撫順資源型城市轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)

丁一文

(泛華建設(shè)集團(tuán)城市發(fā)展研究院，北京100070）

管理縱橫

撫順資源型城市轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)

丁一文

(泛華建設(shè)集團(tuán)城市發(fā)展研究院，北京100070）

在當(dāng)前撫順市城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)已成為制約撫順市城市功能布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素。礦山地質(zhì)災(zāi)害的治理與區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，不僅有礦災(zāi)治理、生態(tài)修復(fù)、人口搬遷等大體量的建設(shè)治理資金投入，更涉及限采禁采、就業(yè)安置、土地整治開(kāi)發(fā)等利益平衡、政策突破、機(jī)制創(chuàng)新等改革問(wèn)題，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)科學(xué)確定撫順城市轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑，創(chuàng)新?lián)犴樫Y源型城市轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)模式與機(jī)制，在相關(guān)的政策和保障措施等方面也進(jìn)行創(chuàng)新、完善。

撫順；資源型城市；可持續(xù)發(fā)展；頂層設(shè)計(jì)；機(jī)制創(chuàng)新

撫順是因煤而興的資源型城市，近年來(lái)，隨著煤炭資源逐步枯竭，撫順在保障國(guó)家能源安全方面的責(zé)任日益降低，礦山地質(zhì)災(zāi)害治理問(wèn)題日益突出，探索資源型城市轉(zhuǎn)型任務(wù)日趨緊迫。

近年來(lái)，在國(guó)家相關(guān)部門和遼寧省的關(guān)懷與支持下，撫順市以“打造生態(tài)型工業(yè)強(qiáng)市、建設(shè)幸福美麗撫順”為目標(biāo)，全面推進(jìn)沈撫同城化，構(gòu)建“兩城兩帶”城市發(fā)展新格局，致力于探索資源型城市全方位建設(shè)，推動(dòng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型之路，已組織編制了《撫順市資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》《撫順礦山地質(zhì)災(zāi)害綜合治理方案》《撫順城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造規(guī)劃》《撫順市工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020）》等多項(xiàng)治理與轉(zhuǎn)型規(guī)劃，力爭(zhēng)通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市功能提升、社會(huì)服務(wù)改善、體制機(jī)制改革四大轉(zhuǎn)型路徑，解決好接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、棚戶區(qū)改造、下崗就業(yè)、生態(tài)環(huán)境治理等轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題，以高效、綠色、和諧轉(zhuǎn)型發(fā)展為導(dǎo)向，把撫順打造成“世界水平的石化工業(yè)基地、國(guó)家的重要裝備制造業(yè)基地、東北地區(qū)的原材料工業(yè)基地和沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)”，實(shí)現(xiàn)撫順市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新跨越。

為了貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020）》，撫順市提出以全市域?yàn)橹埸c(diǎn)，在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善等多方面形成示范，在金融體系設(shè)計(jì)、政策保障體系設(shè)計(jì)、接續(xù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)制、民生改善等方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和突破。最終加快撫順資源枯竭型城市問(wèn)題的解決，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，推動(dòng)撫順市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境步入全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展軌道。

一、指導(dǎo)思想與原則

（一）指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)、以十八大精神為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》和國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)立沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家新型工業(yè)化綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的通知》（國(guó)發(fā)改發(fā)〔2010〕660號(hào)）的文件精神，緊緊抓住沈撫同城化、資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)和礦山地質(zhì)災(zāi)害綜合治理試點(diǎn)市的發(fā)展機(jī)遇，以加快撫順礦山地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)治理、推動(dòng)撫順經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，探索示范資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新理念、新思路、新模式為著眼點(diǎn)，建設(shè)“國(guó)家資源型城市可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)”。

