試論林業(yè)項(xiàng)目資金的使用與管理

○福建省漳浦中西國(guó)有林場(chǎng)

李冬云

試論林業(yè)項(xiàng)目資金的使用與管理

○福建省漳浦中西國(guó)有林場(chǎng)

李冬云

近年來,國(guó)家越來越重視生態(tài)建設(shè),加強(qiáng)對(duì)生態(tài)建設(shè)投資,各級(jí)財(cái)政對(duì)林業(yè)的投入也越來越多，給林業(yè)建設(shè)和發(fā)展注入了強(qiáng)大的生機(jī)和活力。但對(duì)林業(yè)項(xiàng)目資金的管理和使用也提出了更高的要求，如何管理好、使用好項(xiàng)目資金，充分發(fā)揮資金的使用效益成為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。結(jié)合林場(chǎng)多年財(cái)務(wù)工作實(shí)際，對(duì)林業(yè)項(xiàng)目資金的使用與管理進(jìn)行分析，并提出項(xiàng)目資金管理的整改辦法。

一、林業(yè)項(xiàng)目資金的形式及特點(diǎn)

林業(yè)項(xiàng)目資金是指由財(cái)政部門通過預(yù)算安排給林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)單位，用于補(bǔ)助特定項(xiàng)目建設(shè)的資金。

(一)林業(yè)項(xiàng)目資金的形式

1.按資金用途來劃分，主要有以下三種形式。

(1)林業(yè)生產(chǎn)資金。財(cái)政部門為保證林業(yè)生產(chǎn)單位有序地開展各項(xiàng)生產(chǎn)，彌補(bǔ)生產(chǎn)資金不足，降低林業(yè)生產(chǎn)成本，對(duì)生產(chǎn)單位相應(yīng)的生產(chǎn)項(xiàng)目給予的資金補(bǔ)助，比如林業(yè)財(cái)政用油補(bǔ)貼、林木良種補(bǔ)貼等。

(2)基礎(chǔ)建設(shè)資金。主要是用于改善林區(qū)場(chǎng)房、道路建設(shè)、完善通電通水等生產(chǎn)生活設(shè)施以及用于設(shè)備、裝備購置的補(bǔ)助支出，比如林區(qū)道路建設(shè)補(bǔ)助資金、危舊房改造資金等。

(3)林業(yè)課題科研資金。為支持林業(yè)科技事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)課題成果的轉(zhuǎn)化，對(duì)林業(yè)單位承擔(dān)的課題科研項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助的資金。

2.按資金的性質(zhì)來劃分，可以分為以下五類。

(1)森林資源培育資金。是各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的用于造林、撫育、管護(hù)、林木良種工程建設(shè)等方面的專項(xiàng)資金。

(2)森林資源保護(hù)專項(xiàng)資金。是各級(jí)財(cái)政安排的用于自然保護(hù)區(qū)林權(quán)所有者補(bǔ)償、森林公園管理建設(shè)、生物多樣性保護(hù)、林業(yè)有害生物防治、森林防火等方面的專項(xiàng)資金。

(3)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金。是各級(jí)財(cái)政安排的用于林下經(jīng)濟(jì)利用、花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)科技、林業(yè)貸款貼息等方面的專項(xiàng)資金。

(4)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項(xiàng)目資金。是財(cái)政部門預(yù)算安排的，用于林業(yè)部門組織實(shí)施的林業(yè)生態(tài)示范項(xiàng)目和名優(yōu)經(jīng)濟(jì)林花卉示范項(xiàng)目開發(fā)利用的資金。

(5)林業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金。是指各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的，用于支持林業(yè)系統(tǒng)遭受洪澇、干旱、雪災(zāi)、凍害、冰雹、地震、山體滑坡、泥石流、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害之后開展的林業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)工作的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。

(6)國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧資金。是各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的，用于支持國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧開發(fā)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，主要用于改善國(guó)有貧困林場(chǎng)生產(chǎn)生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展以及科技推廣及培訓(xùn)支出。

