新型城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理創(chuàng)新研究

米 恒

（棗莊市委講師團，山東 棗莊 277800）

一、新型城鎮(zhèn)化中的基層治理：問題與挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化打破了原有城鄉(xiāng)格局，人口和資本開始向城鎮(zhèn)匯集，社會治理中的一些深層次矛盾和問題不斷顯現(xiàn)。當(dāng)前更新基層社會治理理念，創(chuàng)新基層治理方式，提升社會治理的水平，就成為我們必須正視的緊迫而現(xiàn)實的問題。

（一）基層社會治理創(chuàng)新的時代要求

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，今后會有更多農(nóng)民進入城鎮(zhèn)、市區(qū)工作生活，這就給基層社會治理提出更高的要求。大量農(nóng)村人口涌入城市，利益訴求開始多元化，新入城的居民和城市常住居民存在一些利益分歧，在一定程度上甚至?xí)霈F(xiàn)利益對抗激化，如何調(diào)和基層社會多元利益，成為社會治理中應(yīng)深入思考的問題。新入城的農(nóng)民和城市本土居民在文化認(rèn)知、相處模式、生活方式也有不同的差異，這種差異容易導(dǎo)致一些城市人對外來農(nóng)村群體的排斥和歧視，如何避免不同群體之間的對立情緒，是今后基層社會治理需要重點考慮的課題之一。進城農(nóng)民之前生活的鄉(xiāng)村是一個相對封閉的空間，在那里大家接觸最多的是周圍的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，在熟人社會中，可以用血緣、親緣、地緣來調(diào)整人與人之間的關(guān)系，而走進城鎮(zhèn)后，每天面對的是大量的陌生人，過去人與人之間的相處模式難以適用，這就迫切要求進城農(nóng)民培養(yǎng)現(xiàn)代公共精神和契約意識，進而盡快融入城市生活。新型城鎮(zhèn)化加快帶來社會治理日益復(fù)雜的形勢下，創(chuàng)新社會治理，應(yīng)對社會治理中出現(xiàn)的新情況，就成為我們必須正視的緊迫而現(xiàn)實的問題。

（二）基層社會治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，單向控制型管理模式難以應(yīng)對社會流動多元訴求。新型城鎮(zhèn)化帶來大量外來人口的涌入，過去整體單一的社會結(jié)構(gòu)開始改變，取而代之的社會結(jié)構(gòu)利益多元化、分散化。外來人口和本地人口圍繞有限的資源，就具體利益分配和公共資源共享等問題會出現(xiàn)某種程度的沖突。新型城鎮(zhèn)化進程必然伴隨著舊城改造和新城擴張，對于城市來說意味著資源的重新分配，這就需要采取多元化治理模式來協(xié)調(diào)不同階層以及不同群體的利益要求。如果還是適用過去那種行政唯一社會管理模式，由行政采取一種簡單的權(quán)力支配的方式來處理多元的利益需求，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會各方利益需求，容易忽視社會部分群體正當(dāng)利益，導(dǎo)致社會矛盾的激化。這種政府“全能負(fù)責(zé)”的單元主體格局在個體式流動階段還有一定實效，但在城市流動人口進入家庭化移居階段后，城市政府面臨著日益分化的社會結(jié)構(gòu)和多元化的社會利益訴求，“政府公共資源捉襟見肘，‘全能政府’模式難以為繼?！盵1]可見，在新型城鎮(zhèn)化背景下，日益多元化的城市人口構(gòu)成迫切需要社會共同參與、多元共治的新型社會治理模式。

