談行政許可檔案管理中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

代陽(yáng) 梁沙

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院 2.成都工業(yè)投資集團(tuán)有限公司成都610000）

談行政許可檔案管理中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

代陽(yáng)1梁沙2

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院 2.成都工業(yè)投資集團(tuán)有限公司成都610000）

近年來(lái)，我國(guó)各地行政審批制度改革普遍采用成立政務(wù)服務(wù)中心、搭建政務(wù)大廳的做法。大力推行“一口受理”，即承擔(dān)行政審批職能的部門(mén)實(shí)行“一個(gè)窗口”對(duì)外統(tǒng)一受理，提高了辦事效率，方便了辦事群眾。隨著行政審批制度的大刀闊斧改革，審批內(nèi)容越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化，由此產(chǎn)生了大量的行政許可檔案。以某區(qū)行政審批局的實(shí)際情況為例深入分析行政許可檔案管理中應(yīng)注意的問(wèn)題，以期為未來(lái)的行政許可檔案管理工作提供參考。

行政許可檔案行政許可行為檔案管理歸檔

G271

A

2017-05-22

自2004年7月起正式施行《中華人民共和國(guó)行政許可法》至今，已有十余年的歷史。在這十余年中，行政許可制度在追隨著時(shí)代發(fā)展的腳步不斷優(yōu)化和升級(jí)。深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化行政許可審批流程，提高政府監(jiān)管效能已成為近年來(lái)行政許可審批改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。創(chuàng)新行政許可審批服務(wù)方式，打通信息壁壘，實(shí)現(xiàn)行政許可檔案數(shù)據(jù)和信息資源共享是現(xiàn)階段行政許可檔案工作的基本目標(biāo)。

行政許可檔案是各級(jí)行政審批部門(mén)在日常行政許可審批活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案，它與行政審批行為關(guān)聯(lián)度最強(qiáng)，是事前、事中行政行為歷史痕跡的記載，是行政行為是否具有合法性最原始的、公正的、最強(qiáng)有力的證據(jù)，是證明行政許可案件辦理質(zhì)量、能力、水平最重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也是網(wǎng)上審批辦理和審批信息共享的重要基礎(chǔ)信息來(lái)源。因此，關(guān)注行政審批行為，分析行政許可檔案的現(xiàn)狀，研究行政許可檔案的特點(diǎn)和管理方法。有利于規(guī)范行政行為，提高檔案的利用率，更好地為行政服務(wù)。下面，就某區(qū)行政審批局的行政許可檔案管理工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行討論。

一、行政許可檔案的歸檔范圍

明確歸檔范圍是建立檔案工作基本秩序的關(guān)鍵步驟。確定行政許可檔案的歸檔范圍有利于提高歸檔率，有利于科學(xué)、高效地開(kāi)展檔案工作。

一般認(rèn)為，行政許可檔案是在行政許可審批行為中產(chǎn)生的，是行政審批部門(mén)在業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成的業(yè)務(wù)檔案。因此，行政許可檔案的歸檔范圍只包括各級(jí)各類(lèi)行政許可審批行為產(chǎn)生的檔案。以某區(qū)行政審批局為例，該局成立近十年，已歸檔的有且僅有少量各年度產(chǎn)生的管理類(lèi)檔案，而負(fù)責(zé)行政許可審批的多個(gè)部門(mén)產(chǎn)生的近十萬(wàn)卷行政許可檔案仍處在未歸檔整理的“辦公室積累”階段。由于數(shù)量龐大，查閱利用難度極大，檔案材料遺失、散落的比例極大。目前，該局已意識(shí)到行政許可檔案的重要性，正在著手開(kāi)展基礎(chǔ)整理工作，但在確定歸檔范圍時(shí)，僅考慮到了行政許可審批事項(xiàng)產(chǎn)生的檔案，而未覆蓋管理、組織行政許可審批行為時(shí)積累的檔案，如權(quán)力清單、辦事指南等材料。

