五必議”、信息處理“五必做”)。

3.積極建設少數(shù)民族之家，實現(xiàn)少數(shù)民族服務與管理的平臺化運作

社區(qū)民族工作走向專業(yè)化、精細化運作的重要體現(xiàn)之一，就是圍繞少數(shù)民族服務與管理工作成立少數(shù)民族之家。通過平臺化運作，集中資源與力量，完善服務與管理的軟件與硬件條件，為少數(shù)民族群眾提供專業(yè)化、打包式的服務。

從調研社區(qū)來看，絕大多數(shù)社區(qū)都成立了少數(shù)民族之家或者少數(shù)民族服務站，開展了有針對性與特色的活動。由于活動場地、活動經費、轄區(qū)少數(shù)民族體量的限制，少數(shù)民族之家建設的情況分為如下幾種情況：(1)建立獨立的實體化民族之家，比如西崗區(qū)的建設社區(qū)。這類社區(qū)的民族之家，有特定的活動場所、活動規(guī)范與活動內容，與365外來服務人員綜合服務中心對接，能夠為少數(shù)民族提供專業(yè)化的服務。(2)建立少數(shù)民族之家工作室，比如新希望社區(qū)。這類少數(shù)民族之家依托于社區(qū)管理整體運作，開辟一個工作室負責少數(shù)民族的服務與管理。(3)與社區(qū)管理與服務其他工作并行辦公。在一些活動場所較為緊張、少數(shù)民族體量較小的社區(qū)，沒有專門的少數(shù)民族之家設置，但是在社區(qū)整體工作中強化社區(qū)民族工作的內容。

通過民族之家或少數(shù)民族服務站的平臺，社區(qū)能夠更加專業(yè)地開展各項特色性活動。例如建設社區(qū)依托民族之家，開展五項特色活動，具體包括：(1)開展困難幫扶和友情互助活動；(2)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化展示交流活動；(3)開展黨的民族政策和國家法律法規(guī)宣傳教育活動；(4)開展社區(qū)民族大家庭共駐共建活動；(5)開展少數(shù)民族重大節(jié)日慶典和重大禮儀協(xié)辦參與活動。

4.例行性創(chuàng)建活動與社區(qū)黨建相結合，不斷推動民族團結教育活動的深化

民族團結創(chuàng)建與民族團結宣傳教育工作是社區(qū)民族工作的重要內容，也是實現(xiàn)“五個認同”“三個離不開”民族團結目標的重要抓手。

調研社區(qū)積極把“民族團結宣傳月”作為宣傳黨的民族理論與政策、法律法規(guī)，促進各民族團結的重要載體。圍繞社區(qū)的特色活動，把民族團結宣傳與創(chuàng)建融入其中。比如紅梅社區(qū)的品牌活動“紅梅情·鄰居節(jié)”，勝利社區(qū)的星期六志愿服務大集、李晶好人驛站、張貞慧志愿服務站等等。

民族團結創(chuàng)建融入社區(qū)黨建，發(fā)揮社區(qū)黨建在宣傳教育中的堡壘作用。雙合社區(qū)通過在“兩新”組織中建立獨立黨支部或者聯(lián)合黨支部，發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)黨建中的優(yōu)勢。很多社區(qū)也在社區(qū)黨建活動中，加入了民族團結主題會、民族理論與政策學習等內容。

三、大連市城市社區(qū)民族工作的特色

1.網格化管理構建城市民族工作的網絡體系

在城市社區(qū)民族工作網絡建設中，調研社區(qū)基本上都依托網格化管理模式，構建全方位的社區(qū)民族工作網絡體系。西崗區(qū)依托“365工作體系”的服務平臺，構建了信息化、電子化的網格化管理體系。在中山區(qū)、沙河口區(qū)、金普新區(qū)，推行的是片區(qū)包干網格化管理模式，即把管理轄區(qū)劃分為若干的片區(qū)或者網格，由明確的責任人負責相關人、事、地、物的巡查、走訪與事件反饋。例如，中山區(qū)青泥洼橋雙合社區(qū)把轄區(qū)劃分為若干的片區(qū)，建立了社區(qū)、片區(qū)、樓區(qū)的三級層次，金普新區(qū)紅梅社區(qū)建立了三級網格。

