新平縣不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中林權(quán)登記存在的問題與對(duì)策

陳文昌

(新平縣林業(yè)局，云南 新平 653400)

新平縣不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中林權(quán)登記存在的問題與對(duì)策

陳文昌

(新平縣林業(yè)局，云南 新平 653400)

介紹國(guó)外不動(dòng)產(chǎn)登記制度、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度中的林權(quán)變革、登記情況以及新平縣集體林權(quán)制度改革概況。對(duì)當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)及林權(quán)登記工作中的立法不統(tǒng)一，登記依據(jù)沖突多，登記人員素質(zhì)落后，沒有建立明確的責(zé)任追究及賠償制度等問題進(jìn)行分析。相應(yīng)提出加快頂層制度設(shè)計(jì)，充分考慮相關(guān)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，構(gòu)建相應(yīng)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立從業(yè)人員資質(zhì)準(zhǔn)入和職級(jí)升降考核機(jī)制，以及責(zé)任追究及賠償制度等對(duì)策和建議。

不動(dòng)產(chǎn)登記；林權(quán)登記；集體林權(quán)制度改革；責(zé)任追究；中介服務(wù)；資質(zhì)準(zhǔn)入；賠償制度

所謂不動(dòng)產(chǎn)登記,是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。2007年《物權(quán)法》頒布，規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”；2013年，國(guó)務(wù)院再提建立并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，中編辦公布《不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合方案》，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意建立由國(guó)土資源部牽頭的不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度；2015年，由國(guó)土資源部相繼出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》。這些都彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重視、決心和努力，凸顯了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記這一任務(wù)的重要性和緊迫性，也反應(yīng)了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記推進(jìn)工作的困難。筆者從基層林權(quán)登記工作的角度出發(fā)，分析不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合中林權(quán)登記的法規(guī)依據(jù)、技術(shù)操作、責(zé)任機(jī)制等存在的問題并提出解決的可行性建議。

1 概述

1.1 國(guó)外不動(dòng)產(chǎn)登記制度1.1.1 契約登記制

起源于法國(guó)，又稱為“法國(guó)登記制”，是指不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)物權(quán)，經(jīng)當(dāng)事人訂立契約才發(fā)生效力，如果沒有經(jīng)過(guò)登記，不得和第三人相對(duì)抗。除法國(guó)外，西班牙、日本、意大利等國(guó)家均采用這種制度。

1.1.2 權(quán)利登記制

也稱“登記生效主義”，是一種非經(jīng)登記不得生效的立法體制，生效時(shí)間自登記時(shí)開始計(jì)算。除德國(guó)外，瑞士等國(guó)也采用契約登記制。

1.1.3 托倫斯登記制

指國(guó)家對(duì)初次登記不強(qiáng)制，但土地權(quán)利一經(jīng)登記，今后土地權(quán)利發(fā)生變更都必須經(jīng)過(guò)登記。采用這種登記制度的國(guó)家主要有澳大利亞、英國(guó)、加拿大等。

1.2 我國(guó)山林權(quán)屬的變革

解放前，山林權(quán)屬于各級(jí)官吏的官有林和私有林，新中國(guó)成立后，山林權(quán)屬的演變大致經(jīng)歷了土地改革時(shí)期、人民公社時(shí)期、“四固定”時(shí)期、林業(yè)“三定”時(shí)期、國(guó)有林核權(quán)發(fā)證、荒山使用權(quán)有償出讓和深化集體林權(quán)制度改革。

2 新平縣林權(quán)登記現(xiàn)狀

2.1 集體林權(quán)制度改革情況

新平縣2007年4月啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革，截至2010年4月底，全縣共完成確權(quán)宗地110 536宗，確權(quán)面積25.49萬(wàn) hm2，發(fā)放林權(quán)證 38 649 本，發(fā)證農(nóng)戶 53 201 戶，發(fā)證面積25.08萬(wàn) hm2。