依托撫順市“兩城兩帶”發(fā)展戰(zhàn)略，把撫順市礦山地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)和城東新區(qū)三期作為落腳點(diǎn)，通過(guò)發(fā)展理念創(chuàng)新、治理機(jī)制創(chuàng)新、建設(shè)模式創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)礦山開(kāi)采方式、治理方式的轉(zhuǎn)變，結(jié)合城市建設(shè)進(jìn)程明確限采計(jì)劃、逐步減少涉煤產(chǎn)業(yè)比重。探索城東新區(qū)三期及礦山地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)整體聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)、一體化建設(shè)，以發(fā)展的理念和市場(chǎng)化的機(jī)制解決治理問(wèn)題和轉(zhuǎn)型問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)將“礦災(zāi)治理與城市功能調(diào)整相結(jié)合，礦災(zāi)影響區(qū)居民的搬遷改造與新區(qū)建設(shè)相結(jié)合，老工業(yè)區(qū)搬遷改造與培育新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新機(jī)制體制相結(jié)合”。突出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府的指導(dǎo)作用，通過(guò)對(duì)城市空間的價(jià)值創(chuàng)造以及未來(lái)價(jià)值的挖掘與有效利用，實(shí)現(xiàn)礦山地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)居民的脫險(xiǎn)安置和勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移就業(yè)，并在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善等多方面形成示范，引導(dǎo)形成資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局。用新思路、新機(jī)制、新方式走出資源型城市可持續(xù)發(fā)展的新路。

（二）發(fā)展原則

堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)治結(jié)合。以居民和企業(yè)脫險(xiǎn)搬遷為出發(fā)點(diǎn)，把生態(tài)恢復(fù)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、就業(yè)安置作為建設(shè)的落腳點(diǎn)，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)，大力改善人居環(huán)境，將礦山地質(zhì)災(zāi)害治理與城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)、功能新區(qū)建設(shè)相結(jié)合，通過(guò)制度創(chuàng)新、技術(shù)革新，在建設(shè)與發(fā)展中解決治理問(wèn)題。

堅(jiān)持以城為重，產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)。作為沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)域的擁有220余萬(wàn)人的特大城市、沈陽(yáng)地區(qū)重要的水源地，新時(shí)期撫順的城市綜合價(jià)值已遠(yuǎn)超煤炭開(kāi)采的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，采礦業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值需要與當(dāng)前的城市價(jià)值和環(huán)境治理成本進(jìn)行重新評(píng)估，以確定礦山的開(kāi)采方式、開(kāi)采范圍，通過(guò)產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌明確區(qū)域的限采、禁采方案。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧。撫順轉(zhuǎn)型升級(jí)建設(shè)必須處理好“地上”與“地下”的關(guān)系、治理與發(fā)展的關(guān)系、近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系，以及不同功能區(qū)的統(tǒng)籌關(guān)系，著眼于解決資源型城市存在的共性問(wèn)題和深層次矛盾，以發(fā)展的眼光看待治理問(wèn)題、以建設(shè)的模式解決治理問(wèn)題，構(gòu)建長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，通過(guò)在金融體系設(shè)計(jì)、政策保障體系設(shè)計(jì)、接續(xù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)制、民生改善等多個(gè)方面的改革與創(chuàng)新，突破轉(zhuǎn)型發(fā)展頂層設(shè)計(jì)障礙，打造區(qū)域自身造血機(jī)能。

堅(jiān)持政府作為，市場(chǎng)導(dǎo)向。轉(zhuǎn)型升級(jí)建設(shè)涉及諸多歷史遺留問(wèn)題和公益性項(xiàng)目，需要以國(guó)家及各級(jí)政府的政策和資金支持為牽動(dòng)，充分發(fā)揮政府啟動(dòng)、調(diào)控、管理的作用。還要尊重發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)各類市場(chǎng)主體的內(nèi)在活力，制定并完善轉(zhuǎn)型配套政策，積極引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與撫順城市建設(shè)。

（三）發(fā)展目標(biāo)

以探索地質(zhì)災(zāi)害綜合治理新模式、推動(dòng)撫順資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型為宗旨，充分利用城東三期的發(fā)展空間和撫順城市格局重構(gòu)的歷史性機(jī)遇，構(gòu)筑撫順城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的新支點(diǎn)、產(chǎn)城融合發(fā)展的新空間、環(huán)境生態(tài)治理的新典范。

