高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

馬立群

摘要：為了實(shí)現(xiàn)高校既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)算管理在高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，探索如何更加有效的提升高等學(xué)校預(yù)算管理水平，文章從高等學(xué)校預(yù)算管理的基本內(nèi)容入手，通過(guò)分析現(xiàn)有高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題和不足，剖析問(wèn)題存在的根源，嘗試找到解決這些問(wèn)題的方法，不斷改善和完善預(yù)算管理，從而有助于控制開(kāi)支，控制高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資源的配置效率。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；預(yù)算管理；預(yù)算編制

一、高等學(xué)校預(yù)算管理的內(nèi)容

隨著國(guó)家財(cái)政性教育資金的投入逐年加大，加強(qiáng)高校預(yù)算管理、建立健全預(yù)算考核體系、創(chuàng)新管理理念和方法已經(jīng)成為高校優(yōu)化教育資源、提高資金使用效益、保障教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的首要任務(wù)。

2012年財(cái)政部、教育部聯(lián)合下發(fā)了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（以下簡(jiǎn)稱《制度》）。制度第十條明確規(guī)定了“高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。高等學(xué)校預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成?！毙轮贫戎杏谩澳繕?biāo)”替換了舊制度中的“任務(wù)”，這要求學(xué)校在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)需要更多的主動(dòng)性和積極性，不再是上級(jí)下達(dá)任務(wù)、下級(jí)機(jī)械完成的模式，并且不能只看重眼前利益的短視發(fā)展，而要站在學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的高度安排預(yù)算管理工作。

根據(jù)新制度，國(guó)家對(duì)高等學(xué)校實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。高等學(xué)校預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循“量入為出、收支平衡”的原則。收入預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥，“積極”就是高校應(yīng)積極主動(dòng)地多渠道籌措資金，努力爭(zhēng)取收入；“穩(wěn)妥”就是堅(jiān)持穩(wěn)健性、謹(jǐn)慎性原則，預(yù)測(cè)收入時(shí)要充分考慮影響收入的各種不利因素，沒(méi)有把握的收入預(yù)算項(xiàng)目和數(shù)額，不列入部門(mén)預(yù)算。在對(duì)以往年度預(yù)算執(zhí)行情況認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)下一年度的預(yù)算收支增減因素和金額，細(xì)化收入項(xiàng)目，核實(shí)收入數(shù)據(jù)，消除赤字隱患。支出預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約。首先確保高等學(xué)校的基本支出，然后再安排項(xiàng)目支出；先安排教學(xué)、科研等活動(dòng)中的重點(diǎn)、急需項(xiàng)目，后安排一般項(xiàng)目?；局С鲈诒ＷC人員經(jīng)費(fèi)、資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生經(jīng)費(fèi)等剛性支出的前提下，再安排保證高等學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)支出。基本建設(shè)和大宗設(shè)備采購(gòu)等項(xiàng)目支出應(yīng)根據(jù)高等學(xué)校的財(cái)力情況，按照輕重緩急的原則，優(yōu)先安排制約學(xué)校事業(yè)發(fā)展的相關(guān)“瓶頸”項(xiàng)目和學(xué)校當(dāng)年的重點(diǎn)工作、重點(diǎn)項(xiàng)目急需的經(jīng)費(fèi)支出，從而保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的健康有序發(fā)展。

《制度》第十三條規(guī)定“高等學(xué)校參考以前年度預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃與財(cái)力可能，以及年度收支增減因素和措施，按照預(yù)算編制的規(guī)定編制預(yù)算。高等學(xué)校預(yù)算應(yīng)當(dāng)自求收支平衡，不得編制赤字預(yù)算”。本條規(guī)定明確了高等學(xué)校預(yù)算編制的方法。另外新制度還要求，高等學(xué)校從財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)取得的有指定項(xiàng)目和用途的專項(xiàng)資金，應(yīng)?？顚Ｓ谩为?dú)核算。高等學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)支出管理，不得虛列虛報(bào)；應(yīng)當(dāng)進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用的有效性。