2.2 集體林權(quán)制度改革資料成果

深化集體林權(quán)制度改革是新中國(guó)成立以來(lái)林業(yè)改革中最為徹底的一次產(chǎn)權(quán)明晰變革，從依法依規(guī)、統(tǒng)一程序和方法、技術(shù)支撐、工作規(guī)范、審核公示等層面和環(huán)節(jié)都遵循了物權(quán)法的法理要求。新平縣也不例外，在全市率先把“3S”技術(shù)應(yīng)用到林改之中，以1∶1萬(wàn)地形圖和影像圖作為工作底圖(揚(yáng)武鎮(zhèn)部分區(qū)域使用1∶5萬(wàn)地形圖)，掌中寶、GPS等設(shè)備作輔助。堅(jiān)持權(quán)利人現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)界線，堅(jiān)持“三榜”公示，特別在第二榜公示時(shí)增加了宗地分布圖公示資料。所有林改資料統(tǒng)一按檔案管理規(guī)范立卷歸檔，并通過(guò)掃描制成PDF格式電子檔案；確權(quán)類檔案通過(guò)接邊、糾錯(cuò)、圖表冊(cè)關(guān)聯(lián)，建成林權(quán)管理地理信息系統(tǒng)。

3 存在的主要問題

3.1 法律依據(jù)不完善3.1.1 不動(dòng)產(chǎn)登記立法不統(tǒng)一

僅法律依據(jù)就有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》、《森林法》等，登記實(shí)施過(guò)程中適用法律問題較為復(fù)雜?，F(xiàn)行的林權(quán)登記適用法規(guī)是《中華人民共和國(guó)森林法》、《云南省林地管理?xiàng)l例》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)后，雖然有了統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定，但《條例》最后規(guī)定“本條例施行前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的,以本條例規(guī)定為準(zhǔn)”,而《條例》實(shí)施前公布的法律如果與《條例》發(fā)生沖突時(shí),依照法律適用原理則應(yīng)優(yōu)先適用法律,這將使條例普遍適用的效果大打折扣。

3.1.2 登記依據(jù)沖突多

在林權(quán)制度改革后，把林權(quán)分為林地所有權(quán)和使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)“四權(quán)”來(lái)進(jìn)行登記，《條例》把林權(quán)登記分為“森林、林木所有權(quán)”和“林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這就存在自留山的林權(quán)要不要登記的問題，自留山的林地使用權(quán)是長(zhǎng)期，林木歸農(nóng)戶所有并可以繼承，在《實(shí)施細(xì)則》中也沒有解釋；此外，行使“森林、林木所有權(quán)”時(shí)的期限如何界定也存在問題。

3.2 責(zé)任機(jī)制不健全3.2.1 隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)落后

真實(shí)、可靠、準(zhǔn)確的不動(dòng)產(chǎn)登記信息是由專業(yè)化的、高素質(zhì)的登記人員隊(duì)伍來(lái)完成的，由于登記的專業(yè)性和登記內(nèi)容嚴(yán)格的法律要求，不是權(quán)利主體在短時(shí)間內(nèi)都能弄清楚的，這就要求登記人員不僅要掌握和熟練不動(dòng)產(chǎn)登記的專業(yè)知識(shí)，還要熟悉相關(guān)的法律知識(shí)。近些年來(lái)，雖然對(duì)登記人員進(jìn)行過(guò)很多培訓(xùn)，也開展了一些資格認(rèn)定工作，但總體來(lái)說(shuō)，登記人員的素質(zhì)離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任機(jī)制所要求的高素質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)化隊(duì)伍的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)。

3.2.2 沒有建立明確的責(zé)任追究及賠償制度

在現(xiàn)已發(fā)布的不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法津法規(guī)中，雖然明確責(zé)任追究，如登記錯(cuò)誤責(zé)任、不當(dāng)履職責(zé)任、安全保密責(zé)任等，但這些責(zé)任追究機(jī)制并不嚴(yán)密，執(zhí)行起來(lái)空洞、乏力。特別是沒有建立起明確的責(zé)任追究機(jī)制，以及督促、保障責(zé)任追究機(jī)制有效落實(shí)的賠償機(jī)制和賠償基金。缺失有效約束機(jī)制和賠償制度，難免使登記人員粗心大意，登記機(jī)關(guān)缺少壓力和動(dòng)力。

