淺談林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理

○河南省西峽縣黑煙鎮(zhèn)林場(chǎng)

劉 曉

淺談林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理

○河南省西峽縣黑煙鎮(zhèn)林場(chǎng)

劉 曉

林業(yè)改革發(fā)展資金對(duì)于緩解生態(tài)危機(jī)、保護(hù)森林資源、加速生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用，但如何能夠保證林業(yè)改革發(fā)展資金安全有效、資金投入產(chǎn)出效益明顯，已成為我們亟需解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法》(財(cái)農(nóng)〔2016〕197號(hào))，這是為了加強(qiáng)和規(guī)范林業(yè)改革發(fā)展資金的使用、健全激勵(lì)和約束機(jī)制、提高財(cái)政資金使用效益的一項(xiàng)重要舉措。目前許多工作還處于探索階段，本文就林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理中的一些相關(guān)問題談?wù)劤鯗\見解，以期更好地發(fā)揮林業(yè)改革發(fā)展資金的使用效益。

一、林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理的意義

林業(yè)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)，承擔(dān)著保護(hù)和發(fā)展森林資源、預(yù)防和治理土地荒漠化、指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)土綠化、提供林業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的多重任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中具有重要地位，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展中具有不可替代的獨(dú)特作用，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，發(fā)展林業(yè)已成為全黨全國(guó)工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)。近年來，林業(yè)改革發(fā)展資金持續(xù)增長(zhǎng)，為林業(yè)的發(fā)展提供了有力支撐。只有抓住資金的預(yù)算績(jī)效管理，才能管理和使用好這些資金，為林業(yè)快速發(fā)展提供保障，所以搞好林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效管理意義重大。

(一)預(yù)算績(jī)效管理是林業(yè)改革發(fā)展資金管理的客觀需要

隨著我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)識(shí)的不斷提高，國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入越來越大，但在隨后的資金審計(jì)過程中，暴露出一些不容忽視的問題。資金被擅自擠占、挪用、截留的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，管理不善、損失浪費(fèi)、投資效益差的問題層出不窮。而令人費(fèi)解的是，有些效益差的項(xiàng)目，在驗(yàn)收和審計(jì)中都順利過關(guān)。究其原因，與績(jī)效評(píng)價(jià)的缺失也有一定的關(guān)系。按照資金管理辦法，可以解決資金撥付到位、用的準(zhǔn)確問題，但無法確保資金用的好、效益好。為加強(qiáng)財(cái)政資金管理，確保財(cái)政資金使用的高效性，財(cái)政部出臺(tái)了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào))。而作為中央財(cái)政資金一部分的林業(yè)改革發(fā)展資金，多年來也一直在探索預(yù)算績(jī)效管理，2016年，財(cái)政部 國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合出臺(tái)了林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法，為加強(qiáng)林業(yè)改革發(fā)展資金管理提供了依據(jù)。通過對(duì)資金的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，可以了解資金的使用效果，為下次資金的分配提供有力的依據(jù)。

(二)預(yù)算績(jī)效管理是考核林業(yè)財(cái)政政策執(zhí)行情況的需要

進(jìn)行林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理是圍繞林業(yè)改革發(fā)展，促進(jìn)林業(yè)財(cái)政政策落地，提高林業(yè)財(cái)政資金使用效益，保障林業(yè)財(cái)政資金使用安全性開展的。通過對(duì)改革資金進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，可對(duì)資金的管理與使用情況進(jìn)行深入剖析，檢查其效益水平，評(píng)價(jià)和分析影響整體效益的因素，尋找提高其效益的途徑，促進(jìn)相關(guān)部門正確決策、科學(xué)管理、提高資金的管理水平和使用效能，維護(hù)資產(chǎn)安全，以最小的投入獲得最佳的效果。同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)資金管理部門的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)資金管理者和使用者的責(zé)任感和使命感，確保林業(yè)財(cái)政政策真正落到實(shí)處并發(fā)揮效益。

(三)預(yù)算績(jī)效管理是加強(qiáng)林業(yè)改革發(fā)展資金審計(jì)的需要

近年來，林業(yè)改革發(fā)展資金在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了一些問題。為促使政府有關(guān)部門建立健全決策制度，加強(qiáng)資金管理，按時(shí)保質(zhì)完成工作，提高林業(yè)改革發(fā)展資金的效益，確保資金發(fā)揮作用，實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理是非常必要的。同時(shí)，實(shí)行績(jī)效管理可以加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)控，在源頭上堵住資金管理中的漏洞。預(yù)算績(jī)效管理為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)林業(yè)改革發(fā)展資金實(shí)時(shí)監(jiān)督創(chuàng)造了一定的條件，是資金審計(jì)的需要。

