對縣級環(huán)境保護(hù)行政部門垂直管理的思考

摘要：我國實行縣市級環(huán)境保護(hù)行政部門垂直管理的目的是破除環(huán)保管理體制的地方性和分散性，加大環(huán)境治理力度，提高環(huán)境質(zhì)量。但縣級垂直管理在取得良好效果的同時，也可能遭遇思維僵化、權(quán)力平衡破壞和客觀實際制約等問題。本文以問題為導(dǎo)向進(jìn)行思考，從法制建設(shè)、機(jī)制完善、加強(qiáng)監(jiān)督和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：縣級；環(huán)境行政部門；垂直管理；立體式監(jiān)督

中圖分類號：X321文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0035-03

作者簡介：顧家俊（1992-），男，江西吉安人，江西理工大學(xué)，環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。

近年來各地環(huán)境污染事件日益頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)惡化。國人普遍認(rèn)為其根源在于地方政府滯后的GDP政績觀以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和國家生態(tài)保護(hù)可持續(xù)發(fā)展整體利益的尖銳矛盾，導(dǎo)致地方環(huán)保行政部門在監(jiān)測、監(jiān)察和執(zhí)法中受到地方政府過度干預(yù)，存在大量履職困難、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。為此，民間與學(xué)界廣泛呼吁改革環(huán)境保護(hù)行政管理體制，對地方環(huán)境保護(hù)行政部門實行垂直管理。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，提出對地方環(huán)保行政部門垂直管理制度改革工作的導(dǎo)向和要求，體現(xiàn)了中央變革環(huán)境行政體制的決心，為下一步改革明確了重點，厘清了思路，指明了方向。①意見中對縣級環(huán)境保護(hù)行政部門實行垂直管理做出了具體的規(guī)定，明確縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，②但對實行垂直管理后可能會遭遇的問題和困境缺乏明確的說明。本文嘗試從我國基層實際情況入手，對實行垂直管理可能遇到的問題進(jìn)行分析，并思考現(xiàn)階段如何使新的縣級環(huán)境保護(hù)行政體制真正的有效運行。

一、現(xiàn)階段縣級環(huán)保行政部門實行垂直管理可能會遇到的問題

實行環(huán)保部門垂直管理的初衷，是化解體制弊端、打破利益藩籬、落實政府環(huán)保責(zé)任、強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)的重要手段。但在現(xiàn)階段難免會在思想理念、地方實際情況、法律依據(jù)等方面遇到許多問題。

（一）陷入盲目迷信垂直管理萬能論的僵化思維

1.垂直管理作為權(quán)力上移的重要手段，只是形式上的權(quán)力分配方式，體現(xiàn)的是集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，并不是包治百病的靈丹妙藥，如果盲目迷信，則容易陷入計劃經(jīng)濟(jì)時代“一統(tǒng)就死”的怪圈。③

2.由于垂直管理脫離地方行政體系和缺少地方支持，導(dǎo)致我國其他垂直管理部門在實踐中并非都達(dá)到了預(yù)想的效果，以工商行政部門為例，為更好打擊擾亂市場的行為，破解地方利益對商品市場的干預(yù)，自1998年起實行垂直管理，但并沒有對規(guī)范市場秩序起到立竿見影的效果，由于缺乏與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)以及信息來源渠道閉塞，多次成為了市場問題的“替罪羊”，反而是近年重新劃歸地方管理后，才能更好地發(fā)揮職能作用。

正確認(rèn)識垂直管理，探索環(huán)境保護(hù)體制中最為有效的權(quán)力分配模式和運行機(jī)制，以合理的制度構(gòu)建為保障，才能真正發(fā)揮環(huán)保部門在污染防治、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

（二）監(jiān)督弱化和行政權(quán)力平衡被打破

1.環(huán)保部門垂直管理不在脫離地方掣肘的同時也將失去地方職能部門的有效監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督力量減少，而上級部門受限于地域因素，難以對縣域內(nèi)實際工作進(jìn)行細(xì)致了解，缺乏監(jiān)管力度，增加腐敗問題發(fā)生的隱患。而且垂直管理的監(jiān)督主要依靠高級權(quán)力對低級權(quán)力的體系制約，條管系統(tǒng)的權(quán)力制衡體系一旦被破壞，更容易發(fā)生權(quán)力濫用的情況，近年來海關(guān)、國土等垂管系統(tǒng)頻發(fā)的腐敗窩案側(cè)面反映了垂管監(jiān)督力量薄弱的事實。

