供給側(cè)改革視野下的產(chǎn)業(yè)政策定位
——以光伏產(chǎn)業(yè)為例

金樂(lè)琴

(中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100872）

特稿

供給側(cè)改革視野下的產(chǎn)業(yè)政策定位
——以光伏產(chǎn)業(yè)為例

金樂(lè)琴

(中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100872）

供給側(cè)改革的核心是解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以來(lái)積累的結(jié)構(gòu)性矛盾，需要一套科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)。光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，受到產(chǎn)業(yè)政策的格外關(guān)照，但效果卻不盡如人意。究其原因，在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策存在的偏差。政策目標(biāo)定位，重?cái)?shù)量引導(dǎo)，輕競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境治理；產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)選擇，重生產(chǎn)環(huán)節(jié)的刺激，輕技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)需求的激勵(lì)；政策實(shí)施方式，重自上而下的管理，輕企業(yè)自主發(fā)展能力和企業(yè)家精神的培育。因此，在供給側(cè)改革的背景下，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)揮積極作用，需要在目標(biāo)、重點(diǎn)和實(shí)施方式上進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

供給側(cè)改革；產(chǎn)業(yè)政策；光伏產(chǎn)業(yè)；問(wèn)題與反思

一、供給側(cè)改革需要產(chǎn)業(yè)政策：全球視角與中國(guó)現(xiàn)實(shí)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)采取了以4萬(wàn)億投資為主要內(nèi)容的擴(kuò)大需求政策，以應(yīng)對(duì)危機(jī)的沖擊。短期的舉措雖然穩(wěn)定了宏觀形勢(shì)，但也帶來(lái)嚴(yán)重后遺癥：產(chǎn)能過(guò)剩和過(guò)度負(fù)債。要解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的深層次問(wèn)題，單靠需求的擴(kuò)張是不夠的，必須要在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革方面做更大的努力。供給側(cè)改革的核心是要形成促進(jìn)生產(chǎn)要素資源合理配置的機(jī)制，從根本上解決上述結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。那么，在供給側(cè)改革的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)這兩只手的作用如何定位，是否需要產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策又該如何發(fā)揮作用呢？回答這些問(wèn)題，單純的理論爭(zhēng)論十分蒼白，政府干預(yù)論或市場(chǎng)作用論，如果脫離具體國(guó)情、拋開(kāi)現(xiàn)實(shí)，是得不出正確答案的。因此，我們應(yīng)從世界和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題。

（一）產(chǎn)業(yè)政策的全球視角

金融危機(jī)后，一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)是：發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都忙于制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策作為各自國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略的組成部分。2008年，法國(guó)成立了戰(zhàn)略投資基金，以支持大學(xué)和科研院所的科研成果產(chǎn)業(yè)化，以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)、納米技術(shù)、生物技術(shù)、可再生能源的發(fā)展。德國(guó)以《工業(yè)4.0戰(zhàn)略》推進(jìn)制造業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展,以保持其制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；日本針對(duì)五個(gè)戰(zhàn)略領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和能源產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療保健以及傳統(tǒng)高科技產(chǎn)業(yè)（機(jī)器人、太空、航空航天），提出了新的產(chǎn)業(yè)政策組合。韓國(guó)的“綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略”確定了未來(lái)在綠色科技、高科技融合技術(shù)和增值服務(wù)中的優(yōu)先增長(zhǎng)方向。美國(guó)沒(méi)有正式產(chǎn)業(yè)政策，但近年推出了創(chuàng)新戰(zhàn)略，包括改善信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、教育和公共服務(wù)的措施，以及支持清潔能源技術(shù)、生物技術(shù)、納米技術(shù)、太空和先進(jìn)制造業(yè)的政策?！?009年美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》還包括了對(duì)能源技術(shù)、住房和其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)的支持舉措。發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始公開(kāi)制定并推行相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，如巴西的《大巴西計(jì)劃》按照產(chǎn)業(yè)優(yōu)先次序，對(duì)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)以及需要升級(jí)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)采取針對(duì)性舉措。印度的《國(guó)家制造業(yè)計(jì)劃》從用人單位對(duì)技能與能力的需求，科技與創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)發(fā)展，利用公共采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新，大力關(guān)注外商直接投資及經(jīng)濟(jì)特區(qū)等方面為制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）產(chǎn)業(yè)政策需求的回歸