劃定科學(xué)、合理的歸檔范圍是保障檔案查全率、查準(zhǔn)率的前提和基礎(chǔ)條件。行政許可審批事項(xiàng)作為一項(xiàng)行政審批部門(mén)特有的業(yè)務(wù)活動(dòng)，從這一角度看行政許可審批業(yè)務(wù)與金融類(lèi)業(yè)務(wù)、國(guó)土資源業(yè)務(wù)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，都是某一類(lèi)單位的常規(guī)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了各類(lèi)業(yè)務(wù)檔案的管理規(guī)范，如《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》《國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》等，但目前國(guó)家層面尚未出臺(tái)針對(duì)行政許可檔案的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各省、各地區(qū)正在積極探索符合相關(guān)法律法規(guī)、適應(yīng)客觀實(shí)際、便于行政許可檔案的保管和利用的制度和方法。江蘇省、遼寧省、貴州省、山東省等都曾出臺(tái)過(guò)《行政許可案卷管理辦法》。2015年，山東省出臺(tái)了《山東省行政許可檔案管理辦法》，其中第八條規(guī)定行政許可檔案的歸檔內(nèi)容應(yīng)包括：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可過(guò)程中直接形成的書(shū)面文字材料，行政許可申請(qǐng)人依法應(yīng)提交的所有文字、圖表和照片等材料，和法律法規(guī)規(guī)定的其他材料[1]。據(jù)此可知山東省認(rèn)為行政許可審批過(guò)程中產(chǎn)生的材料是行政許可檔案，而沒(méi)有提及管理、組織行政許可審批行為時(shí)積累的材料。值得注意的是，山東省在此處使用的詞匯為“歸檔內(nèi)容”而非“歸檔范圍”。

二、行政許可檔案的歸檔時(shí)間

歸檔是整個(gè)檔案管理工作的起點(diǎn)。確定歸檔時(shí)間是建立一套完善的檔案管理制度首先要解決的問(wèn)題，確定科學(xué)、合理的歸檔時(shí)間有利于保障檔案管理的及時(shí)性和時(shí)效性，有利于保障檔案管理工作中各環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行。

以管理類(lèi)檔案為例，各單位檔案的歸檔時(shí)間多為次年年初，即每年初整理上一年度積累的檔案。紙質(zhì)檔案以年度為單位進(jìn)行歸檔，而電子文件的歸檔方式分為邏輯歸檔和物理歸檔兩步。《電子文件管理教程》中提出：“邏輯歸檔是指在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行，不改變?cè)鎯?chǔ)方式和位置而實(shí)現(xiàn)的將電子文件管理權(quán)限向檔案部門(mén)移交的過(guò)程。物理歸檔是把計(jì)算機(jī)及其網(wǎng)絡(luò)上的電子文件集中傳輸至獨(dú)立的或可脫機(jī)保存的載體上，向檔案部門(mén)移交的過(guò)程?！盵2]因此，紙質(zhì)檔案的歸檔相當(dāng)于電子文件的邏輯歸檔和物理歸檔的綜合體，是管理權(quán)限和實(shí)體的雙重歸檔。

目前，行政許可檔案以紙質(zhì)檔案為主，此處僅討論紙質(zhì)的行政許可檔案。以某區(qū)行政審批局為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該局成立近十年來(lái)共積累了紙質(zhì)檔案約十萬(wàn)卷，近年來(lái)產(chǎn)生的紙質(zhì)檔案數(shù)量尤其多，僅2016年就產(chǎn)生了2萬(wàn)余卷紙質(zhì)形態(tài)的行政許可檔案。其歸檔時(shí)間同一般管理類(lèi)檔案一樣，次年年初歸檔消化上一年度的存量，即每年年初產(chǎn)生的行政許可檔案需在審批人員手中停留一整年，直到第二年年初進(jìn)行歸檔處理。就該局的實(shí)際情況來(lái)看，部分檔案在審批人員手中停留的時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致檔案遺失率較高、檔案要件補(bǔ)齊率較低，檔案收集難度較大，究其原因?yàn)闅w檔時(shí)間的設(shè)置不合理。

確定歸檔時(shí)間應(yīng)結(jié)合檔案的自身特點(diǎn)，充分考慮本單位的基本工作情況和檔案利用需求。較之管理類(lèi)檔案，行政許可檔案有其自身特點(diǎn)。行政許可事項(xiàng)以卷為單位，針對(duì)同一行政許可事項(xiàng)的不同申請(qǐng)人產(chǎn)生的檔案各為一卷。行政許可程序相對(duì)固定，針對(duì)同一行政許可事項(xiàng)的不同申請(qǐng)人積累的檔案內(nèi)容相似，不同申請(qǐng)人之間關(guān)聯(lián)度較低，檔案數(shù)量多。行政許可事項(xiàng)辦結(jié)后，其檔案新增、修改的可能性較小，短期內(nèi)查閱利用率較高。