力爭(zhēng)通過(guò)六年時(shí)間，到2020年，完成區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)改造，地質(zhì)災(zāi)害隱患在空間上得到控制，并按計(jì)劃進(jìn)行綜合治理；初步形成“山、谷、園、城”的功能格局，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)明顯提升，城東三期的安置小區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施配套基本完成，勞動(dòng)者成功轉(zhuǎn)移就業(yè)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境步入全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展軌道。到2030年，撫順地質(zhì)災(zāi)害的綜合治理與生態(tài)恢復(fù)全面完成，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，形成多個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。“產(chǎn)城融合”“水岸綠洲”成為引領(lǐng)撫順轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略支點(diǎn)、發(fā)展引擎。煤都的“歷史傷痕”變?yōu)閾犴槼鞘械纳鷳B(tài)新空間、產(chǎn)業(yè)新載體、城市新名片。

二、建設(shè)模式與機(jī)制創(chuàng)新

（一）創(chuàng)新礦山地質(zhì)災(zāi)害土地治理和利用模式

加強(qiáng)對(duì)廢棄礦山土地利用的技術(shù)研究。充分發(fā)揮高校、科研機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)行產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，組織科技攻關(guān)，解決礦山地質(zhì)災(zāi)害防治工作中的技術(shù)問(wèn)題。積極推廣新理論、新技術(shù)、新方法，利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)方法和手段，增強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害綜合防治能力，提高地質(zhì)災(zāi)害的綜合勘察、評(píng)價(jià)和評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)水平，提升災(zāi)害信息采集與快速處理能力和抗災(zāi)應(yīng)急能力。根據(jù)采煤沉陷區(qū)、西露天礦北幫及南幫、舍場(chǎng)、城東三期現(xiàn)有土地性質(zhì)，結(jié)合土地適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)各區(qū)域的土地管理進(jìn)行分類指導(dǎo)。

鼓勵(lì)多種主體參與。鼓勵(lì)集體、企業(yè)、個(gè)人等主體參與到廢棄礦山投資活動(dòng)中，按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的辦法，將廢棄礦山土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交由參與治理的企業(yè)和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，確保其收益權(quán)。探索由社會(huì)資金投入的礦山地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目，可以根據(jù)治理的難易程度和投入產(chǎn)出比率給予投資人一定年限的治理成果使用權(quán)或土地優(yōu)惠使用權(quán)。對(duì)沉陷區(qū)用地采用特殊的土地基準(zhǔn)地價(jià)和土地年租金標(biāo)準(zhǔn)。利用廢棄礦區(qū)整治盤活存量土地、營(yíng)造建設(shè)用地。通過(guò)對(duì)廢棄礦山的場(chǎng)地實(shí)施平整來(lái)盤活存量土地、保障發(fā)展用地。

創(chuàng)新尾礦殘留礦再開(kāi)發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策。對(duì)于符合城市土地利用總體規(guī)劃，礦業(yè)廢棄地可以通過(guò)整治復(fù)墾形成農(nóng)用地的，在驗(yàn)收符合條件以后，可以置換為建設(shè)用地指標(biāo)；礦山廢棄地經(jīng)過(guò)整治后可作為建設(shè)用地的，可納入政府土地儲(chǔ)備，通過(guò)土地出讓收益補(bǔ)償?shù)V山廢棄地的部分整治資金。

（二）創(chuàng)新礦山地質(zhì)災(zāi)害資金籌措和運(yùn)作模式

加大對(duì)礦山治理的財(cái)政支持，爭(zhēng)取國(guó)家建立支持撫順資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)資金。經(jīng)費(fèi)原則上由中央、省、市、企業(yè)及居民分別按照60%、20%、15%、5%比例承擔(dān)。國(guó)家通過(guò)中央財(cái)政、轉(zhuǎn)移支付增量及各部委專項(xiàng)資金投入60%，省通過(guò)省級(jí)財(cái)政和政策減免投入20%，市政府通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作、銀行貸款和政府補(bǔ)貼投入15%，企業(yè)、市民通過(guò)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金投入5%。，主要用于脫險(xiǎn)搬遷補(bǔ)償、農(nóng)用地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、地質(zhì)災(zāi)害防治與生態(tài)修復(fù)及接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持資金等方面。