2.導(dǎo)致地方行政管理職能殘缺，環(huán)境保護(hù)問題的實質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會問題，除了環(huán)保部門的監(jiān)管和執(zhí)法外，還需要發(fā)改、財稅、工信、農(nóng)林水、建設(shè)、國土資源等相關(guān)部門的配合，地方政府的綜合協(xié)調(diào)和管理的職能就顯得十分重要?？h級環(huán)保部門上劃后，不僅縣級政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展組織功能和管理職能被破壞，而且對地區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)管理的權(quán)威性和有效性大打折扣，環(huán)保部門也需要應(yīng)對因缺乏地方政府組織協(xié)調(diào)和相關(guān)部門合作而導(dǎo)致的工作難度增大、執(zhí)法成本增加等問題，造成權(quán)力的虛置。④

（三）地理和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異的制約

1.地理是制約行政權(quán)力效力和影響力的重要因素，尤其是在山區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)保部門在缺少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)林部門支持配合的情況下，即使依靠中央集權(quán)的垂直管理體制，依舊會因為信息獲取困難和監(jiān)督執(zhí)法成本過高，成為環(huán)境行政管理“山高皇帝遠(yuǎn)”的盲區(qū)。

2.不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和污染情況差別大，難以使用統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?？h級環(huán)保部門收歸市級之后，全市必然會使用統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，縣級環(huán)保部門的自主性和行政自由裁量權(quán)喪失。但不同地區(qū)自然情況和面臨的環(huán)境問題千差萬別，以江西省吉安市為例，吉水、泰和等縣所處的吉泰盆地面臨的主要問題是水污染防治和改善城市人居環(huán)境，而井岡山市（縣級）、遂川、萬安縣等山區(qū)的主要任務(wù)是保護(hù)和修復(fù)生態(tài)功能區(qū)和防治水土流失。面對巨大的環(huán)境差異，吉安市內(nèi)各區(qū)縣難以采用統(tǒng)一的環(huán)保政策。⑤

3.不同地區(qū)解決環(huán)境問題的能力也有差距，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)在資金投入、技術(shù)支持、人才儲配和管理能力等方面都明顯優(yōu)于經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依舊以吉安市下轄區(qū)縣為例，財政狀況較好的廬陵新區(qū)2015年節(jié)能環(huán)保支出約占公共財政支出的5.5%，⑥而經(jīng)濟(jì)較為薄弱的萬安縣2015年節(jié)能環(huán)保支出僅約占公共財政支出的0.5%。⑦同時，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化管理和鄉(xiāng)村環(huán)保缺位也導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境管理難以與城市相提并論。盡管在同一地級市內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和環(huán)境保護(hù)投入差異不僅難以適用統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而且會降低垂直管理帶來的環(huán)境治理效果。

4.化解環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾是必須面對的問題。不同于發(fā)達(dá)地區(qū)和大中型城市，我國中西部地區(qū)存在著大量貧困人口，縣級政府的脫貧攻堅任務(wù)繁重。以吉安市遂川縣為例，截止2015年，全縣貧困人口依舊超過8萬人，約占全縣人口的14%，以污染換發(fā)展，有時卻是不得已而為之。近年來許多從沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移到贛的企業(yè)，正是沖著相對寬松的環(huán)保政策和不嚴(yán)格的監(jiān)測執(zhí)法而來。縣級環(huán)保部門直管之后，雖然加強(qiáng)執(zhí)法力度，提升污染防治效果，但卻可能讓地方政府喪失招商引資的“優(yōu)勢”，進(jìn)而引發(fā)就業(yè)等問題，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。如何平衡落后地區(qū)環(huán)保力度和經(jīng)濟(jì)增長需求是環(huán)保部門垂直管理后必須面對的難題。

（四）垂直管理并不能根治地方政府的影響

1.垂直管理并不意味著環(huán)保部門可以獨立開展工作。治理城市的生活型污染和農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所造成的面源型污染正漸漸成為污染防治的主要工作，進(jìn)行此類環(huán)境治理，環(huán)保部門必須和地方政府及其相關(guān)部門溝通協(xié)作，而且需要大量財政支出和地方相關(guān)法規(guī)作為支持，在依賴地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的過程中，難免會受到地方利益有意無意的干擾。

2.垂直管理是權(quán)力分配體制的變革，雖然與地方政府在人、財、物等方面脫鉤，但工作人員還是在地方政府轄區(qū)內(nèi)生活，⑧結(jié)合縣域具有較為封閉和人情社會等特點，環(huán)保部門工作人員和地方政府依舊存在千絲萬縷的聯(lián)系，這會對環(huán)保部門的業(yè)務(wù)活動造成的影響，弱化環(huán)保部門的獨立性。

二、完善縣級環(huán)境保護(hù)行政部門垂直管理的建議

通過以上敘述，筆者認(rèn)為，縣級環(huán)境保護(hù)部門垂直管理要想真正實現(xiàn)制度設(shè)計初衷，發(fā)揮實效作用，現(xiàn)階段需要從以下幾點進(jìn)行完善。