第二，隨著大量人口進城，政府社會治理的難度增大。一些老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊、滯后，城市規(guī)劃不合理，集中體現(xiàn)為街道路面狹窄，農(nóng)村人口涌入后，致使交通擁擠，市內(nèi)堵車嚴(yán)重影響市民出行時間和精神狀態(tài)。而且部分老舊城區(qū)存在臟亂差等問題，已經(jīng)成為衛(wèi)生死角，新入城的人口進一步加大了衛(wèi)生治理的難度。與此同時，由于城區(qū)面積在不斷擴大，在市區(qū)和鄉(xiāng)村的結(jié)合部出現(xiàn)了一些混合社區(qū)，這些區(qū)域居住著本地農(nóng)民、進程務(wù)工的農(nóng)民以及城市居民。這種城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種鄉(xiāng)村社區(qū)同城市社區(qū)的混合形態(tài)，在這類社區(qū)中，既有現(xiàn)代文化的因素，又有傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的影響，兩種思維方式、行為習(xí)慣交織在一起，形成了轉(zhuǎn)型期特有的社區(qū)形態(tài)，也蘊含著一定的社會矛盾與沖突。如何促進鄉(xiāng)村文化和城市文化之間的融合，提高居民對社區(qū)生活關(guān)注度參與度，使不同階層群體成為和諧相處的城市市民，是如今基層社會治理亟需關(guān)注的問題。

第三，在治理方式上，運動式管理方式需要走向依法治理。運動式管理是過去基層政府習(xí)慣采用的一種管理模式，它是政府主導(dǎo)的一種自上而下的壓力型管理方式。運動式管理目標(biāo)明確，強調(diào)效率，往往由上級政府主導(dǎo)，層層推進。由于運動式管理強調(diào)在短時間內(nèi)實現(xiàn)目標(biāo)，經(jīng)常投入大量社會資源，不惜一切代價，有時甚至超越法律程序。在過去城鎮(zhèn)化推進過程中，部分地方政府將大量的精力投入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟事務(wù)、硬件建設(shè)上，小城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、農(nóng)民撤村并居等方面工作推進較快。與此同時，社會事務(wù)治理卻沒有受到應(yīng)有的重視。由于今后大量進城農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，城市中舊的管理體制將面臨更大的挑戰(zhàn)，這就迫使社會治理方式的法治化轉(zhuǎn)型。法治是自由社會和簡單生活的前提和基礎(chǔ)，在所有涉及人與人之間以及人與政府之間關(guān)系的治理模式中,法治這一治理模式最能為我們提供簡單的過程、穩(wěn)定的預(yù)期和公平的結(jié)果,它可以最大程度上促進社會的發(fā)展和民眾的幸福。[2]新型城鎮(zhèn)化過程中的基層社會治理應(yīng)當(dāng)按照法治化的要求進行，城鎮(zhèn)化涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等資源要素流動和重新分配，而這一切都需要納入法治軌道，于法有據(jù)。

二、新型城鎮(zhèn)化社會治理的整體規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化不僅引發(fā)人口、產(chǎn)業(yè)的流動與調(diào)整，還涉及到城鄉(xiāng)居民權(quán)益的重新配置，社會治理在應(yīng)對這一系統(tǒng)性社會結(jié)構(gòu)變革時就需要事先在整體上予以規(guī)劃布局。