可借鑒電子文件管理中的邏輯歸檔和物理歸檔概念，對(duì)已辦結(jié)的紙質(zhì)行政許可檔案進(jìn)行及時(shí)的“邏輯歸檔”，定期進(jìn)行“物理歸檔”。行政許可檔案的“邏輯歸檔”不同于電子文件的“邏輯歸檔”概念，主要指審批人員在行政許可事項(xiàng)辦結(jié)后按照檔案管理的要求，使用標(biāo)準(zhǔn)檔案盒以卷為單位裝盒，給定檔號(hào)，并編制案卷級(jí)文件目錄的行為。此時(shí)行政許可檔案的保管地點(diǎn)仍在形成它的業(yè)務(wù)部門(mén)，其管理權(quán)限仍集中在審批人員手中。行政許可檔案經(jīng)“邏輯歸檔”后，可實(shí)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)“以盒為單位”，查閱利用相對(duì)便利，大大降低了檔案遺失的可能性，提高了檔案的安全性。其次，定期對(duì)已實(shí)現(xiàn)“邏輯歸檔”的行政許可檔案進(jìn)行“物理歸檔”，此處的“物理歸檔”概念也不同于電子文件管理中的概念。行政許可檔案的“物理歸檔”是指行政許可檔案歸檔環(huán)節(jié)的第二步，向檔案部門(mén)對(duì)已實(shí)現(xiàn)“邏輯歸檔”的檔案進(jìn)行管理權(quán)限和實(shí)體的移交，檔案部門(mén)在接收檔案后，編制卷內(nèi)文件目錄，補(bǔ)充對(duì)其實(shí)體的規(guī)范整理。

因此，行政許可檔案的歸檔時(shí)間應(yīng)從自然年度提前至行政許可事項(xiàng)辦結(jié)后，及時(shí)對(duì)其進(jìn)行裝盒、給定檔號(hào)、編制案卷目錄的“邏輯歸檔”，保障卷內(nèi)文件的齊全完整，提高查找調(diào)卷的速度。在實(shí)現(xiàn)“邏輯歸檔”的前提下，以年度為單位定期進(jìn)行行政許可檔案實(shí)體和管理權(quán)限的移交，即“物理歸檔”。把行政許可檔案的歸檔過(guò)程拆分成邏輯歸檔和物理歸檔兩個(gè)階段，提前歸檔時(shí)間，有利于提高檔案的收集效率，保障檔案管理的時(shí)效性。

三、行政許可有效期≠行政許可檔案保管期限

在實(shí)際工作中，二者常常發(fā)生混淆。以某區(qū)行政審批局為例，混淆行政許可有效期和行政許可檔案的保管期限的已成為普遍現(xiàn)象，多數(shù)人缺乏對(duì)檔案和檔案的保管期限的正確認(rèn)識(shí)。在調(diào)研過(guò)程中了解到一些情況，如該局工作人員認(rèn)為食、藥品經(jīng)營(yíng)許可的有效期較短，僅為5年，不需要?dú)w檔保存；煙花爆竹類(lèi)經(jīng)營(yíng)許可有效期僅有3個(gè)月，所以無(wú)須耗費(fèi)人力、物力進(jìn)行檔案管理；某項(xiàng)資質(zhì)認(rèn)定日前已被國(guó)家取消，那么此前已許可的審批檔案也無(wú)須保存等。陷入上述誤區(qū)的主要原因都是檔案常識(shí)的缺乏，行政許可有效期和行政許可檔案保管期限無(wú)論在概念上或是在意義上都有著本質(zhì)區(qū)別。

1.概念上。行政許可有效期是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的限定時(shí)間[3]。對(duì)于一般行政許可審批事項(xiàng)而言，行政許可的有效期就意味著行政許可審批事項(xiàng)辦結(jié)后形成的許可證的有效期限。不同行政許可事項(xiàng)的有效期不同，短則數(shù)月，長(zhǎng)則數(shù)年甚至更長(zhǎng)。檔案的保管期限是指對(duì)檔案劃定的留存年限[4]。行政許可檔案的保管期限即對(duì)行政許可檔案劃定的留存年限，它直接關(guān)系到行政許可檔案的壽命和價(jià)值。不同行政許可事項(xiàng)產(chǎn)生的檔案保管期限不同，行政許可檔案自身的價(jià)值決定它的保管期限。

由上述可知，行政許可有效期和行政許可檔案的保管期限是兩種完全不同的事物，不能混為一談。另一方面，行政許可有效期是行政許可有效的時(shí)間范圍，行政許可檔案的保管期限是保管行政許可檔案的年限。從這一角度來(lái)說(shuō)，二者有相通之處，即都是指其有效（保管）的時(shí)間。