那么，是什么原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)歷了一段時(shí)間的沉寂后，重新回到這些國(guó)家的議事日程上呢？簡(jiǎn)要的回答是：全球競(jìng)爭(zhēng)，新的現(xiàn)實(shí)。首先，金融危機(jī)充分暴露了虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的后果，發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越關(guān)注自身實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康，尤其是正視制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力喪失帶來(lái)的后遺癥，他們開(kāi)始從實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和持續(xù)增長(zhǎng)。其次，隨著包括中國(guó)在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，全球經(jīng)濟(jì)格局正在發(fā)生深刻變化，這種變化給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)了新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，需要通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策把握新形勢(shì)帶來(lái)的益處。盡管各國(guó)的情況不同，但產(chǎn)業(yè)政策的回歸有力地證明一個(gè)道理：自由放任不是通往繁榮的道路，政府有形之手的合理和適度干預(yù)是一國(guó)提升競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。

（三）中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)實(shí)邏輯

回到中國(guó)面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾和發(fā)展階段現(xiàn)實(shí)，供給側(cè)改革的推進(jìn)更需要一套科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)。其中的基本邏輯是：當(dāng)前我國(guó)供給側(cè)面臨的問(wèn)題僅靠市場(chǎng)的力量機(jī)制難以解決。具體表現(xiàn)在：

第一，供給側(cè)部分產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的外部性、公共性、自然壟斷性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，這種市場(chǎng)失靈即使在供給側(cè)改革的過(guò)程中也不會(huì)消失。我國(guó)供給側(cè)產(chǎn)業(yè)的外部性表現(xiàn)非常普遍，比如基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的正外部性，企業(yè)生產(chǎn)對(duì)資源環(huán)境的負(fù)面影響造成的負(fù)外部性?；A(chǔ)研究和發(fā)明創(chuàng)造活動(dòng)具有典型的公共性，很難排除他人的“搭便車(chē)”行為。在水電氣等行業(yè)具有自然壟斷性，如果沒(méi)有干預(yù)，容易造成消費(fèi)者利益受損。

第二，供給側(cè)改革的特定任務(wù)與我國(guó)現(xiàn)有市場(chǎng)發(fā)育程度不匹配，導(dǎo)致市場(chǎng)難以承擔(dān)這樣的任務(wù)。比如，關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，在初始發(fā)展階段需要國(guó)家政策支持，培育和形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；部分產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)存在市場(chǎng)化退出障礙，需要市場(chǎng)與政府共同發(fā)揮作用，加速市場(chǎng)出清；再如，當(dāng)前突出的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不健全、競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)象，亟待治理，以形成激勵(lì)創(chuàng)新、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。這些問(wèn)題都呼喚著正確的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的宏觀調(diào)控中，已經(jīng)形成了一套比較完整的產(chǎn)業(yè)政策體系，產(chǎn)業(yè)政策在現(xiàn)實(shí)宏觀管理中發(fā)揮著重要作用。但是，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，圍繞對(duì)先進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)追趕的戰(zhàn)略目標(biāo)而逐步建立，具有典型的趕超時(shí)代特征。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從低收入國(guó)家跨入中等收入國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力從“模仿追趕”進(jìn)入“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”新階段，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策體系日益暴露出不能適應(yīng)新階段要求而產(chǎn)生的矛盾。過(guò)于依靠財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款、低價(jià)供地、能源資源價(jià)格控制等直接干預(yù)市場(chǎng)措施，依靠市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、項(xiàng)目審批、強(qiáng)制淘汰等行政措施進(jìn)行企業(yè)扶持、技術(shù)選擇和產(chǎn)業(yè)選擇，明顯扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制約了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因此，供給側(cè)改革背景下，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策需要轉(zhuǎn)型。從我國(guó)發(fā)展現(xiàn)階段的需要出發(fā)，結(jié)合世界各國(guó)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的基本趨勢(shì)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策不僅要在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用，更要在開(kāi)拓未來(lái)，提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力上下功夫。