二、目前高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制工作不受重視

長(zhǎng)期以來(lái)，高校管理層“重分配，輕管理”的思想一定程度上仍然存在，不重視預(yù)算的編制，對(duì)預(yù)算的全局意識(shí)淡薄。具體表現(xiàn)為高校一般不設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，其預(yù)算的編制主要由財(cái)務(wù)部門(mén)和個(gè)別人員參與，預(yù)算編制的合理性難以保證。其次，教學(xué)科研單位、行政管理部門(mén)、后勤保障部門(mén)都只是被動(dòng)的接受財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，認(rèn)為預(yù)算都是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，沒(méi)有主動(dòng)參與預(yù)算管理的意識(shí)，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)沒(méi)有形成有機(jī)結(jié)合。再次，對(duì)預(yù)算管理人員的專業(yè)培訓(xùn)不到位，影響預(yù)算編制的質(zhì)量，編制人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)性都有待提高。這些都直接或間接的導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行情況差，年底資金不足或沉余，資金的使用效率極低。

（二）預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高

預(yù)算編制涉及到學(xué)校管理的各個(gè)方面，工作范圍覆蓋面廣，并不是由財(cái)務(wù)部門(mén)一家閉門(mén)造車(chē)就能完成的工作。它是一項(xiàng)需要教學(xué)、科研、各管理部門(mén)緊密配合，共同完成的系統(tǒng)工作。目前，大部分高校的預(yù)算管理由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員對(duì)各部門(mén)的實(shí)際情況了解有限，再加上部門(mén)間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)際編制中數(shù)據(jù)傳遞與信息的溝通都不盡如人意，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較差，編制出的項(xiàng)目預(yù)算論證不充分，細(xì)化程度不高，甚至計(jì)劃與資金供求相脫節(jié)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目可執(zhí)行性差。

（三）預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督乏力

預(yù)算具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，一經(jīng)確定，就不得隨意更改調(diào)整。但在實(shí)際工作中，高校在執(zhí)行預(yù)算時(shí)常常出現(xiàn)資金使用混亂、內(nèi)部資金搶占、調(diào)整預(yù)算頻繁、不按規(guī)定期限實(shí)施項(xiàng)目等現(xiàn)象。由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，致使資金使用混亂，一些項(xiàng)目有很多不必要的開(kāi)支，而有些項(xiàng)目卻又因資金不足被延誤。不合理的資金使用又加劇資金短缺，造成學(xué)校內(nèi)部爭(zhēng)奪資金。有的則表現(xiàn)為開(kāi)支隨意，只要超支就要求追加經(jīng)費(fèi)，調(diào)整預(yù)算成為一種常態(tài)。而更為普遍的是項(xiàng)目實(shí)施不按規(guī)定期限，實(shí)際執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)差距較大，各部門(mén)對(duì)差異的原因缺乏深入的分析和總結(jié)，不合理的現(xiàn)象得不到有效的改善。這些問(wèn)題的出現(xiàn)很大程度上是因?yàn)轭A(yù)算缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督，缺乏應(yīng)有的約束力，對(duì)不符合預(yù)算規(guī)定的行為規(guī)范不及時(shí)。

（四）預(yù)算執(zhí)行缺乏評(píng)價(jià)考核機(jī)制

高校預(yù)算在實(shí)施之后，是否達(dá)到了預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，執(zhí)行情況是否良好，很大程度上取決于工作人員的配合程度和工作態(tài)度。各部門(mén)人員在預(yù)算執(zhí)行中積極性不高，常常因?yàn)橐恍┛陀^因素不作為或懈于作為，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度滯后于預(yù)計(jì)目標(biāo)，使分月實(shí)際執(zhí)行率低于預(yù)算執(zhí)行率；而到年底為了完成預(yù)算又出現(xiàn)“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象，影響資金的使用效率。究其原因，很大程度上是缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)的機(jī)制，由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的好沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì).執(zhí)行的不好也沒(méi)有懲罰，而預(yù)算執(zhí)行也沒(méi)有與工作績(jī)效掛鉤，使得高校預(yù)算資金使用的效益低下。

三、應(yīng)對(duì)高等學(xué)校預(yù)算管理問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）重視高等學(xué)校預(yù)算編制