2.意義上。根據(jù)文件生命周期理論，按照文件的運(yùn)動(dòng)形態(tài)可將文件的生命周期劃分為三個(gè)時(shí)段：現(xiàn)行文件、半現(xiàn)行文件、非現(xiàn)行文件。在行政許可有效期內(nèi)的審批文件可被理解為一種現(xiàn)行文件，即行政許可審批文件在產(chǎn)生之初的一定時(shí)間內(nèi)會(huì)被辦事群眾頻繁利用。而行政許可檔案由有價(jià)值的現(xiàn)行文件轉(zhuǎn)化而來(lái)，是經(jīng)過(guò)篩選的行政許可審批文件。二者存在邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系。

另一方面，檔案是歷史的真實(shí)記錄，行政許可檔案是行政審批行為的客觀反映和直接證據(jù)。管理行政許可檔案的目的不僅僅是為行政審批行為提供信息服務(wù)和數(shù)據(jù)參考，更是為了保留行政許可執(zhí)法記錄，為行政許可執(zhí)法提供可追溯的真實(shí)依據(jù)，這是行政許可檔案參考價(jià)值和憑證價(jià)值的直接表現(xiàn)。從這一角度來(lái)說(shuō)，行政許可檔案的保管期限是行政執(zhí)法可追溯的時(shí)間保障。如果因?yàn)闊熁ū窠?jīng)營(yíng)許可的有效期僅為3個(gè)月，就將煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可審批檔案的保管期限判斷為3個(gè)月，甚至做不歸檔處理，都會(huì)出現(xiàn)事后追溯無(wú)渠道、行政執(zhí)法無(wú)依據(jù)的重大問(wèn)題。

判斷行政許可檔案的保管期限需要綜合多方面因素。行政許可有效期是判斷行政許可檔案保管期限的依據(jù)之一，但不是唯一，如果僅僅根據(jù)行政許可有效期來(lái)確定行政許可檔案的保管期限，甚至給行政許可有效期和行政許可檔案保管期限二者畫(huà)上等號(hào)，就會(huì)犯以偏概全的邏輯錯(cuò)誤。

行政許可檔案是伴隨著行政許可審批事項(xiàng)產(chǎn)生的檔案類(lèi)別，其存在已有近二十年的歷史，早已不是新事物。但就現(xiàn)階段的實(shí)際情況來(lái)看，我們對(duì)行政許可檔案的理解還不夠深入，還需對(duì)現(xiàn)有的行政許可檔案管理方法和手段進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)。提高檔案學(xué)基礎(chǔ)理論素養(yǎng)，深化行政許可檔案的認(rèn)知，理順行政許可檔案管理工作。積極培養(yǎng)行政許可檔案意識(shí)，建立完善的、符合實(shí)際情況的行政許可檔案管理制度，從小處著眼，確定行政許可檔案的歸檔范圍、歸檔時(shí)間，明確行政許可檔案的保管期限，有利于保障行政許可檔案管理工作的順利開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)行政許可檔案數(shù)據(jù)和信息資源的共享，從而為行政審批部門(mén)提供參考，為辦事群眾提供便利。

[1]佚名.山東省行政許可檔案管理辦法[EB/OL].http://www.sdab.gov.cn/daj/zcfg/fgbz/ywgf/webinfo/2015/05/1432536657924376.htm,2017-3-25.

[2]馮惠玲.電子文件管理教程[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.

[3]江子浩,馬貝藝,余飛麟，等.行政許可有效期若干問(wèn)題研究[C].政府法制研究,2008.

[4]佚名.檔案工作基本術(shù)語(yǔ)[J].貴州檔案,2001（5）.

Several Problems in the Management of Administrative Licensing Archives

Dai Yang1,Liang Sha2
(1.Public Administration School of Sichuan University,2.Chengdu Industry Investment Group Co.,Ltd,Chengdu 610065,China)

In recent years,the establishment of government service center is the main method of China's administrative examination and approval reform. Vigorous promotion of the"handling at a time"method is conducive to improving efficiency and facilitating the public,that is,all the departments assuming the administrative examination and approval functions open one unified"window"to handle affaires.With the drastic reform of administrative approval system,approval content becomes more and more specialized and refined,resulting in a large number of administrative licensing archives.This paper,taking a certain administrative licensing bureau as an example,analyzes the problems in the management of administrative licensing archives that should be paid attention to,in order to provide reference for the future administrative licensing archives management.

administrative licensing archives;administrative licensing behavior;archives management;filing

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.20.05

代陽(yáng)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)闄n案管理理論與方法。