河北省精準扶貧績效評估探討

朱晨源　李淼

[提要] 根據(jù)河北省“十三五”規(guī)劃，確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，河北省更是派出2萬多名機關(guān)干部奔赴貧困村進行駐村幫扶。在扶貧工作如火如荼地進行之中，怎樣科學(xué)、合理并且精準地評估扶貧項目的績效，成為全省扶貧攻堅戰(zhàn)中亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；扶貧項目；績效評估

本文受2016年度河北金融學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目資助

中圖分類號：C913.7 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年2月13日

一、精準扶貧績效評估體系研究背景

隨著扶貧工作的不斷開展和完善，“精準扶貧”的提出和建檔立卡工作的實施標(biāo)志著我國對于扶貧的定位和開展方式也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。在這種轉(zhuǎn)變中，舊的項目績效評估體系已經(jīng)不符合要求，需要改變視角，創(chuàng)立一套適用于河北省現(xiàn)階段扶貧項目的績效評價體系。本項目在經(jīng)濟管理學(xué)的理論基礎(chǔ)上，首先分析了扶貧項目績效評估的內(nèi)涵和關(guān)鍵，嘗試改進扶貧精準績效的評估思路、評估步驟，并選擇分析適用的評估方法；并在對扶貧項目績效進行深入分析的基礎(chǔ)上，探索多種評估方法和數(shù)據(jù)分析方法的綜合應(yīng)用，這是本研究的理論意義所在；其次結(jié)合河北省的實際情況，通過精準扶貧背景下扶貧項目的績效評估研究，為河北省政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準績效提供有益參考。

二、扶貧工作現(xiàn)狀及面臨的問題

（一）扶貧工作現(xiàn)狀。近年來，河北省創(chuàng)新機制，謀劃了特色產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科教扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧等八大工程，使得近年來年均上百萬人穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率持續(xù)下降。河北省扶貧與金融部門還研究了擴大小額貸款規(guī)模、降低貸款門檻、放寬貸款條件的有效途徑和辦法。同時，加強與中國扶貧基金會合作，為農(nóng)戶自立服務(wù)社累計發(fā)放小額貸款23.87億元。規(guī)范提升互助金試點工作，初步建立了周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展、規(guī)范運行、群眾認可的發(fā)展機制。

（二）扶貧工作所面臨的問題。雖然近年來河北省的貧困人口減少較快，僅2013年就減少了100萬人，但由于河北省的一些連片貧困地區(qū)自然條件惡劣，經(jīng)濟資源匱乏，再加上每年有1/4左右的脫貧人口因災(zāi)、因病、因?qū)W等致貧返貧，使扶貧工作效果深受影響。通過我們對保定市順平縣南腰山村扶貧工作的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，該村平時留守人口主要為老人和小孩，青壯年多外出務(wù)工，種地和務(wù)工收入是大多數(shù)家庭的收入來源。村內(nèi)患有高血壓、心臟病等重大惡性疾病人數(shù)約占全村總?cè)丝跀?shù)的25%，重度殘疾、重大疾病、年老體弱致貧占40%以上，且因疾病使家庭貧困的現(xiàn)象不在少數(shù)。

同時，現(xiàn)階段的不少扶貧項目粗放“漫灌”，針對性不強，精準性不高，因貧施策的科學(xué)性不夠，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。新村扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等項目，貧困社區(qū)中的中高收入農(nóng)戶從中受益較多，較少比例貧困農(nóng)戶從中受益，且受益也相對較少，所以河北省的扶貧任務(wù)依然艱巨。

三、河北省扶貧項目績效評估體系構(gòu)建和指標(biāo)選取

復(fù)雜性是河北省扶貧開發(fā)的重要特點，這就使得績效考核辦法只能在總體上給出一個大概的評估結(jié)果，精確性不足。只依賴單一的績效考核辦法是不能符合精準考核要求的。但是，即便采用專項調(diào)查、抽樣調(diào)查、實地核查的方式在評價時也應(yīng)對不同方法在具體應(yīng)用時的缺陷和不足有深入的了解，最好采用多種方法，以達到多種方法互相補充的效果?；趯ΜF(xiàn)實的分析，我們提出幾條參考建議：

一是對于精準扶貧的識別標(biāo)準應(yīng)從單一的家庭收入衡量指標(biāo)轉(zhuǎn)換為多維貧困指標(biāo)。突破家庭人均收入為單一指標(biāo)的不完整識別，通過對多維指標(biāo)的識別建立更有效的動態(tài)管理。

二是對扶貧經(jīng)費支出更為細化，增加專項工作經(jīng)費支持。對現(xiàn)實狀況的了解不到位就會造成政府的脫貧政策和具體實施脫節(jié)，差異化扶持措施粗糙。若長期缺少裝箱工作經(jīng)費支出必會導(dǎo)致工作深入度不夠、準確率不高等問題。

三是更加注重扶貧開發(fā)工作的公平性和效率性。在實際執(zhí)行期間，可以通過增加民主評議環(huán)節(jié)，對群眾進行扶貧工作滿意度調(diào)查，引入第三方監(jiān)督等方式強化績效考核的透明度和科學(xué)性。

四、精準視角下扶貧項目績效評估方法研究

根據(jù)評估過程所采用手段的差異，可以將評估方法劃分成為定性評估和定量評估。定性評估主要是針對難以用數(shù)量關(guān)系進行衡量和描述的待評估項目；定量評估方法則是通過數(shù)據(jù)的分析和對比，評判項目績效的優(yōu)劣，從而得到結(jié)論。在實際操作過程中，單獨使用定性方法進行評估的機會較少，經(jīng)常會結(jié)合定量計算實現(xiàn)對象的評估。

