文山州退耕還林工程成效及問題分析

時銀駿,劉國龍

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

文山州退耕還林工程成效及問題分析

時銀駿,劉國龍

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

介紹文山州退耕還林工程實(shí)施范圍、工程進(jìn)展等情況。對退耕還林工程實(shí)施后帶來的生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)民收入提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)民生活方式發(fā)生變化等成效以及注重生態(tài)改善、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、注重落實(shí)政策、抓好成果鞏固、加強(qiáng)政策宣傳等經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析。提出后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，經(jīng)營管理水平不高，陡坡基本農(nóng)田有待調(diào)整，管護(hù)力度不足等退耕還林工程實(shí)施中存在的問題。藉此，提出了相應(yīng)建議。

退耕還林；工程成效；生態(tài)效益；成果鞏固；后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；政策宣傳；文山州

文山州是云南省東大門，屬于“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”和泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)結(jié)合部，境內(nèi)河流分屬元江水系和南盤江水系，涉及“滇桂黔石漠化區(qū)”集中連片特困地區(qū)，生態(tài)區(qū)位極為重要，同時，生態(tài)環(huán)境又較為脆弱。全州2002年實(shí)施退耕還林工程以來，對改善生態(tài)環(huán)境、改變不合理生產(chǎn)方式、加快貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，全州尚有25°以上非基本農(nóng)田坡耕地8.399萬 hm2，15°～25°重要水源地和石漠化地區(qū)基本農(nóng)田坡耕地3.538萬 hm2可實(shí)施退耕還林。對此，分析評價(jià)退耕還林工程實(shí)施以來所取得的成效和問題，對退耕還林工程后續(xù)管理和新一輪退耕還林工程實(shí)施意義重大。

1 退耕還林實(shí)施情況

1.1 工程實(shí)施范圍

退耕還林工程從2002年開始實(shí)施，是迄今為止全州政策性最強(qiáng)、投資量最大、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程，工程實(shí)施范圍涉及全州8個縣(市)、97個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、13個國營林場、610個行政村(居委會)，涉及退耕農(nóng)戶10萬戶、42.6萬人。

1.2 工程實(shí)施進(jìn)展

州委、州政府高度重視退耕還林工程的實(shí)施，截至2013年底，第一輪退耕還林累計(jì)完成9.940萬 hm2。其中，退耕地還林2.547萬 hm2，荒山荒地造林5.727萬 hm2，封山育林1.667萬 hm2；2014年開始啟動實(shí)施新一輪退耕還林工程，截至2015年底新一輪退耕還林工程實(shí)施面積1.678萬 hm2，累計(jì)完成 11.685 萬 hm2。其中，退耕地還林4.158萬 hm2，荒山荒地造林5.86萬 hm2，封山育林1.667萬 hm2。

2 退耕還林成效及經(jīng)驗(yàn)

2.1 退耕還林成效

1)生態(tài)環(huán)境明顯改善

通過退耕還林工程完成人工造林面積11.685萬 hm2，25°以上和15°～25°陡坡耕地減少2.667萬萬 hm2，加快了重點(diǎn)區(qū)域陡坡耕地和水土流失等生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)治理，工程區(qū)林地面積大幅增加，森林覆蓋率提高了3個百分點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)。據(jù)退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測站監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，25°以上陡坡耕地營造生態(tài)林，其徑流量下降了82%，徑流中泥沙含量下降98%，喬木林退耕地有機(jī)質(zhì)比未退耕地增加41.66%，全氮含量增加37.5%。另據(jù)《2013年退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報(bào)告》，文山州退耕還林工程營造的林木每年涵養(yǎng)水源2.55億 m3、固土363.17萬 t、固碳23.32萬 t、釋氧55.93萬 t、吸收污染物979.12萬 kg，每年生態(tài)效益總價(jià)值量達(dá)60.71億元，在全省排名第5，僅次于紅河、臨滄、普洱、昭通，為全州生態(tài)持續(xù)改善和美麗文山建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

2)農(nóng)民收入穩(wěn)步提高

工程啟動以來，國家累計(jì)投資7.6億元，國家政策補(bǔ)助資金直接使退耕農(nóng)戶年均增收 1 100 元左右，人均增收250元。根據(jù)對工程區(qū)退耕農(nóng)戶監(jiān)測調(diào)查結(jié)果，退耕還林補(bǔ)助資金對農(nóng)民純收入的直接貢獻(xiàn)率達(dá)15.1%，加上實(shí)施退耕還林工程的林果收益，以及退耕戶外出務(wù)工的工資收入，促進(jìn)農(nóng)民增收達(dá)36%以上。