鼓勵(lì)民間資本參與礦山地質(zhì)災(zāi)害恢復(fù)治理活動(dòng)。引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，加快治理。在預(yù)算上對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)行相關(guān)補(bǔ)貼等，給予財(cái)政稅收的優(yōu)惠政策，政府可為民間投資商提供一些必要的擔(dān)保措施，以便在銀行取得授信。

構(gòu)建撫順礦山地質(zhì)災(zāi)害治理金融體系。鼓勵(lì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的信貸支持，改善中小企業(yè)金融服務(wù)。創(chuàng)建有利于促進(jìn)礦山地質(zhì)災(zāi)害治理的地方政府引導(dǎo)基金。撫順可以有針對(duì)性地發(fā)放地方建設(shè)債券，改善吸收社會(huì)資本的能力，吸收礦山地質(zhì)災(zāi)害治理基金、地區(qū)開(kāi)發(fā)投資基金等多種基金，及進(jìn)行必要的直接投資。

（三）創(chuàng)新礦山地質(zhì)災(zāi)害居民安置和就業(yè)模式

多渠道擴(kuò)大就業(yè)。充分利用規(guī)模較大的閑置廠房、場(chǎng)地，專業(yè)化市場(chǎng)等適合小企業(yè)聚集創(chuàng)業(yè)的場(chǎng)所，建立以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為主的孵化基地。增加政府公益性就業(yè)崗位，安置就業(yè)特困人員。完善開(kāi)發(fā)由政府購(gòu)買的適合特困人員就業(yè)的社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)、城市管理服務(wù)、國(guó)家資源保護(hù)、公共秩序維護(hù)等輔助性崗位。鼓勵(lì)和引導(dǎo)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)大學(xué)生進(jìn)村、進(jìn)社區(qū)、參與科研項(xiàng)目等就業(yè)活動(dòng)。

完善就業(yè)服務(wù)體系。建設(shè)人力資源市場(chǎng)體系，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新就業(yè)機(jī)制。調(diào)整現(xiàn)有人力資源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，發(fā)展非盈利的公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)。加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)，建立完善項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開(kāi)業(yè)指導(dǎo)、政策咨詢、小額貸款、稅費(fèi)減免、法律維權(quán)等工作機(jī)制。建立就業(yè)與社保聯(lián)動(dòng)體系，完善失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，形成促進(jìn)就業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制。

重點(diǎn)解決棚改回遷居民再就業(yè)問(wèn)題。建立確保棚戶區(qū)居民既可“安居”又能“樂(lè)業(yè)”的長(zhǎng)效機(jī)制。一是制定低保人口就業(yè)和收入穩(wěn)定期的評(píng)估制度，啟動(dòng)城市低保分類救助制度，提高救助的針對(duì)性、有效性和救助水平。二是以解決回遷居民就業(yè)再就業(yè)為重點(diǎn)，落實(shí)好促進(jìn)就業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，強(qiáng)化就業(yè)技能培訓(xùn)，廣開(kāi)就業(yè)渠道，加大勞務(wù)輸出力度，確保有就業(yè)愿望和就業(yè)能力的家庭至少有1人以上實(shí)現(xiàn)就業(yè)，提高居民收入水平。三是全市公益性崗位重點(diǎn)向棚改新區(qū)傾斜，主要崗位為社區(qū)協(xié)管員、保潔員、協(xié)勤巡邏員等，崗位所需人員限于回遷居民范圍。四是抓緊落實(shí)棚改新區(qū)物業(yè)管理補(bǔ)貼政策，維護(hù)物業(yè)管理的正常運(yùn)作。五是鼓勵(lì)在棚改區(qū)內(nèi)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)，對(duì)棚改區(qū)內(nèi)新設(shè)立的以安置回遷居民為主的企業(yè)，在登記、稅收、收費(fèi)等方面給予政策優(yōu)惠。六是逐步擴(kuò)大低保范圍，對(duì)原低保邊緣戶因回遷進(jìn)入低保線的按照政策應(yīng)保盡保。七是在社區(qū)共建、困難救助、社會(huì)捐助等方面，由市委、市政府通盤考慮貧困狀況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶助回遷貧困群體。