（一）完善配套的法律法規(guī)體系，明確縣級環(huán)保部門的法律地位

1.通過立法將環(huán)保部門設(shè)置及職責(zé)配置法制化。我國新《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，⑨但垂直管理后縣級政府不再能對環(huán)保實務(wù)進(jìn)行管理，依舊讓縣級政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量，是否有違權(quán)責(zé)一致的原則值得思考。同時，我國關(guān)于環(huán)境管理體制立法存在著過于簡單、層級過低和內(nèi)容存在交叉矛盾等問題，⑩應(yīng)當(dāng)盡快制定關(guān)于環(huán)保管理體制的法律法規(guī)，明確各級環(huán)保部門的職能和責(zé)任，減少機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的任意性和盲目性。○11

2.明確縣級環(huán)保部門的職權(quán)職能。垂管之后，縣級環(huán)保部門作為市級環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，其環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測職能上劃省級環(huán)保部門行使，執(zhí)法權(quán)上劃市級環(huán)保部門行使，縣級環(huán)保部門的行政職能和環(huán)境監(jiān)管能力被大幅削減。因此，應(yīng)該厘清縣級環(huán)保部門職能和權(quán)力清單，重新劃分省市縣三級的環(huán)保責(zé)任。

（二）清理其他部門環(huán)保相關(guān)職能，建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制

1.我國環(huán)境行政管理體制中一直存在不同部門間職權(quán)交叉、機(jī)構(gòu)重疊的現(xiàn)象，在縣級政府機(jī)構(gòu)中更是越發(fā)嚴(yán)重，爭權(quán)爭先恐后、遇事推諉扯皮，逐漸形成尾大不掉的局面。在實行垂直管理的同時，應(yīng)當(dāng)理順各部門權(quán)責(zé)體系，清理并剝離其他部門的環(huán)保職能，由環(huán)保部門統(tǒng)一管理，劃清部門間的職責(zé)界限，改變政出多門的怪現(xiàn)象，降低行政成本。

2.環(huán)境治理需要地方政府和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的環(huán)境執(zhí)法中，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持。為了更好的推進(jìn)環(huán)保工作，環(huán)保部門和地方政府以及相關(guān)單位之間應(yīng)當(dāng)通過法律文件、行政命令和協(xié)議規(guī)定建立制度協(xié)調(diào)機(jī)制，亦或是為實現(xiàn)特定環(huán)保目的而設(shè)立的以目標(biāo)為導(dǎo)向協(xié)調(diào)機(jī)制。近年來，部門間的制度協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)開始出現(xiàn)，例如2008年5月國務(wù)院批復(fù)的《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》以及2010年3月環(huán)保部與國家海洋局簽署的《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護(hù)溝通合作工作機(jī)制的框架協(xié)議》等?！?2在縣級環(huán)境保護(hù)工作中，同樣應(yīng)該建立環(huán)保部門與地方政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過信息互通、定期會晤等方式，積極參與地方政府經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理工作，消除因垂管帶來的信息閉塞、缺少地方支持等弊端，提高工作效率。

（三）建立立體式的環(huán)保部門監(jiān)督制度

面對垂直管理部門監(jiān)督力量缺失的問題，環(huán)保部門要發(fā)揮垂直管理的獨立性和高效性，也要斬斷腐敗的萌芽，就必須從不同層面加大監(jiān)督。

1.上級部門增加對縣級環(huán)保部門的巡視督導(dǎo)的頻率和力度，中央和省級環(huán)保部門可以在各省或各地市設(shè)置監(jiān)察專員，從上層豐富監(jiān)督的手段和提升監(jiān)督的效果。

2.由于垂直管理之后，縣級紀(jì)檢監(jiān)察部門失去了對縣級環(huán)保部門的監(jiān)督權(quán)，為了彌補(bǔ)同級監(jiān)督的缺失，可以建立地方人大對環(huán)保工作監(jiān)督制度?？h級人大可以對環(huán)保部門工作進(jìn)行定期評議，并且賦予縣級人大參與縣級環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任免的權(quán)力，建立縣級人大對縣域環(huán)境污染事件的問責(zé)制度等方式，加強(qiáng)對縣級環(huán)保部門的同級監(jiān)督，以保障地方利益不受侵害。