3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化

在退耕還林實(shí)施過程中，按照“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的思路，在巖溶地區(qū)發(fā)展桉樹、楝樹、花椒、香椿、柏、車桑子等與立地條件相適應(yīng)的樹種；在立地條件較好的地塊，考慮群眾收益和意愿，發(fā)展核桃、油茶、八角、楊梅等經(jīng)濟(jì)及生態(tài)兼用樹種，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)。在廣南、富寧、丘北、硯山等縣發(fā)展以油茶為主的經(jīng)濟(jì)林，在富寧、馬關(guān)、廣南、西疇等縣發(fā)展以八角為主的經(jīng)濟(jì)林，在部分水濕條件較好的地區(qū)發(fā)展八角、草果、肉桂、紅豆杉、杉木、西南樺等樹種，現(xiàn)已基本形成了各具特色的經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展格局，使以農(nóng)作物種植為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向林果種植業(yè)、畜牧業(yè)以及二、三產(chǎn)業(yè)過渡，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使退耕還林工程生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益得到充分發(fā)揮，得到了廣大農(nóng)民群眾的支持和擁護(hù)，真正成為“德政工程”、“民心工程”。

4)生態(tài)保護(hù)意識得到提升

通過廣泛宣傳，認(rèn)真落實(shí)退耕還林補(bǔ)助政策，以及生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益的凸顯，廣大群眾思想意識逐步由“要我退”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙恕?，真正成為退耕還林工程的實(shí)施主體，參與退耕還林工程的積極性空前高漲，要求進(jìn)一步加大退耕還林實(shí)施力度的呼聲強(qiáng)烈，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)已成為全社會的共識，生態(tài)保護(hù)意識明顯增強(qiáng)。

5)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化

通過實(shí)施退耕還林，廣大退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了新變化，糧食生產(chǎn)由開山種地、廣種薄收向精耕細(xì)作、少種高產(chǎn)轉(zhuǎn)變；畜牧業(yè)生產(chǎn)由自由放牧向圈舍飼養(yǎng)轉(zhuǎn)變；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由以糧為主向多種經(jīng)營轉(zhuǎn)變；生產(chǎn)方式由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

2.2 主要經(jīng)驗(yàn)

1)注重生態(tài)改善，促進(jìn)林農(nóng)(企)增收

始終堅(jiān)持“林企增效，林農(nóng)增收”和“興林富民”任務(wù)，大力發(fā)展和培植特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，把退耕還林建設(shè)與發(fā)展核桃、油茶、八角、草果等林產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，帶動林產(chǎn)業(yè)基地健康發(fā)展，使之成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途徑。

2)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化工作分工

州、縣、鄉(xiāng)均成立了退耕還林工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各級林業(yè)部門下設(shè)辦公室。為落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，州政府與各縣市政府簽訂了《目標(biāo)管理責(zé)任書》，各縣市政府相應(yīng)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府簽訂了責(zé)任狀，層層分解落實(shí)退耕還林目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任，做到目標(biāo)明確，任務(wù)落實(shí)，獎懲掛鉤?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府把退耕還林工作實(shí)行掛鉤負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員直接掛鉤到小班，分片包干，從地塊的規(guī)劃落實(shí)、整地、定植、檢查驗(yàn)收、補(bǔ)植及補(bǔ)造等各環(huán)節(jié)工作都包干負(fù)責(zé)，做到所有退耕還林地塊都有人管、有人抓。檢查驗(yàn)收實(shí)行責(zé)任追究制，做到“誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”。