4 對(duì)策和建議

4.1 加快頂層制度設(shè)計(jì),提高不動(dòng)產(chǎn)登記法律的立法地位

由最高立法機(jī)關(guān)制定形式統(tǒng)一、效力足夠的不動(dòng)產(chǎn)登記法，形成以不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記為主體的法律體系：1)憲法以及物權(quán)法、不動(dòng)產(chǎn)登記法等國(guó)家基本法律;2)行政法規(guī) “不動(dòng)產(chǎn)登記條例”;3)基于不動(dòng)產(chǎn)登記條例制定的地方有關(guān)登記實(shí)施細(xì)則及辦法;4)登記部門制定的具體的登記規(guī)范。

4.2 充分考慮政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性

在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中，應(yīng)堅(jiān)持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，建議將農(nóng)民自留山的林地使用權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，但自留山的森林、林木所有權(quán)可以繼承，林地使用權(quán)不能繼承，期限以該農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織消失時(shí)間為終止時(shí)間；責(zé)任山的森林、林木所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一并登記，保持權(quán)利主體一致，期限也要堅(jiān)持林業(yè)政策的50～70年。

4.3 加強(qiáng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記專業(yè)人才的培養(yǎng)

過(guò)去實(shí)行分散登記，登記人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和工作經(jīng)驗(yàn)局限于各自行業(yè)，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，從業(yè)人員的專業(yè)系統(tǒng)培養(yǎng)顯得十分突出。為此，要多管齊下，多措并舉，加強(qiáng)對(duì)大專院校的專業(yè)設(shè)置及在崗人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使不動(dòng)產(chǎn)登記人員的素質(zhì)盡快提高。由于以往林權(quán)登記人員沒有采用準(zhǔn)入制，良莠不齊，要達(dá)到專業(yè)化、職業(yè)化的要求，培養(yǎng)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

4.4 構(gòu)建與不動(dòng)產(chǎn)登記相適應(yīng)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記中介市場(chǎng)的培育，進(jìn)一步規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記代理機(jī)構(gòu)和不動(dòng)產(chǎn)登記代理人協(xié)會(huì)管理，把更多的行業(yè)自律、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、誠(chéng)信管理交由中介機(jī)構(gòu)代理。當(dāng)前，專業(yè)化、規(guī)?；牟粍?dòng)產(chǎn)登記代理人員和機(jī)構(gòu)尚未成型，因此，應(yīng)當(dāng)把更多相關(guān)的登記事項(xiàng)交給市場(chǎng)去承擔(dān)，政府著力事后的監(jiān)管。在尊重不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人意愿的基礎(chǔ)上，逐步引導(dǎo)當(dāng)事人選擇專業(yè)化的登記代理機(jī)構(gòu)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)，進(jìn)而逐步形成良好的市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制。林業(yè)由于成本核算低、政策管理嚴(yán)等原因，在林權(quán)登記中介服務(wù)機(jī)構(gòu)培育中相比較土地、房產(chǎn)行業(yè)還很落后，今后在政策配套上需要加大改革的力度。

4.5 建立登記機(jī)構(gòu)從業(yè)人員資質(zhì)準(zhǔn)入和職級(jí)升降考核機(jī)制

不動(dòng)產(chǎn)登記工作者肩負(fù)著維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)登記國(guó)家公信力，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中國(guó)家、集體和公民個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益交易市場(chǎng)秩序的重大職責(zé)。我國(guó)應(yīng)建立一套完整而嚴(yán)格的不動(dòng)產(chǎn)登記職業(yè)資格考試選拔機(jī)制，面向全社會(huì)招收符合不動(dòng)產(chǎn)登記職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)素質(zhì)要求的從業(yè)人員。由于不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)既要熟悉相關(guān)法律，又要掌握不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)藉調(diào)查、測(cè)量以及確定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益歸屬的理論知識(shí)、技術(shù)方法和操作規(guī)程，其工作內(nèi)容既有法律專業(yè)的內(nèi)容，又有不動(dòng)產(chǎn)管理專業(yè)、資源管理專業(yè)等學(xué)科內(nèi)容。要保證登記的質(zhì)量和效率，從事登記工作的人員無(wú)疑應(yīng)該對(duì)這些知識(shí)達(dá)到系統(tǒng)、全面、精湛和嫻熟的運(yùn)用程度，只有建立嚴(yán)格的資質(zhì)準(zhǔn)入制度才能選拔到優(yōu)秀的人才。通過(guò)選拔機(jī)制而取得的不動(dòng)產(chǎn)登記從業(yè)者在進(jìn)入國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)后，還需建立嚴(yán)格的職級(jí)升降考核任用機(jī)制，以充分保障不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記公信力和法律效力。