（一）治理的前提：城鎮(zhèn)功能區(qū)的定位

考慮到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間具體資源和發(fā)展情況的不同，城鎮(zhèn)化的發(fā)展治理應(yīng)依托各基層區(qū)域優(yōu)勢、發(fā)展資源來謀劃，有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中心市區(qū)應(yīng)該著力于政治、經(jīng)濟、社會等資源驅(qū)動的城鎮(zhèn)化發(fā)展，重點關(guān)注科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)化的帶動力，這是未來城市治理功能定位。在強調(diào)產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化帶動力的同時，社會治理方面，中心市區(qū)應(yīng)當(dāng)充分實現(xiàn)進城農(nóng)民的各項權(quán)利合理配置與公平調(diào)整。文化以及旅游資源豐富的城區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)強調(diào)文化、生態(tài)的發(fā)展傳承性，讓文化成為旅游業(yè)匯集吸引游客的一種象征符號，注重生態(tài)環(huán)保型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展和環(huán)境保護相互促進。例如，生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)可以因地制宜，不走由工業(yè)產(chǎn)地帶動城鎮(zhèn)化的道路，這些城鎮(zhèn)應(yīng)積極利用自身區(qū)位優(yōu)勢大力發(fā)展以現(xiàn)代種植業(yè)、高附加值的休閑旅游農(nóng)業(yè)，同時以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為城鎮(zhèn)化的提供動力。另一方面，生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)也可以依托文化旅游業(yè)，結(jié)合自身優(yōu)勢，發(fā)展以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、享農(nóng)家樂、觀農(nóng)村山水”為主要內(nèi)容，以回歸自然、放松身心為目標(biāo)的鄉(xiāng)村旅游，深入挖掘農(nóng)村青山綠水的文化內(nèi)涵、突出地域文化特色，以此來帶動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)在發(fā)展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)的同時，在社會治理層面更加注重調(diào)整人們心態(tài)和情緒，引導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)整體由鄉(xiāng)村文化向市民文明轉(zhuǎn)化。

（二）治理的步驟：由權(quán)利保障到文化融入

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，既然是以人為核心，就要把進城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。城市不僅僅是進城農(nóng)民暫時謀生的地方，而是他們事業(yè)發(fā)展、自我完善以及心理寄托的家園。外來農(nóng)民面臨子女教育、就業(yè)住房以及養(yǎng)老保障等問題，這一系列權(quán)益保障不足給他們城市生活帶來諸多困難。與此同時，外來務(wù)工人員還面臨身份認(rèn)同感落差，融入城市生活等治理難題?？梢?，權(quán)益保障不彰以及城市認(rèn)同感的缺失阻礙這些進城農(nóng)民真正留在城市。因此，基層社會治理創(chuàng)新不僅要積極保障農(nóng)民權(quán)益，而且要創(chuàng)造途徑讓進城農(nóng)民參與到社會的治理中來，積極融入所生活的城市。就業(yè)市場要堅持起點平等，消除歧視，充分保障進城農(nóng)民他們的就業(yè)權(quán)益，讓所有公民在資源、機會、權(quán)利義務(wù)分配時享有均等化的權(quán)利。同時，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面充分保障進城農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民住進城市并不代表就完成市民的轉(zhuǎn)變，新型城城鎮(zhèn)化不僅僅是計算人口、居住空間等硬性指標(biāo)，同時還要充分考量進城農(nóng)民的經(jīng)濟狀況、社會地位以及文化認(rèn)同等因素，實現(xiàn)農(nóng)村居民從空間、身份、心理完成向城市市民的轉(zhuǎn)化。

農(nóng)村進城人口在生活身份、權(quán)益保障以及基本的物質(zhì)滿足等方面的實現(xiàn)只是新型城鎮(zhèn)化社會治理的第一步，在此之后，要真正實現(xiàn)進城農(nóng)民在精神方面的公民化，它是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，形成了應(yīng)有的公民性品格和公民精神，才能使他們與原有城市公民一樣，在一個共同的法律體系和制度框架內(nèi)享有平等的、公平的權(quán)利、機會和能力，并通過參政議政、基層民主協(xié)商、社區(qū)治理等權(quán)利的行使，獲得平等的話語權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進而真正變成城市生活的主人，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的目標(biāo)也才能更好地實現(xiàn)。[3]基層社會治理創(chuàng)新要立足當(dāng)前實際，逐步推進，充分保障進城人口權(quán)益，讓他們住下來，然后在創(chuàng)造條件培養(yǎng)公民精神，讓他們?nèi)谌氤鞘猩畹奈幕諊?/p>

