區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

王覃剛 熊曉慧 周翔

武漢工程大學(xué)法商學(xué)院

區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

王覃剛 熊曉慧 周翔

武漢工程大學(xué)法商學(xué)院

受生產(chǎn)力水平的限制，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域化的特征，政府堅(jiān)持以點(diǎn)帶面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。但是隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化以及一體化的發(fā)展，我國(guó)區(qū)域性的問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái)，區(qū)域性公共問(wèn)題急劇滋生，由此引發(fā)新型的治理形態(tài)—區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏，摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失，區(qū)域公共管理制度應(yīng)運(yùn)而生。但是，其在解決部分問(wèn)題的同時(shí)，并未破解區(qū)域一體化的困境。因此，必須適時(shí)推進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新，以適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展的需要。

區(qū)域公共管理 制度創(chuàng)新 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

隨著全球一體化的到來(lái)，城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化以及現(xiàn)代化進(jìn)程的加速推進(jìn)，區(qū)域性公共問(wèn)題不斷出現(xiàn)，最終損害了區(qū)域健康發(fā)展和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。為了化解區(qū)域一體化進(jìn)程中的治理困境，區(qū)域公共管理應(yīng)運(yùn)而生。但是，從現(xiàn)有的區(qū)域公共管理制度來(lái)看，顯然還不足以有效應(yīng)對(duì)區(qū)域一體化進(jìn)程中的種種問(wèn)題。因此，必須適時(shí)推進(jìn)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新，以適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展需求。本文主要基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的政策建議。

一、區(qū)域公共管理的興起及現(xiàn)存問(wèn)題

區(qū)域公共管理實(shí)質(zhì)上是政府治理方式上的制度變遷，即打破原有行政區(qū)行政的制度安排，重塑利益格局的制度演變過(guò)程。

（一）區(qū)域公共管理的興起

長(zhǎng)期以來(lái)，在剛性的行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成的閉合式的“行政區(qū)行政”，與按行政條塊組織經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)管理體制相結(jié)合，成為一種位居主流和成熟的政府治理模式。然而，隨著全球化、信息化，特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等復(fù)雜社會(huì)生態(tài)所引發(fā)的行政區(qū)劃內(nèi)大量社會(huì)公共問(wèn)題的日益“外溢化”和“區(qū)域化”，跨國(guó)或跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問(wèn)題日益凸顯起來(lái)。

區(qū)域公共問(wèn)題的大量興起，對(duì)基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)行政提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它要求建構(gòu)一種既區(qū)別于傳統(tǒng)范式、又補(bǔ)助于行政區(qū)行政模式的新的政府治理形態(tài)，進(jìn)而催生了區(qū)域公共管理這種嶄新的治理制度安排。

（二）區(qū)域公共管理現(xiàn)存問(wèn)題

區(qū)域管理的管理權(quán)屬于區(qū)域政府，區(qū)域的一切發(fā)展都是由區(qū)域政府負(fù)責(zé)，區(qū)政府會(huì)實(shí)行保護(hù)自己利益的經(jīng)濟(jì)保護(hù)制度，本地經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，但是也形成了惡性循環(huán)。區(qū)域公共管理還存在著“泛行政化”問(wèn)題。組織運(yùn)行方式行政化，權(quán)利來(lái)源行政化，組織目標(biāo)行政化，這些可以有效的保證組織的正常運(yùn)行，促進(jìn)了政府之間的合作與溝通，但卻扭曲了實(shí)際有效的解決區(qū)域問(wèn)題的宗旨，破壞了在管理中的合作、平等精神，地方組織及政府的辦事效率受到了嚴(yán)重的影響，是一種僵固的模式。

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化加速發(fā)展、我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的大背景下，推進(jìn)區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新，有利于跨區(qū)域整合優(yōu)化資源要素，探索城市群合作發(fā)展的新路徑和新模式，形成良性互動(dòng)、合作共贏的發(fā)展格局。

二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的影響因素

制度的創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上就是一場(chǎng)打破傳統(tǒng)治理模式與重塑的及其復(fù)雜的制度變遷過(guò)程。既是新舊的轉(zhuǎn)換，在變遷的過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)制約因素，成為制度創(chuàng)新的瓶頸。

（一）地方政府間的不合作博弈

在現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，收益最大化被作為行為的“一般的、統(tǒng)一的原則”應(yīng)用于對(duì)各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的考察。地方政府同樣存在著盡可能增加自身利益的愿望和動(dòng)機(jī)，如果城市政府個(gè)體理性與整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域團(tuán)體理性之間的矛盾處理的不好，矛盾最終會(huì)通過(guò)城市政府間各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象表現(xiàn)出來(lái)。雖然每個(gè)城市政府都非常清楚，地方保護(hù)行為有礙于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的整體發(fā)展，但出于對(duì)轄區(qū)的利益考慮，理性的城市政府都不愿意首先廢除地方保護(hù)，不愿意失去眼前的發(fā)展機(jī)會(huì)和利益。

（二）區(qū)域合作缺乏制度協(xié)同

區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新必然涉及到政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等各方利益的調(diào)整，如何協(xié)調(diào)各方利益是區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新能否成功的重要環(huán)節(jié)。但恰恰在這些方面，政府缺乏相關(guān)的制度保障措施。在產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)任不明確、法制規(guī)定不足的狀態(tài)中，城市政府之間的合作“人治”大于“法治”，合作的過(guò)程和方式隨意性大，各地仍然以GDP作為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衡量指標(biāo)。因此，制度創(chuàng)新也難以在合法化的空間得到進(jìn)一步實(shí)施。