預(yù)算的編制過(guò)程也是將學(xué)校的總體目標(biāo)分解、落實(shí)到各個(gè)部門(mén)的過(guò)程，因此學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要明確預(yù)算管理的重要性和全局性，將預(yù)算管理作為學(xué)校管理的重要組成部分。首先，組建由專業(yè)人員構(gòu)成的預(yù)算管理小組，在預(yù)算編制前期，該小組要充分考慮學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和當(dāng)前的實(shí)際情況，將總體目標(biāo)落實(shí)為具體項(xiàng)目，進(jìn)而對(duì)申請(qǐng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)深入的調(diào)研、論證。其次，樹(shù)立全員參與的觀念，學(xué)校預(yù)算涉及到教學(xué)、科研、行政、后勤保障等各個(gè)方面，而這些工作都是由各個(gè)部門(mén)來(lái)承擔(dān)完成的，只有各部門(mén)都積極參與進(jìn)來(lái)，預(yù)算才能更切合資金需求的實(shí)際，資金的使用才能真正落到實(shí)處。再者，建立部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通，提高預(yù)算管理的水平。

（二）提高高等學(xué)校預(yù)算的編制質(zhì)量

各部門(mén)要根據(jù)自己的實(shí)際情況，以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，保證基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確完整，項(xiàng)目申請(qǐng)要詳細(xì)調(diào)研，周密論證，細(xì)化預(yù)算。對(duì)基本支出預(yù)算要做到規(guī)范化，標(biāo)準(zhǔn)化；對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算要做到科學(xué)化、精細(xì)化，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目要進(jìn)行仔細(xì)的研究、分析和預(yù)測(cè)。另一方面要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高編制人員的綜合素質(zhì)，特別是財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)財(cái)政部門(mén)、教育主管部門(mén)下達(dá)的預(yù)算指導(dǎo)性文件，準(zhǔn)確把握預(yù)算口徑，同時(shí)加強(qiáng)各執(zhí)行單位負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)水平，明確職責(zé)分工，從而全面提高預(yù)算編制的質(zhì)量。

（三）加大高校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控力度

首先，學(xué)校層面應(yīng)從全局的高度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)資金在各部門(mén)間的分配。要結(jié)合學(xué)校自身情況，對(duì)規(guī)劃中的各項(xiàng)目劃分出輕重級(jí)次，優(yōu)先保證特別重大類的項(xiàng)目資金，合理安排一般類的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。其次要建立一套運(yùn)行通暢的監(jiān)督機(jī)制，制定相應(yīng)的審批權(quán)限，對(duì)預(yù)算調(diào)整額度加以限制。各院系應(yīng)該在學(xué)校分配的預(yù)算指標(biāo)范圍內(nèi)安排經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格規(guī)范和約束日常預(yù)算活動(dòng)。若確需有超出預(yù)算的開(kāi)支，應(yīng)提交具有詳盡說(shuō)明和論證的報(bào)告；對(duì)于理由不充分，論證不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某A(yù)算事項(xiàng)要堅(jiān)決制止。再者，高校管理層要提高對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的重視，充分發(fā)揮預(yù)算管理小組的職能作用。對(duì)預(yù)算支出與原定目標(biāo)發(fā)生偏離的，應(yīng)要求相關(guān)部門(mén)及時(shí)采取措施予以糾正。在整改的過(guò)程中，預(yù)算管理小組應(yīng)要求相關(guān)部門(mén)將改進(jìn)措施書(shū)面化，并幫助解決部門(mén)執(zhí)行預(yù)算時(shí)遇到的困難。

（四）完善高校預(yù)算執(zhí)行的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

預(yù)算考評(píng)是針對(duì)各單位執(zhí)行預(yù)算的情況進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)和分析。要使編制的預(yù)算能夠得到有效的執(zhí)行，就要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行工作考核和結(jié)果通報(bào)，建立科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)預(yù)算編制準(zhǔn)確、執(zhí)行及時(shí)的學(xué)院或部門(mén)，給與表?yè)P(yáng)和激勵(lì)；對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較差、超預(yù)算情況嚴(yán)重的給與核減經(jīng)費(fèi)的懲罰。同時(shí)還要探討預(yù)算執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，認(rèn)真分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，為下一期預(yù)算提供相關(guān)數(shù)據(jù)，防止以后再次發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

為了改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化資金配置，各高校都在積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。逐步建立預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，把績(jī)效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理的全過(guò)程，提高資金使用的效益，將成為各高校在未來(lái)一段時(shí)間努力和前進(jìn)的方向。

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（作者單位：中央民族大學(xué)）