二、我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策：?jiǎn)栴}與反思

（一）我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容

我國(guó)的新能源政策核心打造的新能源結(jié)構(gòu)中，突出支持以風(fēng)能、太陽(yáng)能為代表的可再生能源，新的能源結(jié)構(gòu)對(duì)減少環(huán)境污染、提高能源安全性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。同時(shí)也伴隨著新的挑戰(zhàn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但前景廣闊，發(fā)展空間巨大，基于此，我國(guó)在十三五規(guī)劃中再一次明確濤強(qiáng)力推進(jìn)新能源的發(fā)展，表明國(guó)家對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分重視。

我國(guó)可再生能源發(fā)展的總體目標(biāo)早在2005年的《可再生能源法》、2006年的《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和2007年的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中已經(jīng)明確，截至2010年末，我國(guó)太陽(yáng)能發(fā)電總?cè)萘窟_(dá)到300兆瓦，2020年目標(biāo)調(diào)整為1800兆瓦。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，2005年制定的《可再生能源法》通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制利用價(jià)格、上網(wǎng)、融資、稅收等各種手段為光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了有效的政策支持。〔2〕

金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)進(jìn)一步制定產(chǎn)業(yè)政策對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)予以強(qiáng)力支持。從2009年起，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部和國(guó)家能源局等部門(mén)相繼出臺(tái)或者聯(lián)合出臺(tái)了一系列政策和文件，包括《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》《金太陽(yáng)示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。這些政策對(duì)于屋頂裝機(jī)容量50千瓦以上的光伏發(fā)電系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)于并網(wǎng)發(fā)電和偏遠(yuǎn)無(wú)電地區(qū)的離網(wǎng)項(xiàng)目按總投資給予50%和70%的補(bǔ)貼，尤其是對(duì)光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目從財(cái)政上給予貼息或補(bǔ)助?！巴ㄟ^(guò)太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃”和“金太陽(yáng)計(jì)劃”對(duì)促進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展起到了重要作用。

2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，新能源被確定為未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展的七大產(chǎn)業(yè)之一，并明確到2015年將太陽(yáng)能發(fā)電的裝機(jī)容量擴(kuò)大到5吉瓦，2020年為20吉瓦。2011年7月，國(guó)家發(fā)改委又制定了《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，規(guī)定了全國(guó)統(tǒng)一的太陽(yáng)能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。2008年國(guó)家稅務(wù)總局開(kāi)始實(shí)施《企業(yè)所得稅法》，對(duì)光伏發(fā)電技術(shù)、設(shè)備研制企業(yè)和大型荒漠電站項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠稅收政策。在政策支持方向上，通過(guò)企業(yè)創(chuàng)新基金對(duì)企業(yè)自主研發(fā)重點(diǎn)傾斜。國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策加快了太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)化規(guī)模的步伐。

除上述所列的國(guó)家各部委密集出臺(tái)的各種促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)化的政策外，各地方政府也緊鑼密鼓地推出各種配套政策，江蘇省作為我國(guó)光伏第一大省，在2009年6月率先出臺(tái)了《江蘇省光伏發(fā)電推進(jìn)意見(jiàn)》，計(jì)劃到2012年底江蘇的光伏發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到400兆瓦。并在政策中明確以專(zhuān)項(xiàng)資金形式對(duì)光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，隨后，青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古等地區(qū)的地方政策也相繼出臺(tái)鼓勵(lì)地方發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的政策。

（二）我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困境

在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)和市場(chǎng)需求的拉動(dòng)下，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐明顯加快，很快在多個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)造了“世界第一”，光伏電池產(chǎn)量第一，光伏裝機(jī)第一。但同時(shí)，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展也遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在：

1.光伏產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩

2009年光伏產(chǎn)業(yè)被列為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)后，由于其具備資本密集型產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，初始投資大，GDP貢獻(xiàn)效應(yīng)明顯，地方政府不斷推出優(yōu)惠政策，大力推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，企業(yè)也在市場(chǎng)看好的引導(dǎo)下擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的各級(jí)政府均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持和發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，在全國(guó)600個(gè)城市中，有300個(gè)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，100多個(gè)建設(shè)了光伏產(chǎn)業(yè)基地，其中有常州、無(wú)錫、蘇州、保定、邢臺(tái)等國(guó)家級(jí)光伏產(chǎn)業(yè)基地13個(gè)。這些基地中，絕大部分將建設(shè)重點(diǎn)放在進(jìn)入壁壘低、技術(shù)含量低的制造環(huán)節(jié)，如多晶硅、晶片、電池和組件制造。結(jié)果造成光伏制造業(yè)產(chǎn)能井噴，嚴(yán)重過(guò)剩，而產(chǎn)品質(zhì)量卻難以提升，產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入困境。2012年、2013年我國(guó)多晶硅產(chǎn)能利用率分別只有37%和58%，光伏組件產(chǎn)能利用率不足60%和50%。