(二)林業(yè)項(xiàng)目資金的特點(diǎn)

1.資金具有專用性。財(cái)政部門安排項(xiàng)目資金時(shí)都要求按規(guī)定的用途和范圍分配使用資金，不得截留、擠占和挪用項(xiàng)目資金, 不得用于人員經(jīng)費(fèi)、福利費(fèi)及“三公”經(jīng)費(fèi)等支出，不得擅自改變資金用途,不得超范圍使用資金，保證按項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容使用資金， 嚴(yán)格做到?？顚Ｓ?。

2.資金安排預(yù)算性。所有的項(xiàng)目資金都是財(cái)政預(yù)算資金，由項(xiàng)目建設(shè)單位根據(jù)相關(guān)文件要求編制項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算書，報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門審核、匯總，再報(bào)省財(cái)政部門批復(fù)后，納入下一年度的財(cái)政預(yù)算，最后根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的年度進(jìn)行分配、安排資金，分年度或按比例下達(dá)給林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)單位。

3.資金使用時(shí)效性。項(xiàng)目資金一經(jīng)下達(dá)，就要求建設(shè)單位及時(shí)組織項(xiàng)目實(shí)施，按計(jì)劃進(jìn)度使用資金，省級(jí)林業(yè)主管部門與省級(jí)財(cái)政主管部門也會(huì)對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行階段性的驗(yàn)收檢查，督促建設(shè)單位及時(shí)撥付使用資金。省財(cái)政部門應(yīng)對(duì)長(zhǎng)年沉淀在賬上未用的資金進(jìn)行清理收回，有力地促進(jìn)建設(shè)單位及時(shí)使用林業(yè)資金，提高資金使用效率。

4.資金成果績(jī)效性。資金的使用效益及最終取得的成果是衡量項(xiàng)目可行性的重要指標(biāo)和依據(jù)。林業(yè)項(xiàng)目資金始終堅(jiān)持“績(jī)效優(yōu)先”的原則，特別注重績(jī)效管理。在爭(zhēng)取項(xiàng)目落地申報(bào)階段，就要求編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期情況進(jìn)行充分分析，預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成后對(duì)建設(shè)單位產(chǎn)生的影響。在項(xiàng)目建成后，一般都要求編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為今后項(xiàng)目申報(bào)、資金安排的一個(gè)重要依據(jù)。

5.賬務(wù)處理特殊性。林業(yè)項(xiàng)目資金在會(huì)計(jì)核算上要求“專人負(fù)責(zé)、專賬核算”，甚至于一些項(xiàng)目資金在下達(dá)時(shí),就明確規(guī)定使用什么會(huì)計(jì)科目核算, 以準(zhǔn)確、及時(shí)反映項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及資金收付情況。

二、林業(yè)項(xiàng)目資金使用與管理中存在的問題

近年來，中央、國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府高度重視林業(yè)建設(shè)，林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和林業(yè)專項(xiàng)資金的投入大幅度增加，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然生態(tài)壞境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。但在實(shí)際工作中，林業(yè)項(xiàng)目資金管理仍存在著不少薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，資金使用效益也不盡人意。

(一)項(xiàng)目實(shí)施不及時(shí)，造成資金閑置不用

在林業(yè)項(xiàng)目管理中普遍存在“項(xiàng)目申報(bào)爭(zhēng)著干，項(xiàng)目到手靠邊站，資金使用一邊看”的現(xiàn)象。一些林業(yè)經(jīng)營(yíng)單位在申報(bào)爭(zhēng)取項(xiàng)目落地時(shí)很積極，但在項(xiàng)目真正落地時(shí)，往往是“束之高閣”，任憑資金閑置在賬上，錯(cuò)過了項(xiàng)目實(shí)施的有效時(shí)間，導(dǎo)致資金未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(二)資金專款不專用，擅自改變資金使用范圍