(四)預(yù)算績(jī)效管理是反映公眾知情權(quán)的需要

隨著社會(huì)的發(fā)展，民主與法制也不斷完善，公眾參政議政的意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)國(guó)家以生態(tài)效益為主，在林業(yè)方面投入大量的資金表現(xiàn)出極大的關(guān)注，公眾企盼能夠取得高效益，使生態(tài)環(huán)境變得更好?！叭≈诿瘢仨氂行У赜弥诿瘛币殉蔀楣姷膹?qiáng)烈心聲。只有積極地推行資金的預(yù)算績(jī)效管理，促進(jìn)資金的合理有效使用，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，才能充分表達(dá)人民的心聲和意愿。

二、推行林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理需要注意的問題

目前推行林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理雖然面臨諸多困難，但從林業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀看，也具有一定的條件。要善于運(yùn)用所擁有的條件，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性上來進(jìn)行績(jī)效管理?！敖?jīng)濟(jì)性”是指資金的投入和產(chǎn)出關(guān)系,反映資金的使用經(jīng)濟(jì)與合理程度，一般以投入為衡量依據(jù)。林業(yè)改革發(fā)展資金的經(jīng)濟(jì)性是指在保證項(xiàng)目質(zhì)量的前提下，將其資源消耗降到最低水平?！靶市浴笔侵府a(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的活動(dòng)與其消耗資源的關(guān)系。林業(yè)改革發(fā)展資金的效率性應(yīng)該是在保證項(xiàng)目質(zhì)量的前提下，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出，或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入?！靶Ч浴笔侵割A(yù)期目標(biāo)(包括預(yù)期成果或預(yù)期影響)的實(shí)現(xiàn)程度，一般以預(yù)期目標(biāo)為衡量依據(jù)。林業(yè)改革發(fā)展資金的效果性即產(chǎn)品、服務(wù)和其他形式的活動(dòng)在多大程度上達(dá)到既定的政策目標(biāo)和預(yù)期效果。通過資金的績(jī)效管理，要形成一個(gè)統(tǒng)一性的認(rèn)識(shí)、完整性的思路和宏觀性的規(guī)劃，主要在以下幾個(gè)方面下功夫。

(一)制定科學(xué)的資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

資金預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)是指預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，所采用的能夠反映資金使用情況的某一綜合數(shù)量特征的概念和具體的數(shù)值，將若干相互之間具有聯(lián)系的指標(biāo)組成能夠反映資金總體內(nèi)在效益本質(zhì)特征的有機(jī)整體?？?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員在評(píng)價(jià)過程中能夠通過對(duì)指標(biāo)體系指標(biāo)的運(yùn)用，掌握被評(píng)價(jià)事項(xiàng)效益的基本情況；能夠?qū)Ρ辉u(píng)價(jià)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性做出正確、合理的判斷；可以分析和揭示被評(píng)價(jià)事項(xiàng)存在的問題，借以查明產(chǎn)生效益問題的主要矛盾所在和影響效益變化的基本因素有哪些，從而為政府及相關(guān)部門制定公共財(cái)政政策和法規(guī)提供有用的依據(jù)，為促進(jìn)被評(píng)價(jià)單位改善資金管理、優(yōu)化資源配置、節(jié)約成本、提高效益提出建議和對(duì)策。在《林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法》中，附有林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)。由于林業(yè)資金投入的政策性強(qiáng)，主要作用是有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，項(xiàng)目本身投入的效益相對(duì)較低，所以有些指標(biāo)相對(duì)落實(shí)難度較大。因此在以后的實(shí)踐中，對(duì)這些指標(biāo)還要進(jìn)行不斷完善，盡量制定相對(duì)科學(xué)的資金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(二)嚴(yán)格控制資金申請(qǐng)報(bào)批程序