3)注重落實(shí)政策，堅(jiān)持依法辦事

嚴(yán)格兌現(xiàn)政策，主要抓好4個環(huán)節(jié)：①實(shí)事求是，認(rèn)真復(fù)核面積。在兌現(xiàn)前對退耕還林面積進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，逐級落實(shí)到村組、山頭地塊和退耕農(nóng)戶。②公開公正，堅(jiān)持公示制度。在面積復(fù)核后，將分戶合格面積和錢糧兌現(xiàn)數(shù)量以村為單位張榜公布，接受群眾監(jiān)督，無異議后再進(jìn)行兌現(xiàn)。③建檔立卡，完善兌現(xiàn)資料。各縣建立完善退耕還林檔案資料，將各類技術(shù)檔案文件、年度驗(yàn)收憑證、退耕還林合同書等進(jìn)行分類歸檔，建立兌現(xiàn)臺賬，做到賬目清楚、手續(xù)完備。④規(guī)范操作，確保兌現(xiàn)到戶。嚴(yán)肅工作紀(jì)律，堅(jiān)持按程序操作，按政策辦事，把國家補(bǔ)助通過銀行“一卡通”直接發(fā)放到退耕農(nóng)戶手中。

4)抓好成果鞏固，促進(jìn)工程實(shí)效

通過抓好鞏固退耕還林成果項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)退耕還林工程實(shí)效。①對保存率不高、樹種選擇不當(dāng)、配置不合理等退耕還林地塊進(jìn)行補(bǔ)植、優(yōu)化、配置和改造，不斷提高林分質(zhì)量、林地收益和土地使用率；②實(shí)施基本口糧田建設(shè)，通過坡改梯、灌排溝渠、蓄水池、農(nóng)耕道路、地力培肥等措施，使退耕農(nóng)戶達(dá)到人均擁有1畝基本口糧田的目標(biāo)，解決退耕農(nóng)戶的基本口糧問題；③通過實(shí)施農(nóng)村能源項(xiàng)目(沼氣、節(jié)柴灶、太陽能、薪炭林種植等)，解決了退耕農(nóng)戶能源問題；④通過后續(xù)產(chǎn)業(yè)(種、養(yǎng)殖業(yè))發(fā)展，使林農(nóng)從單一農(nóng)作物種植收入來源，拓展為以種植、養(yǎng)殖及其他產(chǎn)業(yè)等多元化的經(jīng)濟(jì)收入來源，拓寬了退耕農(nóng)戶收入來源渠道；⑤通過技能培訓(xùn)，提高林農(nóng)科技意識，樹立科學(xué)種植、養(yǎng)殖的新理念，提高種植、養(yǎng)殖技術(shù)水平，讓退耕農(nóng)戶掌握一技之長，為其外出務(wù)工提供了保障，從根本上解決了退耕農(nóng)戶的長遠(yuǎn)生計(jì)和就業(yè)問題；⑥通過優(yōu)化樹種、林下種植和特色經(jīng)濟(jì)林種植等措施，推進(jìn)特色林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)戶均擁有1 333 m2以上經(jīng)濟(jì)林的發(fā)展目標(biāo)，逐步建立起生態(tài)改善、農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制。

5)加強(qiáng)政策宣傳，形成良好氛圍

為使退耕還林工程達(dá)到“退得下、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”的要求，全州各級林業(yè)部門加強(qiáng)對國家和省的相關(guān)政策、法律法規(guī)宣傳工作，制定宣傳活動實(shí)施方案，利用手機(jī)短信、電視、廣播、標(biāo)語、宣傳手冊、墻報(bào)、群眾會等各種宣傳媒體，采取多種形式廣泛宣傳退耕還林工程的目的、意義和方針政策。如州林業(yè)局采取印發(fā)《退耕還林條例》宣傳小冊子、林業(yè)信息、退耕還林簡報(bào)、合辦退耕還林廣播電視節(jié)目等方式加強(qiáng)宣傳工作；馬關(guān)縣把退耕還林有關(guān)政策印成通知單，發(fā)放到各退耕農(nóng)戶，使農(nóng)戶了解、掌握退耕還林政策，取得了較好的效果。

3 存在的問題及建議

退耕還林是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，涉及面廣，關(guān)系到千家萬戶退耕農(nóng)民切身利益，影響到生態(tài)建設(shè)質(zhì)量和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會穩(wěn)定。退耕還林工程實(shí)施成效明顯，但也存在一些問題。

1)退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力

退耕還林工程生態(tài)建設(shè)的主體是廣大農(nóng)民，如何處理好退耕還林與基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系，如何結(jié)合全州8縣市實(shí)際情況，構(gòu)建退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)體系，提高退耕農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，是當(dāng)前急需解決的重大問題之一。由于退耕農(nóng)戶多數(shù)重造輕管，重補(bǔ)助收入輕退耕投入，管理撫育措施不力，造成產(chǎn)出低下。另外，退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，在國家取消農(nóng)業(yè)稅并逐步提高了糧食最低收購價(jià)格的情況下，退耕農(nóng)戶所領(lǐng)到的補(bǔ)助資金實(shí)際上已大大縮水。因此，如何發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)龍頭企業(yè)，增加退耕農(nóng)戶收入，降低農(nóng)戶對國家補(bǔ)助的依賴，是退耕還林實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、不反彈”的關(guān)鍵。