3.完善信息公開和公眾參與的社會監(jiān)督。環(huán)保工作事關(guān)人民群眾的合法權(quán)益，必須全過程向社會公開。信息公開是保障公民參與權(quán)的必要手段，通過多種多樣的方式進(jìn)行信息公開，例如縣級環(huán)保部門定期在官網(wǎng)發(fā)布包括縣域環(huán)境質(zhì)量報告、行政審批許可、環(huán)境破壞案件發(fā)生情況、執(zhí)法進(jìn)度和法律法規(guī)依據(jù)在內(nèi)的相關(guān)工作信息?？紤]到縣域內(nèi)許多居民居住在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，獲取信息渠道不暢，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)定期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村張貼相關(guān)信息的公報。對公眾利益可能造成重大影響的環(huán)保信息則必須采用新聞發(fā)布會的形式對外宣布，并通過大眾媒體進(jìn)行發(fā)布。還可以通過開通領(lǐng)導(dǎo)熱線、設(shè)立專門群眾接待日、召開重大項目聽證會等方式，○13保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。建立環(huán)保政績考核公眾參與制度，采用社會評議、問卷和電話調(diào)查等方式獲取公眾對本縣域內(nèi)環(huán)保工作的認(rèn)同度，并將調(diào)查結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考評和升遷任免的依據(jù)。這不僅能有效督促政府和環(huán)保部門積極履行環(huán)保職能，而且能提高公眾參與的積極性。

（四）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，并納入垂直管理體系

由于基層環(huán)境監(jiān)察力量薄弱，導(dǎo)致中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，一直是環(huán)境保護(hù)監(jiān)管和執(zhí)法的盲區(qū)，截止2010年全國僅有1892個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了環(huán)保機(jī)構(gòu)，僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.6%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員7154人，不足全國環(huán)保工作人員的3.7%?！?4以吉安市吉州區(qū)為例，截止2016年底，全區(qū)11個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)無一設(shè)立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保專職工作人員數(shù)量為零?？h級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置專門從事環(huán)境保護(hù)工作的站所辦，或是設(shè)置派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分局，配備專職工作人員，賦予一定的行政權(quán)，保障機(jī)構(gòu)人員編制和經(jīng)費，擴(kuò)充基層環(huán)保力量，專職進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)察和執(zhí)法，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)管理體制五級政府全覆蓋。

[注釋]

①王昆婷，童克難.注重條塊結(jié)合強(qiáng)化履職盡責(zé)解讀<關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見>[N].中國環(huán)境報，2016-9-23.

②中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見[Z].2016-9-22.

③徐寅杰.我國政府環(huán)境保護(hù)部門垂直管理的探索[D].北京林業(yè)大學(xué)，2011.21.

④杜萬平環(huán)境行政管理：集中抑或分散[J].中國人口資源與環(huán)境，2002，12（1）：24-26.

⑤鞠昌華.環(huán)境保護(hù)垂直管理的探討[J].環(huán)境保護(hù)，2013（8）：56-57.

⑥廬陵新區(qū)2015年度公共財政支出決算表[Z].2016-10-31.

⑦林金香.關(guān)于萬安縣2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報告[R].2016-4-27.

⑧杜萬平.對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考[J].中國行政管理，2006（3）：99.

⑨中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法[Z].2014-4-24.

⑩鐵燕.中國環(huán)境管理體制改革研究[D].武漢大學(xué)，2010.4.

○11劉洋，萬玉秋，繆旭波，楊柳燕，汪小勇，劉燦，嘉朱玲.關(guān)于我國環(huán)境保護(hù)垂直管理問題的探討[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2011（11）：203.

○12李萱，沈曉悅，夏光.中國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)初探[J].中國人口·資源與環(huán)境，2012，1（22）：88.

○13徐寅杰.我國政府環(huán)境保護(hù)部門垂直管理的探索[D].北京林業(yè)大學(xué)，2011.45.

○14查瑋.一定要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)嗎？[J].新環(huán)境雜志，2015-01-08.

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[3]杜萬平.環(huán)境行政管理：集中抑或分散[J].中國人口資源與環(huán)境，2002，12（1）.

[4]鞠昌華.環(huán)境保護(hù)垂直管理的探討[J].環(huán)境保護(hù)，2013（8）.

[5]杜萬平.對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考[J].中國行政管理，2006（3）.

[6]劉洋，萬玉秋，繆旭波，楊柳燕，汪小勇，劉燦，嘉朱玲.關(guān)于我國環(huán)境保護(hù)垂直管理問題的探討[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2011（11）.

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[9]徐寅杰.我國政府環(huán)境保護(hù)部門垂直管理的探索[D].北京林業(yè)大學(xué)，2011.

[10]鐵燕.中國環(huán)境管理體制改革研究[D].武漢大學(xué)，2010.

[11]王昆婷，童克難.注重條塊結(jié)合強(qiáng)化履職盡責(zé)解讀<關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見>[N].中國環(huán)境報，2016-9-23.

[12]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法[Z].2014-4-24.

[13]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見[Z].2016-9-22.

[14]廬陵新區(qū)2015年度公共財政支出決算表[Z].2016-10-31.

[15]林金香.關(guān)于萬安縣2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報告[R].2016-4-27.