區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新中的“路徑依賴”是指地方政府現(xiàn)行的治理機(jī)制對(duì)行政區(qū)行政模式存在較強(qiáng)的依賴關(guān)系，以行政區(qū)行政為基礎(chǔ)的契約廣泛盛行，政府的決策和執(zhí)行流程將大大減少不確定性，從而降低了交易成本并得以自我強(qiáng)化，最終整個(gè)政府治理鎖定在行政區(qū)行政的無(wú)效治理狀態(tài)下。

三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的路徑

對(duì)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的研究能夠更科學(xué)的規(guī)劃區(qū)域公共管理體制，指導(dǎo)區(qū)域公共管理問(wèn)題，提出有效的方案咨詢和政策建議，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（一）推進(jìn)制度環(huán)境建設(shè)

法制化是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)改革不可或缺的重要因素，只有通過(guò)法律的形式來(lái)具體規(guī)范各地方政府的職責(zé)和權(quán)限，才有利于制度創(chuàng)新朝著理性化的方向發(fā)展。法律法規(guī)是地方政府進(jìn)行合作的有效保障，用法律的手段來(lái)規(guī)范地方政府合作的行為，能夠?yàn)橹贫葎?chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和良好的制度保障。

（二）均勻釋放創(chuàng)新成本

在新制度的實(shí)施過(guò)程中，創(chuàng)新成本不可能均勻地分布，是多數(shù)人能夠獲得正的收益。如果創(chuàng)新成本集中分布于某個(gè)較短時(shí)期，以至于相關(guān)利益主體普遍感到得不償失，就可能大幅提高風(fēng)險(xiǎn)成本，置創(chuàng)新于危險(xiǎn)境地。雖然邏輯上在將來(lái)人們的收益會(huì)有長(zhǎng)足的增加，但懷疑和不滿情緒很可能使這一前景無(wú)法實(shí)際到來(lái)。區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新所帶來(lái)的成本主要表現(xiàn)為：

制定成本。制定成本主要指在制度創(chuàng)新準(zhǔn)備階段有關(guān)信息的收集成本、分析成本，以及行使各項(xiàng)行政程序所引致的物質(zhì)材料、人力資源和時(shí)間的耗費(fèi)。政府不僅需要去調(diào)停平衡各方需要，而且由于中央政府與地方政府所占有的信息資源不對(duì)稱，從而需要消耗大量時(shí)間與精力收集有關(guān)信息，很難達(dá)到中央與地方政府均對(duì)創(chuàng)新行為的收益感到滿意的結(jié)果。

運(yùn)行成本。政策執(zhí)行的情況與制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)密切相關(guān)。首先，改變公共權(quán)利的運(yùn)用方面。公共管理的權(quán)利通過(guò)主客體間的談判、協(xié)作、明確關(guān)系等手段，建立上下互動(dòng)的、多元的、分散的權(quán)利運(yùn)用體制。其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶建立以后，公共管理的主體發(fā)生變化，有政府組織也有非政府組織。

區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的收益是指通過(guò)制度創(chuàng)新，地區(qū)可以得到比原來(lái)更好的制度服務(wù)。區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新可以促進(jìn)交通、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施全面對(duì)接聯(lián)網(wǎng)，形成布局合理、特色鮮明、分工合作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，社會(huì)就業(yè)更加充分，人民生活水平不斷提高。

（三）增加地方政府的制度投資

新制度具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，一旦確立，每個(gè)受到該制度安排管束的個(gè)人，不管是否承擔(dān)了創(chuàng)新的初期困難均能獲得同樣的服務(wù)。這種存在“搭便車”和“外部效應(yīng)”行為成本由政府承擔(dān)，顯然這種制度投資實(shí)際上是要求政府及其官員主動(dòng)放棄權(quán)利。如果承認(rèn)政府存在自身的利益取向，那么假使政府的權(quán)利流失得不到補(bǔ)償，則這種行為就很難發(fā)生。又因處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類管理容易出現(xiàn)真空，所以即便是出于政治或社會(huì)性的其他需要而強(qiáng)制性實(shí)施的制度創(chuàng)新，也不可能收到預(yù)期效果?？梢?jiàn)，必要的成本投入對(duì)于政府轉(zhuǎn)變職能和進(jìn)行制度創(chuàng)新至關(guān)重要。

從區(qū)域公共管理制度供需看，保持制度供需平衡才能維持制度平衡，這里的制度包括正式制度和非正式制度。一方面必須保持正式制度的持續(xù)供給，國(guó)家立法、政策和行政法規(guī)是正式制度主要來(lái)源。另一方面正式制度必須與非正式制度相配合才能發(fā)揮作用，如打破行政壁壘，強(qiáng)化與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合，加強(qiáng)公共服務(wù)交流合作，提升基本公共服務(wù)均等化水平。

四、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)今世界國(guó)家與地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，最終取決于制度的競(jìng)爭(zhēng)。隨著國(guó)家深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，發(fā)展了一批中心城市，形成了中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游等城市群。推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)一體發(fā)展，培育壯大若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)。區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新可以整合分散的有限的地方政府之間的資源，打造區(qū)域性的競(jìng)爭(zhēng)力，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

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[2]金太軍，沈承誠(chéng).區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機(jī)理探究——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量.中國(guó)行政管理，2014(4).

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[5]汪偉全.地方政府合作機(jī)制存在問(wèn)題之研究[J].經(jīng)濟(jì)師,2007(8).

王覃剛（1974-），湖北武漢人，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；熊曉慧（1993-），河南南陽(yáng)人，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；周翔（1994-），湖北武漢人，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

武漢工程大學(xué)第八屆研究生教育創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目（CX2016125）。