一些項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)財(cái)政主管部門、林業(yè)主管部門下達(dá)的各類項(xiàng)目資金，未按照專項(xiàng)資金管理辦法和要求進(jìn)行管理，造成資金沒有專款專用，有些單位甚至用于彌補(bǔ)單位公用經(jīng)費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)擠占、挪用各類項(xiàng)目資金的情況。有些單位未能嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案，擅自調(diào)整、改變建設(shè)項(xiàng)目和投資計(jì)劃,擴(kuò)大資金使用范圍,把不屬于項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施的內(nèi)容列入項(xiàng)目資金支出，未做到資金?？顚Ｓ谩?/p>

(三)資金使用效益不明顯

在林業(yè)項(xiàng)目管理上重申報(bào)、輕效益的現(xiàn)象仍然存在。一些單位在項(xiàng)目爭(zhēng)取上積極性非常的高，但對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后是否產(chǎn)生預(yù)期的使用效益，對(duì)單位發(fā)展是否起到了促進(jìn)作用沒有進(jìn)一步的跟蹤問效，造成資金使用效率不高，效益不佳的情況。

(四)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督不到位

對(duì)林業(yè)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督制約的機(jī)制還不夠完善，造成資金使用責(zé)任不明，項(xiàng)目無法有效問責(zé)。

1.未聘請(qǐng)項(xiàng)目監(jiān)理。大多數(shù)林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目缺少工程建設(shè)監(jiān)理環(huán)節(jié)，未聘請(qǐng)有資質(zhì)的專業(yè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)整體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量跟蹤檢查，出現(xiàn)一些在建項(xiàng)目質(zhì)量粗制濫造，不符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，影響了整體項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

2.未落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)之初沒有明確責(zé)任主體、責(zé)任范圍、目標(biāo)和權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式等。項(xiàng)目法人未按要求對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)項(xiàng)目管理制度落實(shí)不到位、工程質(zhì)量存在問題等情況。

3.未嚴(yán)格履行招投標(biāo)制和政府采購制度。一些建設(shè)單位未按規(guī)定實(shí)行公開招投標(biāo)和政府采購，或者化整為零規(guī)避公開招投標(biāo)和政府采購。

(五)項(xiàng)目竣工后驗(yàn)收不及時(shí)

每項(xiàng)工程完工后，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)單位必須及時(shí)提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)，組織相關(guān)部門、人員進(jìn)行工程驗(yàn)收。但在實(shí)際工作中，由于未按要求收集、整理各類項(xiàng)目資料，導(dǎo)致檔案不全，無法提出驗(yàn)收申請(qǐng)；或者建設(shè)內(nèi)容與計(jì)劃不一致，未作調(diào)整申請(qǐng)，項(xiàng)目管理部門不組織驗(yàn)收；或者由于經(jīng)濟(jì)糾紛無法辦理竣工驗(yàn)收，造成資金支出一直掛在基建賬上，形成的固定資產(chǎn)無法及時(shí)移交給單位內(nèi)的資產(chǎn)管理部門，處于賬外狀態(tài)，無法評(píng)價(jià)資金使用效益。

(六)資金配套不到位

一些林業(yè)項(xiàng)目要求地方配套資金或單位配套資金，但由于項(xiàng)目申請(qǐng)單位的財(cái)力有限或其他原因，經(jīng)常是項(xiàng)目到手后，配套資金只是一個(gè)口頭承諾而已，成為一張紙，往往是來多少錢干多少事，甚至是少干事的現(xiàn)象，縮減了項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，達(dá)不到預(yù)期的建設(shè)效果。

三、如何加強(qiáng)項(xiàng)目資金的管理

為更好地發(fā)揮林業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須加強(qiáng)資金管理，切實(shí)解決項(xiàng)目資金使用管理中存在的問題，進(jìn)一步增強(qiáng)資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

(一)建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度

各項(xiàng)規(guī)章制度是加強(qiáng)資金管理的準(zhǔn)繩，各單位必須認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，確保依法依規(guī)使用資金。