2)經(jīng)營管理水平不高

部分縣存在重退耕地，輕荒山荒地造林的思想，宜林荒山荒地造林工程質(zhì)量較差，加之文山州自2009年起干旱、雨雪冰凍等自然災(zāi)害連續(xù)交替發(fā)生，導(dǎo)致苗木成活率和保存率降低；部分退耕地在樹種選擇上強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益，缺乏經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致廣大農(nóng)戶后期管理積極性不高，不愿意投入更多資金對林地進(jìn)行撫育和管理，加劇了退耕地苗木的成活率和保存率下降。因此，如何創(chuàng)新和改進(jìn)經(jīng)營管理方式，提高退耕還林工程經(jīng)營管理水平，直接關(guān)系到退耕還林地塊生態(tài)效益的發(fā)揮和退耕農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)效益的獲得。

3)陡坡基本農(nóng)田坡地有待調(diào)整

文山州地處云南省東南部，居住著11個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全州總?cè)丝诘?7.9%。民族地區(qū)多處高山峽谷區(qū)，坡耕地比重大，單位產(chǎn)量較低。這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，生產(chǎn)生活條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，群眾實(shí)施退耕還林的積極性高。目前全州適宜退耕還林的土地面積有12.011萬 hm2，其中25 °以上基本農(nóng)田坡耕地可調(diào)整為非基本農(nóng)田的坡耕地面積為5.028萬 hm2，占全州可實(shí)施退耕還林坡耕地面積的41.86%。為促進(jìn)退耕還林工程順利實(shí)施，建議調(diào)整部分25°以上基本農(nóng)田坡地為非基本農(nóng)田坡耕地。

4)造林后管護(hù)力度不足

部分地塊立地條件較差，造林難以成活，必須經(jīng)過多次補(bǔ)植補(bǔ)造才能達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。為保證造林成效，必須采用容器苗、生根粉、保水劑、地膜覆蓋等措施提高成活率，使勞動力成本提高，大大增加了造林成本。然而，國家的補(bǔ)助資金偏低，又是一次性投入，后期沒有撫育管護(hù)費(fèi)用，普遍存在造林質(zhì)量不高的情況。加之部分群眾重造輕管，導(dǎo)致現(xiàn)有部分小班保存率雖能達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，但工程成效較差。

致謝：特別感謝項(xiàng)目組成員鄒光啟、姚能昌等同志支持和幫助，感謝文山州林業(yè)局的配合與支持。

[1] 王潤平,陳凱.中國退耕還林還草現(xiàn)狀及問題分析[J].水土保持研究,2006(10)：188-192.

[2] 劉凌宇.退耕還林對保護(hù)區(qū)周邊農(nóng)戶收入的影響研究[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2016，41(2)：105-110.

[3] 崔方茹，支玲，楊芳.基于農(nóng)戶層面的退耕還林工程評價(jià)方法研究綜述[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2016，41(5)：131-134.

Achievements and Problems Analysis of Returning Farmland to
Forest Project in Wenshan Prefecture

SHI Yinjun, LIU Guolong

(Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051, China)

This paper introduced scope and progress of Wenshan returning farmland to forest project etc, and analyzed the achievements and experience such as improvement of ecological environment, increasing farmers′ income, industry structure optimization, farmers′ lifestyle changes, and pay attention to ecological improvement, strengthen organization and leadership, the implementation of the policy, achievement consolidating, strengthening the policy publicity. Therefore, the paper put forward problems e.g. follow-up industry development left behind, lower operation and management level, steep slope of basic farmland needs to be adjusted, and inadequate strength of the management, and carried out corresponding suggestions for implementation of returning farmland to forest project.

returning farmland to forest project; project effect；ecological effect; achievement consolidate; succeeding industry development; policy publicity; Wenshan Prefecture

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.01.013

2017-01-12.

時銀駿(1979-)，男，云南麻栗坡人，碩士,工程師.主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.

S718.56；F301.24

A

1671-3168(2017)01-0059-04