（三）治理目標(biāo)：堅持“以人為本”的價值導(dǎo)向

我國過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展往往帶有濃厚的功利性色彩，過分重視城鎮(zhèn)化中的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長等一些硬性指標(biāo)，忽視城鎮(zhèn)化過程“人”的融入以及社會治理水平的提高。在這種粗放型發(fā)展理念的支配下，城鎮(zhèn)的規(guī)模逐步擴大，但新發(fā)展的城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)的配套。農(nóng)民工自身權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，其進城之后也是城市中的匆匆過客，難以成為真正意義上的市民。這種單純追求城鎮(zhèn)化率做法污染了環(huán)境，消耗了社會資源，造成巨大浪費，而且更激化社會矛盾，造成新的社會治理的難題。新型城鎮(zhèn)的治理目標(biāo)是讓進城農(nóng)民真正融入城市生活，體會到城市生活的幸福和美好，其治理目標(biāo)是以人為本，而不是以其他硬性指標(biāo)為主要考量依據(jù)。因此，新型城鎮(zhèn)化特別強調(diào)進城農(nóng)民完全市民化，進城人口市民化意味著基層社會治理更加關(guān)注人的需求，追求人的全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)進城中社會治理的目標(biāo)是平等保護市民的各項權(quán)益，滿足人們在城鎮(zhèn)里能夠有足夠的生存空間、平等的發(fā)展平臺以及充分的身份認(rèn)同，實現(xiàn)人與人之間、人與生態(tài)之間和諧發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中的地方政府治理方式的轉(zhuǎn)型

當(dāng)前在新型城鎮(zhèn)化進程中顯現(xiàn)出來的社會治理方面的問題與挑戰(zhàn)，既是社會轉(zhuǎn)型期矛盾的集中體現(xiàn)，也是對未來地方政府社會治理提出新的要求。從國家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的角度來講，基層地方政府應(yīng)遵循現(xiàn)代社會治理規(guī)律，轉(zhuǎn)變治理方式，建立政府引導(dǎo)、公民參與、社會自治的多元治理模式。

（一）治理理念的轉(zhuǎn)變:由“發(fā)展”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”

之前我國主要依靠行政力量來推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府通過出臺政策，加大投資，進行城區(qū)建設(shè)，開發(fā)小城鎮(zhèn)，改造舊城區(qū)等方式推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。這種傳統(tǒng)方式在我國城鎮(zhèn)硬件條件落后時期發(fā)揮了積極作用，但如果長期借用行政手段對城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮支配作用，這種城鎮(zhèn)化的動力模式所帶來的弊端將會日益明顯。新發(fā)展的城鎮(zhèn)往往“人氣”不足，公共服務(wù)供給匱乏，同時政府負(fù)債累累。因此，在今后新型城鎮(zhèn)化中，政府的發(fā)展治理的理念需要轉(zhuǎn)型。

在新型城鎮(zhèn)化進程中，政府不再是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要推動者，相反政府要真正轉(zhuǎn)型成為進城農(nóng)民公共服務(wù)的提供者、保障者。今后隨著進城農(nóng)民數(shù)量的增加，新進城的農(nóng)民對于城鎮(zhèn)中公共服務(wù)的質(zhì)量以及均等化水平都提出了更高的要求。因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，要把工作重心轉(zhuǎn)移到教育、醫(yī)療、住房、交通、社會保障等基本公共服務(wù)的供給上來。在政府提供社會公共服務(wù)的時候尤其要保證公開、公正、透明，讓社會不同群體，不同區(qū)域的城鎮(zhèn)之間平等享用公共服務(wù)。保證城鎮(zhèn)老城區(qū)、進城農(nóng)民聚集區(qū)的公共服務(wù)全覆蓋。同時，政府應(yīng)當(dāng)為城鎮(zhèn)化治理營造良好的環(huán)境，采取規(guī)范市場秩序，健全法律體系，緩解城市交通，保障生態(tài)環(huán)境等措施，克服城市病。只有為城市營造出公正、和諧、文明的發(fā)展氛圍，才能保障社會治理在一個良性基礎(chǔ)上展開。

（二）治理模式的轉(zhuǎn)變:由“一元”轉(zhuǎn)向“多元”