2.核心技術(shù)落后，與國(guó)際先進(jìn)水平有較大差距

光伏產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)設(shè)備和工藝引進(jìn)、消化吸收，形成自己特色的生產(chǎn)工藝。但國(guó)內(nèi)企業(yè)的研發(fā)水平與國(guó)際先進(jìn)水平差距仍十分明顯。國(guó)外光伏電池產(chǎn)業(yè)化效率已經(jīng)達(dá)到20%左右，比國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平普遍高出1%；我國(guó)近99%光伏產(chǎn)品采用晶硅技術(shù)，新型薄膜、高倍聚光等技術(shù)路線(xiàn)發(fā)展緩慢，技術(shù)路線(xiàn)單一化程度偏高，產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展隱患明顯。國(guó)內(nèi)光伏制造業(yè)關(guān)鍵工藝技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)理論研究不足，創(chuàng)新投入乏力，新產(chǎn)品、新技術(shù)儲(chǔ)備欠缺。

3.市場(chǎng)培育滯后，高度依賴(lài)外部市場(chǎng)。由于成本遠(yuǎn)高于火力和風(fēng)力發(fā)電，上網(wǎng)電價(jià)和市場(chǎng)支持的手段不到位，使得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后，光伏電池制造業(yè)在國(guó)內(nèi)一直處于“只做不用”或“做得多用得少”的尷尬境地，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)高度依賴(lài)，頻繁遭受發(fā)達(dá)國(guó)家的“反傾銷(xiāo)”制裁。

（三）對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的反思

光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的上述問(wèn)題，與產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)的偏差密切相關(guān)。

第一，光伏產(chǎn)業(yè)政策在目標(biāo)取向上存在重短期數(shù)量增長(zhǎng)，輕競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境培育的傾向。政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的政策思路主要是將其視為新的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，期望通過(guò)增加光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的出口和投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。表現(xiàn)在光伏產(chǎn)業(yè)政策上，對(duì)發(fā)展提出了具體的產(chǎn)值量級(jí)目標(biāo)，并運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼等手段支持生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，但對(duì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則卻缺乏嚴(yán)格規(guī)范。這種以發(fā)展為導(dǎo)向、過(guò)分追求數(shù)量目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，在現(xiàn)行體制下極易導(dǎo)致微觀企業(yè)在低端環(huán)節(jié)上的低水平擴(kuò)張和粗放式發(fā)展，在宏觀上則表現(xiàn)為重復(fù)性建設(shè)及惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第二，由于對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新本質(zhì)缺乏深刻理解，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)仍停留在“選擇贏家”而非創(chuàng)新能力建設(shè)上，忽略對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及市場(chǎng)空間進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略安排。在技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用方面，光伏技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)以政府投入為主，大部分國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目由大學(xué)與科研院所承擔(dān)。由于大學(xué)和科研院所與企業(yè)分離，研究成果距離可應(yīng)用的程度較遠(yuǎn)，加上缺乏技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，成果的產(chǎn)業(yè)化滯后。由于光伏技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中面臨著市場(chǎng)、技術(shù)潛能、政策等諸多不確定性，企業(yè)的創(chuàng)新過(guò)程必要付出高額的學(xué)習(xí)成本?，F(xiàn)有政策對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新缺乏足夠的支持，企業(yè)在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高、投資回報(bào)不明朗的情況下，不敢貿(mào)然進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，而選擇引進(jìn)技術(shù)的捷徑。在創(chuàng)新要素的供給方面，技術(shù)創(chuàng)新面臨人才、資金和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的障礙，太陽(yáng)能企業(yè)對(duì)高級(jí)創(chuàng)新人才的需求得不到滿(mǎn)足，創(chuàng)新資金的渠道比較單一，缺乏創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)的支持。在市場(chǎng)培育方面，光伏電力市場(chǎng)的開(kāi)拓嚴(yán)重滯后于制造業(yè)發(fā)展速度，背離了新興產(chǎn)業(yè)培育的基本規(guī)律。