4.6 建立登記機(jī)構(gòu)及登記人員責(zé)任追究及賠償機(jī)制

建立登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究和賠償制度，防止登記錯(cuò)誤和疏忽遺漏，不斷提高登記人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。錯(cuò)誤登記、遺漏登記、遺失登記資料、遲延登記等，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)賠償義務(wù)，登記機(jī)構(gòu)在賠償后還應(yīng)根據(jù)行為性質(zhì)、行為后果給相關(guān)失職人員給予酌情警告、記過(guò)處分，直至開除公職；對(duì)與他人相互勾結(jié)惡意串通，給國(guó)家、集體或有關(guān)當(dāng)事人利益造成重大損失的，還應(yīng)該追究其刑事責(zé)任，在登記機(jī)關(guān)對(duì)履行賠償責(zé)任后，有權(quán)向有關(guān)當(dāng)事人行使追償權(quán)。只有建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段在內(nèi)的一套完整、合理的責(zé)任追究機(jī)制，才能保證登記制度的功效得以充分發(fā)揮。此外，登記機(jī)關(guān)為保證賠償?shù)膬冬F(xiàn)，應(yīng)設(shè)立賠償基金備用。登記賠償基金的來(lái)源可通過(guò)收費(fèi)、政府劃拔及向保險(xiǎn)公司投保等渠道籌集。由于登記人員自己過(guò)錯(cuò)而造成當(dāng)事人損失的，登記機(jī)關(guān)在先行賠付之后，應(yīng)按賠償額的一定比例要求責(zé)任人承擔(dān)民事責(zé)任，其大小比例應(yīng)以達(dá)到足以警示登記人員的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃定。如果是登記人員與有關(guān)當(dāng)事人惡意串通，進(jìn)行虛假登記給他人帶來(lái)利益損失時(shí)，登記機(jī)關(guān)首先應(yīng)對(duì)受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，而后應(yīng)要求登記人員與有關(guān)當(dāng)事人就全部賠償額負(fù)連帶清償責(zé)任。

[1] 余振國(guó)，吳次芳. 我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任追究機(jī)制問題及完善[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，5(6)：85-89.

[2] 王崇敏.我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度若干問題探討[J].中國(guó)法學(xué)，2003(2)：48-54.

[3] 馬安勝，姚華軍，袁國(guó)華.不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的難點(diǎn)與政策建議[J].國(guó)土資源科技管理，2015(1)：64-68.

Existing Problems and Countermeasures of Forest Right in Real Estate Registration in XinPing County

CHEN Wenchang

(XinPing County Forestry Bureau, XinPing, Yunnan 653400, China)

This article introduced foreign real estate registration system, forest right reform and registration of real estate registration system in our country, and collective forest right system reform in XinPing County. The paper also analyzed the existing problems in current legislation, such as real estate and forest right registration not unified, registration basis unsound, registration personnel quality backward, unclear responsibility and compensation system. Therefore, this paper carried out countermeasures and suggestions e.g. speeding up the top-level system design, fully considering continuity and stability of relevant policy, strengthen professional training, building appropriate intermediary service institutions, establishing practitioner qualification admittance and rank elevating assessment, as well as responsibility and compensation system.

real estate registration; forest rights registration; collective forest right system reform; responsibility investigation; intermediary services; qualification admittance; compensation system

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.01.019

2016-12-01.

陳文昌(1968-)，男，云南新平人，高級(jí)工程師.從事林業(yè)資源開發(fā)、林業(yè)確權(quán)登記等領(lǐng)域的研究.

S757；F326.22

A

1671-3168(2017)01-0085-03