一個良好的社會治理模式是政府、社會、市場、個人都能夠參與其中，各司其職，相互制約，充分發(fā)揮治理的作用。當(dāng)前隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加快，對社會治理提出更高的要求，新型城鎮(zhèn)化要求社會治理要從國家治理能力現(xiàn)代化的高度，轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府治理模式，形成多元主體和諧共生、共同參與的良好態(tài)勢。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，實現(xiàn)參與社會治理主體由單一政府向多元化共治轉(zhuǎn)變，必須做到基層社會治理領(lǐng)域能夠發(fā)揮市場作用、社會力量的地方，政府應(yīng)當(dāng)充分予以鼓勵，盡量減少干涉。政府通過制定法律法規(guī)、維護市場秩序、制定發(fā)展規(guī)劃等方法來發(fā)揮間接作用。同時，培育并引導(dǎo)社會組織發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)化發(fā)展中某些技術(shù)性強的、專業(yè)性、行業(yè)性的職能交給社會組織，并加大對社會組織的監(jiān)管力度，推動社會組織健康發(fā)展。[4]讓社會組織、公民個人參與社會治理之中，可以彌補政府直接治理在某些領(lǐng)域的不足，政府在某些領(lǐng)域可以放手讓社會組織、行業(yè)協(xié)會來做。例如，隨著農(nóng)村人口大量涌入，對城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)將會提出更高的要求，短時間內(nèi)很多地區(qū)的財政很難承擔(dān)所有的支出，因此，就城市建設(shè)資金方面可以探索一種陽光規(guī)范的多元化融資平臺，分?jǐn)偦A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。在金融方面，拓寬融資渠道，吸納多元化社會資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，彌補新型城鎮(zhèn)建設(shè)巨大的財政缺口。同時，面對城市居民對公共服務(wù)日益多樣化訴求，政府可以探索通過市場化的方式將公共服務(wù)事項交與效率更高的第三方組織承擔(dān)，推廣政府向社會組織購買公共服務(wù)方式，以更少的資金投入換取更高質(zhì)量的社會公共服務(wù)。

（三）治理手段的轉(zhuǎn)變：由政策到法治

依法治理是新型城鎮(zhèn)建設(shè)過程中基層治理的客觀要求。新型城鎮(zhèn)既是對原有鄉(xiāng)村格局一次重大利益調(diào)整，又是對城鎮(zhèn)社會資源的重新分配。涉及范圍廣，影響面大，只有通過法治的方式，才能最大程度凝聚社會共識，協(xié)調(diào)各方面的利益沖突。用法律約束政府行為，使其在社會治理的過程中不越位、不失位。同時，弘揚法治精神，讓城市居民自覺樹立起規(guī)則意識，奉行契約精神。法治是實現(xiàn)社會治理的基本方式，法治能夠給人們提供穩(wěn)定的預(yù)期，法治能帶來秩序，而秩序具有長期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性等特點。正是因為法治的這些特點，可以有效地約束基層政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中不利于社會治理城區(qū)的擴張沖動，避免基層政府為政績而采取一些短視行為。法治追求公平正義、不偏不倚，可以最大程度避免城鎮(zhèn)化過程中因利益分配不均產(chǎn)生的矛盾，同時當(dāng)社會矛盾產(chǎn)生時，法治也是化解社會矛盾最重要、最有效的途徑。所以在推進城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，取消和法律法規(guī)有沖突的相關(guān)政策文件，讓法治為基層社會治理保駕護航，基層政府只有真正運用法治思維和法治方式，才能科學(xué)有效應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化所帶來的種種社會治理難題。

四、基層社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)，基層社會治理要轉(zhuǎn)變過去工作中不適用做法，著眼于當(dāng)前新形勢的治理手段變革，提高社會治理水平，確保社會在轉(zhuǎn)型期間保持安定和諧。