一項(xiàng)資金使用的效益好壞，關(guān)鍵在于資金的申請(qǐng)報(bào)批程序。林業(yè)改革發(fā)展資金數(shù)量較大、投資分布面廣、專業(yè)程度高、獨(dú)立性強(qiáng)，從申請(qǐng)到報(bào)批程序十分重要。一旦申請(qǐng)報(bào)批把關(guān)不嚴(yán)，即使后期管理再嚴(yán)格，但前期目標(biāo)錯(cuò)誤，仍會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失。 因此，實(shí)行資金預(yù)算績(jī)效管理，首先要緊緊盯住預(yù)算這道“關(guān)口”，從資金的申請(qǐng)報(bào)批、可行性研究、評(píng)估論證到責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)都要進(jìn)行嚴(yán)格的審核，認(rèn)真考察，絕不能讓那些“投機(jī)工程”、“虛假工程”混過報(bào)批“關(guān)口”。把申請(qǐng)報(bào)批決策把住了，項(xiàng)目運(yùn)作和工程建設(shè)就有了堅(jiān)實(shí)可靠的基礎(chǔ)，再加強(qiáng)后期的績(jī)效管理和后續(xù)監(jiān)督，才能更好地發(fā)揮資金績(jī)效管理的巨大作用。

(三)結(jié)合專業(yè)審計(jì)資源，加強(qiáng)資金預(yù)算績(jī)效管理

近年來，各專業(yè)審計(jì)部門在資金管理中發(fā)揮了重要作用，規(guī)范了資金使用程序，增強(qiáng)了資金使用效益。要想管理好林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效，離不開各專業(yè)審計(jì)部門的配合。采取借鑒合作的形式，借助林業(yè)內(nèi)、外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的力量，有選擇地利用審計(jì)部門出具的審計(jì)報(bào)告，形成相互協(xié)作、相互配合的局面，這是一條經(jīng)濟(jì)實(shí)用地解決資源不足的有效途徑，只有借鑒各專業(yè)審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果，才能達(dá)到事半功倍的效果。在結(jié)合審計(jì)過程中，既要結(jié)合外部審計(jì)部門的結(jié)果，又要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作用，統(tǒng)籌內(nèi)、外審計(jì)力量，形成強(qiáng)有力的資金預(yù)算績(jī)效管理體系。

(四)建立定期通報(bào)制度，擴(kuò)大資金預(yù)算績(jī)效管理成果

林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果出來后，應(yīng)采取多種形式、利用不同渠道及時(shí)將績(jī)效和管理成果向政府、行業(yè)和社會(huì)予以通報(bào)，這要作為一項(xiàng)制度，貫穿林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理全過程。通過通報(bào)，把績(jī)效管理過程中取得的一些好經(jīng)驗(yàn)予以推廣，好做法及時(shí)傳播。對(duì)暴露出來的問題予以公開曝光，促其整改，為以后的資金管理打好基礎(chǔ)。要把資金績(jī)效管理成果利用好，作為考核政績(jī)、評(píng)價(jià)干部的重要依據(jù)。利用資金績(jī)效和管理成果，喚起民眾行使監(jiān)督權(quán)力的熱情，對(duì)違法違紀(jì)行為起到震懾作用，以充分顯示資金績(jī)效管理的作用。

(五)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高資金績(jī)效管理人員的綜合素質(zhì)

林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效管理既要查處資金使用存在的問題，又要宏觀分析查找深層次原因，提出整改建議。這就需要具有高素質(zhì)、高水平的人才。由于種種原因，林業(yè)資金績(jī)效管理人員相對(duì)較少，人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)政策的理解也有偏差，很難適應(yīng)和勝任繁重的資金績(jī)效管理工作。對(duì)此，既要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，又要采取應(yīng)急措施解決燃眉之急。一是通過培訓(xùn)提高一批，通過舉辦專業(yè)培訓(xùn)班，組織現(xiàn)有人員分期分批進(jìn)行培訓(xùn)，也可利用大專院校代培代訓(xùn)；二是面向社會(huì)招考一批，在每年公務(wù)員和事業(yè)單位招考中，有針對(duì)性地招考目前急需的財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律、計(jì)算機(jī)和相關(guān)專業(yè)人員，充實(shí)和優(yōu)化干部隊(duì)伍；三是借用專業(yè)人員彌補(bǔ)一批，利用社會(huì)人才，通過建立專家?guī)祀S用隨聘，以解決專業(yè)空缺、專家不足的問題；四是抽調(diào)一部分老審計(jì)人員，以老帶新，邊干邊學(xué)，實(shí)地操練，以收到快捷、實(shí)用的效果。

國(guó)家通過對(duì)林業(yè)改革發(fā)展資金的預(yù)算績(jī)效管理，可以有效地提高資金的使用效益，對(duì)今后的資金使用過程將產(chǎn)生積極的作用。但由于預(yù)算績(jī)效管理剛剛實(shí)施，實(shí)踐中還有許多需要完善的地方，因此只有在實(shí)踐中不斷探索，才能更好地發(fā)揮資金的使用效益。

關(guān)宏銳