（四）創(chuàng)新區(qū)域聯(lián)動(dòng)與政企合作發(fā)展模式

建議撫順市政府和撫順礦業(yè)集團(tuán)合作成立轉(zhuǎn)型升級(jí)協(xié)調(diào)小組，共建礦山地質(zhì)災(zāi)害治理、棚戶區(qū)改造、拆遷安置等工程。推進(jìn)撫順礦業(yè)集團(tuán)國(guó)有企業(yè)改革，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、體制機(jī)制改革、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)更大規(guī)模更高層次開(kāi)放等方面進(jìn)行改革。支持礦業(yè)集團(tuán)進(jìn)行主輔分離、輔業(yè)改制，加快非主營(yíng)業(yè)務(wù)融入地方經(jīng)濟(jì)步伐。推進(jìn)企業(yè)辦社會(huì)職能進(jìn)一步分離，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。努力完善城市功能，營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境。改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，優(yōu)化投資環(huán)境，把礦區(qū)治理與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)，改造棚戶區(qū)和舊城區(qū)，清理占?jí)河吞锕芫€建筑物，保證良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

探索完全成本的開(kāi)采核算模式、強(qiáng)化綠色礦山建設(shè)，鼓勵(lì)礦業(yè)集團(tuán)參與礦區(qū)地面及礦災(zāi)影響區(qū)建設(shè)，倡導(dǎo)以新的采填技術(shù)提高礦區(qū)地面的土地利用價(jià)值、減少礦災(zāi)影響，并以開(kāi)發(fā)建設(shè)收益及人員就業(yè)安置補(bǔ)償?shù)V企投入。

三、政策爭(zhēng)取與保障措施

（一）礦山災(zāi)害治理政策

申請(qǐng)成為國(guó)家煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)市。改革完善礦業(yè)權(quán)有償取得、有償占用和礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采制度。完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的礦產(chǎn)資源價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)資源集約開(kāi)發(fā)和節(jié)約利用。

申請(qǐng)成為國(guó)家地質(zhì)災(zāi)害綜合治理試點(diǎn)市。實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)脫險(xiǎn)搬遷工程、地質(zhì)災(zāi)害防治與生態(tài)恢復(fù)工程、地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)改造工程，建設(shè)國(guó)家地質(zhì)災(zāi)害綜合治理試點(diǎn)市。地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)脫險(xiǎn)搬遷工程包括采煤沉陷區(qū)居民脫險(xiǎn)搬遷、西露天礦邊坡滑移區(qū)居民脫險(xiǎn)搬遷、采煤沉陷區(qū)企業(yè)脫險(xiǎn)搬遷補(bǔ)償、西露天礦邊坡滑移區(qū)企業(yè)脫險(xiǎn)搬遷補(bǔ)償、采煤沉陷區(qū)損毀農(nóng)用地補(bǔ)償。地質(zhì)災(zāi)害防治與生態(tài)恢復(fù)工程包括采煤沉陷區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治與生態(tài)恢復(fù)、西露天礦地質(zhì)災(zāi)害防治與生態(tài)恢復(fù)與排土場(chǎng)地質(zhì)災(zāi)害防治與生態(tài)恢復(fù)。地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)改造工程包括采煤沉陷區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)改造、西露天礦邊坡滑移區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)改造與地質(zhì)災(zāi)害影響區(qū)工民建保護(hù)。

申請(qǐng)成為生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)市。建立礦山生態(tài)補(bǔ)償基金，完善礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度。聯(lián)合有關(guān)部門推動(dòng)建立礦山生態(tài)補(bǔ)償基金，解決礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的歷史遺留和區(qū)域性環(huán)境污染、生態(tài)破壞的補(bǔ)償問(wèn)題，以及環(huán)境健康損害賠償問(wèn)題，由企業(yè)、政府以及吸引的社會(huì)資本共同加大原有礦山環(huán)境整治力度，對(duì)現(xiàn)有和新建礦山要落實(shí)企業(yè)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)”的原則，明確治理責(zé)任，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位，新建和已投產(chǎn)生產(chǎn)礦山企業(yè)要制定礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案。