第三，光伏產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施方式上往往是自上而下推行，缺乏與企業(yè)的溝通和互動(dòng)，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新能力缺乏重視，忽略對(duì)企業(yè)家創(chuàng)新精神的激勵(lì)。這使得光伏企業(yè)對(duì)政策支持過(guò)度依賴(lài)，而缺乏自主、長(zhǎng)遠(yuǎn)的市場(chǎng)戰(zhàn)略。而且由于各級(jí)政府和各部門(mén)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)認(rèn)識(shí)不一，產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常變化，不能為企業(yè)提供穩(wěn)定的預(yù)期，且干擾企業(yè)對(duì)市場(chǎng)前景的判斷。

三、供給側(cè)改革下產(chǎn)業(yè)政策的正確定位

光伏產(chǎn)業(yè)政策是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)縮影，其存在的問(wèn)題具有一定典型性。通過(guò)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的分析和反思，本文認(rèn)為，供給側(cè)改革視野下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策需要從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新。

第一，產(chǎn)業(yè)政策的功能定位，不是要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)定具體的數(shù)量規(guī)模，更不是短期景氣調(diào)控的工具，而是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的戰(zhàn)略引導(dǎo)，對(duì)市場(chǎng)功能的補(bǔ)充和拓展。不是所有的產(chǎn)業(yè)都需要制定專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策，只有那些具有強(qiáng)正外部性，對(duì)國(guó)家發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，才需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行引導(dǎo)和支持。供給側(cè)改革中，產(chǎn)業(yè)政策要在對(duì)這些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深度、扎實(shí)、具有前瞻性戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上，明確戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，并通過(guò)改善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、完善競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，推動(dòng)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)的升級(jí)。至于具體的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、投資項(xiàng)目和方向，應(yīng)讓位于市場(chǎng)，讓企業(yè)家根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)的變化，自主決策，自由決策。

第二，培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的政策重點(diǎn)要聚焦于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)的開(kāi)拓。通過(guò)高度重視增強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)發(fā)的協(xié)作和聯(lián)合攻關(guān)，建立合作研究制度，提高研發(fā)能力；通過(guò)整合和協(xié)調(diào)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高級(jí)生產(chǎn)要素，在人力資源培養(yǎng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、研究信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)等方面為企業(yè)的創(chuàng)新提供良好的條件；通過(guò)拓展新興產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)空間，從需求方面引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式是“匹配贏家”而非“選擇贏家”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)不是被動(dòng)的政策接受者，而是市場(chǎng)主體，政府則是服務(wù)者和“裁判”。因此，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施不是自上而下“選擇贏家”，而是提供一個(gè)產(chǎn)業(yè)參與者各方面共享信息、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施過(guò)程是“匹配贏家”的過(guò)程，即通過(guò)搭建這樣的平臺(tái)，政府、企業(yè)、消費(fèi)者之間進(jìn)行互動(dòng)、體驗(yàn)和學(xué)習(xí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)瓶頸，并及時(shí)反饋修正，使企業(yè)在創(chuàng)新過(guò)程中很快能匹配到相關(guān)的資源，不斷提升對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)能力。在這個(gè)過(guò)程中，那些具有創(chuàng)新精神、善于捕捉展發(fā)展機(jī)會(huì)的企業(yè)，將脫穎而出，成為贏家。只有這樣，產(chǎn)業(yè)政策才能起到“四兩撥千斤”的作用，推動(dòng)企業(yè)自主發(fā)展，從而完成產(chǎn)業(yè)政策的使命。

〔1〕經(jīng)合組織發(fā)展中心.世界變革中的產(chǎn)業(yè)政策〔M〕.上海：上海人民出版社，2015:91.

〔2〕王仲穎,等.可再生能源規(guī)模化發(fā)展戰(zhàn)略與支持政策研究〔M〕.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2012：66.

〔3〕中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟.中國(guó)光伏發(fā)展報(bào)告（2013）〔EB/OL〕.www.creia.nt.

〔4〕史丹，等.新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策研究〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015：80.

〔5〕王文祥.我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)困境的形成：路徑、機(jī)理與政策反思〔J〕.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014，（1）：87-97.

（責(zé)任編輯石子）

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1672-5646（2017）01-0001-04

金樂(lè)琴（1965-），女，浙江臺(tái)州人，副教授，博士，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)研究。