（一）因子分析法。因子分析是研究從變量群中提取共性因子的統(tǒng)計技術(shù)，基本原理是分類觀測變量，將聯(lián)系比較密切的關(guān)聯(lián)性高的歸為同一種類。每一種類的變量被看作是一個公因子，代表著一個互相之間關(guān)聯(lián)性較低的基本結(jié)構(gòu)。進行因子分析的目的是通過少數(shù)因子，去表達眾多指標(biāo)或因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，即將每一個包含幾個聯(lián)系比較緊密的變量的類變量作為一個因子，然后通過這幾個少數(shù)具有代表性的類因子去傳達原始資料中的多數(shù)信息量。因子分析模型的最終目的不單是找到主要因子，更主要是為了知道每個主要因子的實際意義，以便分析實際問題的本質(zhì)。當(dāng)求出的主要因子解得到的各主因子的代表變量不突出時需要借助適用的因子旋轉(zhuǎn)得出較為滿意的主因子解。因子分析模型建立后，通過應(yīng)用該模型評價整體當(dāng)中每個樣本作用和地位做出綜合性的評價。

（二）評估指標(biāo)體系法。評估指標(biāo)體系是指由能夠反映評價對象特性以及相互聯(lián)系的多個指標(biāo)所構(gòu)成的具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機整體。評估指標(biāo)體系是根據(jù)不同的評估目的和評估對象，選擇能夠全面反映其特征和關(guān)聯(lián)性的數(shù)量關(guān)系的指標(biāo)。評估指標(biāo)的選取往往要遵循科學(xué)性、代表性、簡潔性、可比性等原則，且按照制定的評估思路進行構(gòu)建，如表1所示。評估指標(biāo)體系主要是一種定量評估法，即使是定性評估內(nèi)容，需要將其轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)進行分析。通過這種定量分析，能夠發(fā)現(xiàn)評估對象各主要構(gòu)成的特征和狀況，找到其內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律。將評估指標(biāo)賦值后，可以根據(jù)各指標(biāo)分值排序，比較績效的優(yōu)劣。例如，從定性與定量兩個方面，確定我國扶貧資金績效評估的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括了制度績效、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及生態(tài)環(huán)境等四個方面的具體內(nèi)容，并形成了一個基本指標(biāo)與修正指標(biāo)的有機循環(huán)。通過構(gòu)建分類指標(biāo)，對我國政府開發(fā)式扶貧資金使用績效進行評估。（表1）

通過以上兩種方法的介紹，可以看出每一種方法都各有利弊，所以我們在實際運用中可以利用運籌學(xué)的思維進行搭配。從現(xiàn)實生活場合抽出本質(zhì)的要素來構(gòu)造數(shù)學(xué)模型，因而可尋求一個跟決策者的目標(biāo)有關(guān)的解，探索求解的結(jié)構(gòu)并導(dǎo)出系統(tǒng)的求解過程，從可行方案中尋求系統(tǒng)的最優(yōu)解法。

五、精準視角下河北省扶貧項目績效評估建議

河北省地域較為遼闊，貧困形式復(fù)雜，在績效評估體系的實際發(fā)展中側(cè)重點也各不相同。結(jié)合實際情況，我們提出了以下幾點建議：

（一）績效考察體系要實現(xiàn)行之有效，必須努力做到有針對性。根據(jù)不同地區(qū)特點，聯(lián)系其發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)確定評估指標(biāo)和方法。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)混亂，重點產(chǎn)業(yè)不突出是導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不景氣的罪魁禍首。因此，政府應(yīng)該致力于調(diào)整貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進專業(yè)技術(shù)人才，結(jié)合不同地區(qū)的自然環(huán)境、社會環(huán)境、宗教信仰等因素，利用新型的PPP融資方式尋找社會上相關(guān)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢企業(yè)一起合作，共同發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。政府可實地探查、整理各貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)并予以分類，找出在指標(biāo)確定和方法選取上面的共同之處，在實施工程中不斷修正原有不恰當(dāng)?shù)姆桨福c時俱進。

（二）河北省地域遼闊，在全省范圍內(nèi)建立完善的績效考評體系與財力、人力考慮都是較為巨大的一項工程，要想完成此項目標(biāo)，政府必將耗費大量精力，而對于省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況分析而言，都是不切實際的。因此，在省內(nèi)績效評估框架完成的基礎(chǔ)上，政府可以適當(dāng)考慮尋求外部資本的進入，借助社會機構(gòu)的專業(yè)知識和資金支持，完成整個績效評估體系的建立。在此過程中，政府依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，對績效考評指標(biāo)選取和評估方法進行掌控，而具體實施可交由社會專業(yè)機構(gòu)完成，并由政府對全過程進行監(jiān)督，從而節(jié)約成本，并提高工作效率。

（三）績效評估的根本目的在于確保精準扶貧工作的順利高效完成，因此在評估過程中要確立典范，加大幫扶輻射面、增強扶貧工作的帶動能力、利用社會效益好的龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等形成龍頭帶動、能人引路、項目輻射、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面。對有輻射帶動力的致富能人和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，可以根據(jù)實際情況適當(dāng)放低補貼門檻，采取以獎代補、小額貸款、信息技術(shù)服務(wù)等方式，有針對性地扶持貧困群眾能直接參與、直接受益、穩(wěn)定增收的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目。同時，著力推進土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不斷增強輻射帶動能力；積極引導(dǎo)貧困戶以土地林地承包經(jīng)營權(quán)、勞動力等要素入股，提高貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與度和受益度，增加租金、股息、紅利等財產(chǎn)性收入。

主要參考文獻：

[1]孫璐.扶貧項目績效評估研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.6.

[2]姜濤.精準扶貧項目績效評估方法研究[J].寶雞文理學(xué)院學(xué)報，2015.2.