（一）依法保障權(quán)利，實現(xiàn)社會融合

新型城鎮(zhèn)化是為了打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，讓資源在市場自由流動，而社會治理創(chuàng)新在此基礎(chǔ)上更進一步，試圖彌合城鄉(xiāng)之間居民在身份、文化方面的差異，實現(xiàn)二者的融合。而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的前提條件是農(nóng)民的權(quán)益受到充分的保護，讓所有人在同一起點上以規(guī)則為依據(jù)公平競爭。如果農(nóng)民的權(quán)益不能和城市市民一樣受到法律的平等保護，進城農(nóng)民就很難在心理認(rèn)同方面真正融入城市。從我國現(xiàn)有法律體系的具體內(nèi)容來看，“農(nóng)民權(quán)利”只是表明了權(quán)利主體的職業(yè)特點和地域特征，并非將其作為一個特殊的法律權(quán)利主體來看待。[5]在當(dāng)前我國面臨大量進城人口市民化的背景下，平等保護他們的權(quán)益顯得非常必要。第一，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，充分保護失地農(nóng)民的合法權(quán)利，對流轉(zhuǎn)的土地進行市場化的合理評估，給予失地農(nóng)民公平補償，避免因失地而產(chǎn)生的社會矛盾。第二，充分保障進城農(nóng)民的就業(yè)權(quán)，對于缺乏一技之長的進城農(nóng)民，政府以及社會組織可以組織多種就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的勞動技能，促使其更快融入城市。第三，讓所有的市民平等享受社會福利待遇，保障基本公共服務(wù)供給的公平，讓進城農(nóng)民也能夠享受城鎮(zhèn)良好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等資源，體會到城市生活的便利與美好。

（二）激發(fā)社會組織活力，促進社區(qū)自治

充分發(fā)揮社會組織在治理中的作用，面對城鎮(zhèn)化涌入大量外來人口這一治理難題，積極培育社會自下而上的自治力量?；鶎诱?fù)責(zé)宏觀引導(dǎo)，大量具體基層社會治理事務(wù)應(yīng)由更了解民眾需求的社區(qū)居委會來處理。伴隨著大量外來人口入城，基層今后將會產(chǎn)生許多新的社區(qū)，而且社區(qū)居民的來源更加多元化，文化背景、利益訴求、生活習(xí)慣差距巨大，更突出了社區(qū)自治的重要性。要減少行政對社區(qū)組織的不當(dāng)干預(yù)，讓群眾在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。社區(qū)組織貼近人民群眾，充分了解居民各項訴求，通過集思廣益、民主協(xié)商可以最大程度凝聚社區(qū)共識，化解基層利益沖突。社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，可由社區(qū)組織匯集居民充分協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)，讓市民有參與感，成為社區(qū)主人，實現(xiàn)新型社區(qū)的良性共治。社區(qū)發(fā)展需要協(xié)調(diào)不同主體之間的利益訴求，形成和諧的社區(qū)文化，增強市民的凝聚力、認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)通過組織開展貼近居民生活，體現(xiàn)居民利益的各種社區(qū)活動，吸引社區(qū)居民廣泛參與?？梢酝ㄟ^公益活動、文藝表演等形式，鼓勵進城農(nóng)民積極參與其中，促進社區(qū)居民相互了解，相互溝通，消除誤解，帶動外來人口更好融入社區(qū)生活，形成一種新型社區(qū)認(rèn)同的文化氛圍。同時，積極鼓勵各類公益組織、志愿者協(xié)會參與到基層社會治理中來，依法治理，明確政府和社會組織在社會治理領(lǐng)域的職能和權(quán)限。涉及社會公平正義、安定團結(jié)等領(lǐng)域，政府仍然要發(fā)揮主導(dǎo)地位，凡是社會組織能夠做好治理社會事務(wù)，政府就不必插手，政府可以通過面向市場購買服務(wù)，將事項交與公益組織等方式，充分發(fā)揮社會力量在治理中的作用。