1.嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)部門的各項(xiàng)管理辦法。隨著各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的資金投入，林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)不斷增加，從中央到地方也相繼制定出臺(tái)了許多項(xiàng)目管理辦法和制度。如福建省制定出臺(tái)了《福建省森林資源培育專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《福建省森林資源保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《福建省林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《福建省林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息補(bǔ)貼資金管理實(shí)施辦法》等管理辦法。并轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》、《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)貼資金管理辦法》，進(jìn)一步明確項(xiàng)目建設(shè)和資金管理約束機(jī)制。

2.認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)“四制”要求。項(xiàng)目建設(shè)單位要認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制和政府采購制、監(jiān)理制以及合同制等“四制要求”，積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

3.制定符合單位實(shí)際的管理制度。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央及地方的各類制度管理辦法以及財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，制定切合本單位實(shí)際，具有可操作性、可執(zhí)行性的項(xiàng)目管理辦法和資金撥付制度，確保資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

(二)加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查

加強(qiáng)在建項(xiàng)目的監(jiān)督檢查是保障項(xiàng)目得以順利實(shí)施的重要手段。除了上級(jí)主管部門開展的定期或不定期檢查外，更重要的是項(xiàng)目建設(shè)單位自己開展的質(zhì)量檢查。檢查的方法是按項(xiàng)目與資金同步進(jìn)行檢查，即項(xiàng)目建設(shè)到哪個(gè)階段，資金支付到什么程度，檢查的重點(diǎn)為是否按批復(fù)的計(jì)劃實(shí)施、工程質(zhì)量是否符合要求、工期是否與合同約定吻合、工程管理人員是否對(duì)工程完成情況與資金撥付請(qǐng)求簽署意見等。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題加以修正，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和資金使用雙安全。

(三)及時(shí)辦理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收決算

林業(yè)項(xiàng)目竣工后，項(xiàng)目建設(shè)單位要及時(shí)提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告，按照權(quán)限組織竣工驗(yàn)收。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》及專項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法，按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件的內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目的總體完成情況、資金到位及使用情況、項(xiàng)目變更情況、施工和設(shè)備到位情況、法律法規(guī)執(zhí)行情況、竣工決算情況及檔案資料情況進(jìn)行核對(duì)。實(shí)地核查項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)日期，達(dá)到賬實(shí)、賬物、賬賬相符。驗(yàn)收后，要及時(shí)辦理竣工決算及資產(chǎn)移交手續(xù)，將建成的資產(chǎn)投入使用，更快更好地實(shí)現(xiàn)資金的使用價(jià)值。

(四)實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制

2010年福建省財(cái)政廳制定出臺(tái)了《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，省林業(yè)廳根據(jù)此辦法對(duì)各個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目也都制定了績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程及完成情況進(jìn)行全面、綜合的考評(píng)?？?jī)效考評(píng)的內(nèi)容主要有：項(xiàng)目組織管理、項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目完成情況、財(cái)務(wù)管理制度及資金支出情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、檔案管理等。績(jī)效評(píng)價(jià)分為中期評(píng)價(jià)和完成情況評(píng)價(jià)，有一整套規(guī)范的評(píng)價(jià)表，一般是由建設(shè)單位自評(píng)后，再由主管部門組織專家進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的最終結(jié)果作為下一年度項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算安排的重要依據(jù)。

(五)不斷提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)

要加強(qiáng)資金管理，就必須提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)。要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理人員、現(xiàn)場(chǎng)施工員、質(zhì)量監(jiān)督管理人員、項(xiàng)目參加人員以及財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高項(xiàng)目相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，適應(yīng)新形勢(shì)下林業(yè)項(xiàng)目管理的需要。

1.劉克勇.做好新形勢(shì)下林業(yè)財(cái)政資金管理工作的幾點(diǎn)意見[J].綠色財(cái)會(huì),2013(8).

2.河北省林業(yè)廳.強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理 提高林業(yè)建設(shè)成效[J].綠色財(cái)會(huì),2012(5) .

3.喬琳琳.林業(yè)項(xiàng)目資金管理和使用中存在的問題與建議[J].綠色財(cái)會(huì),2012(10).

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