（二）土地政策

申請(qǐng)成為全國(guó)首批礦山土地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治的試點(diǎn)城市。爭(zhēng)取撫順市在礦山土地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治的單項(xiàng)地方立法權(quán)，建立礦山廢棄地復(fù)墾利用掛鉤指標(biāo)管理臺(tái)賬，對(duì)土地指標(biāo)的調(diào)整和使用有一定的靈活性，加大立法和執(zhí)法力度，使這項(xiàng)工作在法制軌道上健康發(fā)展。

申請(qǐng)開(kāi)展遼寧省礦山造地計(jì)劃。將復(fù)墾土地按照市場(chǎng)方式收歸市政府，比照遼寧圍填海造地活動(dòng)，將廢棄礦山復(fù)墾后的土地劃定為“未定性新增用地”，可直接憑礦山使用權(quán)證換國(guó)有土地使用權(quán)證，突破土地指標(biāo)瓶頸。

（三）金融政策

申請(qǐng)資源型城市轉(zhuǎn)型專項(xiàng)資金支持。對(duì)企業(yè)在搬遷啟動(dòng)、老區(qū)土地收儲(chǔ)、新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)扶持等方面安排專項(xiàng)資金，按一定比例予以支持。

申請(qǐng)工業(yè)企業(yè)搬遷稅費(fèi)減免。對(duì)企業(yè)資產(chǎn)處置變現(xiàn)收益及其他經(jīng)營(yíng)性收益要減免稅費(fèi)。政府?dāng)M對(duì)老工業(yè)企業(yè)在搬遷改造過(guò)程中涉及各類稅收的地方留用部分，包括營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅等及項(xiàng)目前期費(fèi)用，新建項(xiàng)目市政公用設(shè)施配套費(fèi)等，以財(cái)政補(bǔ)貼方式予以返還，用于未來(lái)項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)老工業(yè)區(qū)搬遷改造區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及企業(yè)搬遷涉及的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)予以減免，對(duì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)主體融資實(shí)行政府貼息。

申請(qǐng)礦區(qū)綜合整治稅收返還。積極爭(zhēng)取國(guó)家給予礦區(qū)環(huán)境綜合整治的城市試行稅收增量返還政策，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式，按照一定比例返還給該城市，專項(xiàng)用于礦區(qū)環(huán)境歷史遺留問(wèn)題。

申請(qǐng)國(guó)家廢棄礦山土地資源復(fù)墾專項(xiàng)基金。將現(xiàn)行的中央和省實(shí)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)5∶5分成提高到少數(shù)民族自治地區(qū)的2∶8的比例，同時(shí)將每年由財(cái)政部和國(guó)土資源部安排的礦管部門補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、礦產(chǎn)資源勘察和保護(hù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)用于加強(qiáng)礦山土地資源復(fù)墾、環(huán)境管理和整治。

〔1〕陳彥超，楊青雪.資源型城市現(xiàn)代化面臨的困境及應(yīng)對(duì)策略分析——以撫順市為例〔J〕.黑龍江社會(huì)科學(xué)，2015，（2）：89-92.

〔2〕徐周舟.國(guó)內(nèi)外資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的相關(guān)研究綜述〔J〕.中國(guó)市場(chǎng)，2011，（41）：136-137.

〔3〕方成巖.基于RMIF理論的撫順市煤炭枯竭型城市轉(zhuǎn)型研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)視野，2012，（12）：262.

〔4〕張鮮堂，吳思.資源枯竭型城市出路何在——撫順轉(zhuǎn)型調(diào)查〔J〕.中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2015，（3）：91-98.

〔5〕馬克，李軍國(guó).我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐與探索——國(guó)內(nèi)資源枯竭型城市十年經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)與展望〔J〕.經(jīng)濟(jì)縱橫，2012，（8）：1-7.

〔6〕齊珂.生態(tài)規(guī)劃在資源型城市轉(zhuǎn)型實(shí)踐中的作用——以撫順市為例〔J〕.環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2012，（3）：54-58.

（責(zé)任編輯煜旸）

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1672-5646（2017）01-0014-04

丁一文（1982-），女，山東日照人，高級(jí)工程師，博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)研究。