（三）完善社會治理中的公民參與機制，保障多元協(xié)同共治

基層社會治理創(chuàng)新需要采取多元主體的協(xié)同治理的模式。“協(xié)同治理”是多元主體進行溝通、協(xié)商、合作，使在其他治理方式看來無法化解的矛盾與沖突得以解決，它本身內(nèi)涵著不同主體為達(dá)成共識進行的讓步、妥協(xié)，從而形成公共利益最大化的格局。其中，化解矛盾及糾紛、消除沖突、構(gòu)建共識，維護民眾的切身利益是其中的重要內(nèi)容，[6]不同主體參與到社會治理中來，就涉及自身利益的公共事務(wù)發(fā)出聲音的前提是充分的信息來源，只有全面了解相關(guān)情況，多元參與主體才能提出相對客觀理性的主張，這就需要建設(shè)可供廣大市民共享的公共信息資源平臺，雖然新型城鎮(zhèn)化過程中不同階層、不同群體有不同的利益訴求，但如果有一個客觀權(quán)威的公共信息發(fā)布平臺，不同主體之間就有了共同的信息來源，可以減少分歧，增進了通過溝通協(xié)調(diào)而達(dá)成共識可能性。因此要充分利用政府電子政務(wù)平臺，借助微博、微信等新興媒介，保障市民的知情權(quán)，為他們提供可靠的公共信息來源，為協(xié)同治理提供信息資源共享和技術(shù)支持。

在市民獲得充分的信息前提之下：第一，要建立多元社會治理主體之間雙向溝通協(xié)調(diào)機制。培養(yǎng)市民參與公共事務(wù)的熱情，承擔(dān)社會治理的責(zé)任，讓他們從心理上真正成為城市的主人。針對城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的治理難題，通過聽證會，網(wǎng)上征集意見等方式，拓寬民眾參與社會治理的渠道。尤其是舊城改造、土地征用、公共服務(wù)等涉及市民切身利益問題，要創(chuàng)造條件讓不同的意見主張、利益訴求進行公開、平等的溝通、協(xié)商，最終達(dá)成共識，實現(xiàn)多元主體和政府共同治理。第二，要將多元協(xié)調(diào)共治的模式納入法治的軌道，完善對其行為的監(jiān)督制約。新型城鎮(zhèn)化進程中各項公共事務(wù)要保證公開透明，政府部門、社會組織以及公民個人要按照法律規(guī)定參與社會治理，保證有序參與，形成長效機制。第三，充分保障市民的個人權(quán)益，完善權(quán)利救濟制度。要將社會矛盾納入法治化解決渠道，降低司法機關(guān)立案門檻，嚴(yán)格規(guī)范信訪制度的程序，減少公民的維權(quán)成本，有效化解社會治理中的矛盾糾紛。

(四)加強流動人口的服務(wù)與治理，實現(xiàn)社會流動的有序性。

隨著今后新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)深入推進，會有更多的農(nóng)村剩余勞動力涌進城鎮(zhèn)，在接納大量外來人口的同時，保證城市的社會秩序穩(wěn)定，將考驗著基層的社會治理。為了實現(xiàn)進城人員的有序流動，必須創(chuàng)新社會治理的方式。第一，要發(fā)揮社會治理中政府的作用，提供相關(guān)信息服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)及時關(guān)注流動人口的信息，掌握各個行業(yè)、各個區(qū)縣對外來務(wù)工人員需求情況，及時公布更新人力資源信息，對外來人口流動進行引導(dǎo)，實現(xiàn)流動人口資源在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)以及不同行業(yè)之間有序流動。第二，要消除城鄉(xiāng)之間的壁壘，充分發(fā)揮市場對流動人口的調(diào)節(jié)作用，城鄉(xiāng)之間形成統(tǒng)一的勞動力市場。讓農(nóng)民也能享受到城鎮(zhèn)化的成果，改善進城農(nóng)民就業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮他們的自身優(yōu)勢，讓進城農(nóng)民能夠自食其力、自我發(fā)展，消除不穩(wěn)定因素。第三，對特殊人口提供適當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ?。個別新進城的農(nóng)民由于身處一個相對陌生的城市生活環(huán)境，需要一段時間適應(yīng)調(diào)整期，建議在這期間，政府可以制定操作性較強的社會保障方案，為符合條件的特定的進城人員提供一定物資資助，進而使流動人口更快的納入城市生活。