構建網格化管理模式，關鍵在于明確與協(xié)調社區(qū)治理的主體，從而更好地下沉黨政資源，整合社區(qū)各種社會力量。調研社區(qū)紛紛成立了以社區(qū)黨委書記、副書記為主要負責人的社區(qū)民族工作領導小組，由社區(qū)第一負責人主抓、推動民族工作的開展，為社區(qū)民族工作提供了有力的組織保障。同時，通過網格整合各種社會力量與治理資源。例如，勝利社區(qū)構建了網格“十個有”機制，即：有黨組織、有居民議事會、有警務員和網格專管員、有管理服務終端、有加盟企業(yè)服務隊伍、有應急便民服務隊伍、有志愿者服務隊伍、有群防群治和矛盾調解隊伍、有法官律師服務隊伍、有群防群治和矛盾調解員隊伍、有黨代表人大政協(xié)委員隊伍。

2.社區(qū)與居民雙向服務，實現(xiàn)社區(qū)民族工作的共建、共享、共贏

大連市在2012年《關于加強新形勢下全市社區(qū)民族工作的實施意見》文件中提出，堅持雙向服務，實現(xiàn)優(yōu)勢互補的社區(qū)民族工作建設原則。2014年的中央民族工作會議也提出，“著力推動建立相互嵌入式的社會結構和社區(qū)環(huán)境”。社區(qū)與社區(qū)居民的雙向服務，是構建嵌入式社會結構和社區(qū)環(huán)境的重要內容，也是民族團結互信、民族事務服務體系建設的重要一環(huán)。

總體上來看，大連市城市化水平高，社區(qū)發(fā)育與自治水平高，社區(qū)居民的素質也較高。從這種優(yōu)勢出發(fā)，根據(jù)本社區(qū)情況，調研社區(qū)采取形式多樣的共建活動，實現(xiàn)社區(qū)民族工作的互動開展，實現(xiàn)了“社區(qū)為我，我為社區(qū)”的民族工作互動模式。主要的形式有：(1)組建社區(qū)志愿者隊伍，開展各種形式的社會文化活動，充分調動社會組織的力量；(2)充分利用社區(qū)內的社會、企業(yè)資源，開展為居民義務服務的活動；(3)利用高素質人才的特殊優(yōu)勢，開展法律、文化、教育等方面的講座、培訓、宣傳、咨詢等活動。

3.在社區(qū)治理整體格局中，為少數(shù)民族提供“靶向服務”

社區(qū)民族工作涉及到社區(qū)內的全體居民、少數(shù)民族戶籍居民，少數(shù)民族流動人口，根據(jù)社區(qū)內居民的分布情況與少數(shù)民族流動人口嵌入類型，街道、社區(qū)有針對性開展“靶向性”服務。

對于社區(qū)內全體居民，調研社區(qū)把民族團結進步創(chuàng)建與宣傳活動融入到社區(qū)活動與工作的總體格局，對全體居民開展民族理論與政策、民族文化、法律法規(guī)的宣傳教育活動，營造“三個離不開”的社區(qū)氛圍。通過網格化模式，構建了涵蓋少數(shù)民族常住居民與流動人口的服務體系。而對于少數(shù)民族流動人口，根據(jù)嵌入的類型，開展有針對性的服務。對于零星嵌入的情況，社區(qū)往往通過入戶走訪、信息登記、個別聯(lián)絡，有針對性地解決特殊問題。對于集體嵌入的情況，尤其是在少數(shù)民族流動人口集中分布的社區(qū)，建立了實體化的民族之家、365外來流動人口綜合服務中心的形式，開展專業(yè)性與打包式的服務。

四、存在的問題和進一步完善的建議

1.通過民族團結進步模范社區(qū)創(chuàng)建，以點帶面全面推進社區(qū)民族工作的開展

被調研社區(qū)民族工作普遍做得比較規(guī)范，制度化程度較高，這與其中很多是省級、市級民族團結進步模范社區(qū)有關，更與區(qū)、街道大力推動民族團結進步模范社區(qū)創(chuàng)建有直接的關系。早在2011年大連市沙河口區(qū)就制定了《民族工作進社區(qū)實施方案》，對社區(qū)民族工作的對象、任務、工作制度、具體要求做出了詳細的規(guī)定，為轄區(qū)內社區(qū)開展民族工作提供了工作指南。下一步，需要總結與歸納主城區(qū)開展民族團結進步模范社區(qū)創(chuàng)建的經驗，在民族工作較為薄弱的其他區(qū)縣，進一步開展民族團結進步模范社區(qū)的評建工作，以點帶面，全面推動城市社區(qū)民族工作的規(guī)范化與制度化。同時，加強民族團結進步模范社區(qū)的示范作用，通過交流學習、經驗介紹會、參觀考察等活動，進一步推廣社區(qū)民族工作的先進經驗與工作標準。