（五）培養(yǎng)具有社會公德的市民文化

新型城鎮(zhèn)化不僅要求農(nóng)民遷入城市，而且強調(diào)進城人員從生活習(xí)慣到文化認(rèn)同都融入城市。進城農(nóng)民實現(xiàn)了權(quán)利平等保障，公共服務(wù)公平共享，公共事務(wù)積極參與之后，城市文化的融入是農(nóng)民市民化最關(guān)鍵的一步。讓外來人員融入城市需要城市包容的文化，同時也需要外來人員轉(zhuǎn)變思維，更新觀念。第一，構(gòu)建開放包容的城市文化。城市的活力在于開放，城市的發(fā)展也依賴于開放，因此，政府在新型城鎮(zhèn)化社會治理過程中應(yīng)突出城市對外來人口的包容性，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、社區(qū)宣傳等途徑營造出人人平等、包容多元的社會氛圍，消除人們心理上的隔閡。第二，積極引導(dǎo)城市外來人員樹立現(xiàn)代市民品格，樹立規(guī)則意識。中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是一個人情社會，大家每天面對的都是一些熟悉的人，所以可以用血緣、地緣、親緣關(guān)系來調(diào)整人與人之間的關(guān)系。而現(xiàn)代城鎮(zhèn)則每天面對的則是大量陌生人，需要用契約和規(guī)則來調(diào)整人與人之間的關(guān)系，因此城市外來人員需要從觀念到行為實現(xiàn)由身份到契約的轉(zhuǎn)變。第三，培養(yǎng)廣大城市市民的社會公德。社會公德是現(xiàn)代城市市民在社會交往、生活中應(yīng)共同遵守的行為準(zhǔn)則。隨著城鎮(zhèn)化的進步，現(xiàn)代都市圈中人們生活領(lǐng)域的不斷擴大，在人口集中的公共領(lǐng)域中，人們相互之間的交流與合作日益頻繁。文明的行為方式、良好的社會公德意識不僅僅是個人良好素質(zhì)的一種體現(xiàn)，更是對維護公共秩序，建立市民之間相互認(rèn)同感，保持社會治理良性發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。城鎮(zhèn)由于存在許多公共場所、公共空間，社會公德的養(yǎng)成對融入城市生活也非常必要。要引導(dǎo)入城人群養(yǎng)成秩序意識、不闖紅燈、不隨地吐痰、不大聲喧嘩的習(xí)慣，良好的公共習(xí)慣構(gòu)成人們在公共場所共同的行為準(zhǔn)則，保障城市有序運行?？梢?，社會公德的養(yǎng)成可以使在城市一起生活的居民更容易接納對方，增進彼此認(rèn)同感和歸屬感。

注釋：

[1]邱洪敏.中國城市化進程中的流動人口社區(qū)治理——基于對治理場域之社會資本培育的分析[J].甘肅理論學(xué)刊，2014(3)：37.

[2]應(yīng)飛虎.法治是最有效的社會治理模[N].法制日報，2015-8-16（6）.

[3]馬長山.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化、公民化與法治秩序[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014(3)：100.

[4]韋諸霞，汪大海.我國城鎮(zhèn)化進程中社會治理的公共性困境與重建[J].中州學(xué)刊，2015(4)：76.

[5]劉同君.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村社會治理的法治轉(zhuǎn)型——以農(nóng)民權(quán)利為視角[J].法學(xué)，2013（9）:50.

[6]李增元.協(xié)同治理及其在當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理中的應(yīng)用[J].學(xué)習(xí)與實踐，2014（12）：56.