2.加強新形勢下民族工作精神的學習，增強城市社區(qū)民族工作的持續(xù)性與時效性

2015年12月大連市專門成立督查組，對貫徹和落實全市民族工作會議及兩個文件精神進行了督查。從督查結果來看，區(qū)、街道兩個層級，會議精神都得到了及時的學習、傳達與貫徹。隨著中央民族工作會議精神以及2016年全國城市民族工作會議精神學習的逐步推進，相關精神與政策也必將在社區(qū)一級得到貫徹與落實。但是從實地調研結果來看，社區(qū)對于最新的民族工作精神學習與貫徹，還存在一定程度的滯后，城市民族工作的最新要求、舉措也沒有及時地轉化為社區(qū)民族團結宣傳教育、社區(qū)民族工作制度建設的內容。例如，有的社區(qū)制作的民族工作宣傳手冊、宣傳單存在知識滯后、政策跟進性不強的問題，宣傳板的民族文化知識存在錯誤的現(xiàn)象。下一步有必要先對民族團結進步模范社區(qū)的主要負責人進行中央民族工作會議精神、全國城市民族工作會議精神、民族文化知識等方面的培訓，可以考慮委托高校開辦短期培訓班，或者邀請民族問題研究方面的專家為社區(qū)負責人舉辦講座。

3.積極打造“365民族家園”的品牌，推廣少數(shù)民族服務與管理的平臺建設

2015年，西崗區(qū)在站北街道建設社區(qū)建成了“365民族家園”，成為大連市首個獨立實體化運作的少數(shù)民族服務與管理平臺。該平臺一大特色在于，通過信息終端設備與365外來流動人口綜合服務中心對接，從而為少數(shù)民族流動人口提供專業(yè)化的服務。大連市社區(qū)“民族之家”或者“少數(shù)民族人員服務站”的先期建設，可以安置信息終端設備，實現(xiàn)與365外來流動人口綜合服務中心的對接，由專業(yè)化的機構轉接一部分社區(qū)民族工作，使少數(shù)民族服務與管理平臺朝信息化、專業(yè)化方向發(fā)展。后期，需要在借鑒城市民族工作“武漢模式” “青島模式”“廣州模式”“上海模式”的基礎上，在組織架構、運行模式、服務特色上，進一步打造“365民族家園”品牌，使之成為大連市城市社區(qū)民族工作的又一個亮點。

4.繼續(xù)推進社區(qū)民族工作的“三化”改革，為全國城市社區(qū)民族工作提供地方實踐

全國城市民族工作會議對城市民族工作提出了更高的要求，即要求推進城市民族工作制度化、規(guī)范化、精細化。大連市在社區(qū)民族工作的制度化、規(guī)范化、精細化“三化”改革中作出了有益嘗試，為全國城市民族工作提供了地方實踐的經驗。這些經驗包括形成多部門、多元力量共同參與的社區(qū)民族工作機制；以西崗區(qū)365工作體系為重要載體，開展城市網格化管理；以365外來人員綜合服務中心為依托，建設少數(shù)民族流動人口服務流動站等等。大連市需要以“三化”作為社區(qū)民族工作改革的根本目標，進一步把社區(qū)民族工作納入到全市社會治理總體格局，完善365社會治理工作平臺對社區(qū)民族工作的覆蓋面，從而為少數(shù)民族提供更好的管理與服務。

[1] 朱軍，孫巋，楊芳芳. 經濟社會轉型與城市民族事務的社會治理[J]. 中南民族大學學報(人文社會科學版), 2016(6):55-61.

[2] 國家民委，民政部. 關于加強新形勢下社區(qū)民族工作的意見[EB/OL].[2012-01-17].http://www.seac.gov.cn/art/2012/1/17/art_142_147130.html.

[3] 新華網.中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在京舉行[EB/OL].[2014-09-29].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm.

[4] 全國城市民族工作會議在京召開[N].人民日報，2016-01-07(1).

(責任編輯 劉敏)

CharacteristicsandProblemsConcerningtheUrbanEthnicWorkinDalian

ZHUJun
(Research Institute of Northeastern Minorities,Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605,China)

The economic and social transformation in China has resulted in the increase of ethnic affairs in urban areas and the change of the main contents of urban ethnic work. Dalian, as a living place for scattered minorities, also has more urban ethnic work in communities. According to the latest requirements of the 2014 Central Ethnic Work Conference and the 2016 National Urban Ethnic Work Conference, research group has carried out a survey of ethnic work in nine communities of Dalian city. Based on the survey, this paper makes an analysis of the characteristics and problems in Dalian’s urban ethnic work and puts forward some strategies.

Dalian city; urban communities; ethnic work; social governance

2017-02-26；

2017-03-23

國家社會科學基金項目(14CZM030)；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目(20150433)。

朱軍(1984-)，男，山東濟寧人，講師，博士，主要從事民族問題與政策研究。

2096-1383(2017)06-0538-05

C95

A