張耀曾國會(huì)委員會(huì)思想研究

楊俊

（上海市莘光學(xué)校上海201100）

張耀曾國會(huì)委員會(huì)思想研究

楊俊

（上海市莘光學(xué)校上海201100）

辛亥革命一聲炮響，推翻帝制，建立中華民國，引進(jìn)西方議會(huì)制度，開啟西方議會(huì)政治制度的短暫嘗試。1913年4月8日，中華民國第一屆國會(huì)召開，張耀曾以眾議院議員身份入選憲法起草委員會(huì)。他參與憲法起草委員會(huì)諸多問題的討論，如大總統(tǒng)選舉方法和權(quán)限、國會(huì)委員會(huì)、國會(huì)一院制或兩院制和國務(wù)員職權(quán)等。然而民初第一屆國會(huì)最終遭袁世凱解散，但是張耀曾國會(huì)委員會(huì)思想以及憲政救國主張是值得肯定的。

張耀曾辛亥革命國會(huì)委員會(huì)憲政思想

K258.19

A

2017-06-24

一、力排眾議，設(shè)置國會(huì)委員會(huì)

在憲法起草委員會(huì)第二十四次會(huì)議中，張耀曾應(yīng)委員長湯漪主席的邀請(qǐng)，以憲法起草員的身份，詳細(xì)闡述國會(huì)委員會(huì)設(shè)置情況。張耀曾在發(fā)言記錄中，主要從國會(huì)委員會(huì)委員人數(shù)設(shè)置和國會(huì)委員會(huì)職權(quán)兩個(gè)方面，具體闡述國會(huì)委員會(huì)設(shè)置的必要。與此同時(shí)，憲法起草委員會(huì)委員們的爭論，也由這兩個(gè)問題依次展開。

首先，關(guān)于國會(huì)委員會(huì)委員人數(shù)設(shè)置，他認(rèn)為：“國會(huì)委員會(huì)問題，討論大綱時(shí)本未列入，乃起草員意見加入條文之內(nèi)，而此國會(huì)委員會(huì)必應(yīng)設(shè)置理由，本員詳為報(bào)告。委員會(huì)之設(shè)，系在國會(huì)開會(huì)之后，其委員由兩院公選參議院議員九人，眾議院議員十六人，所以兩院議員人數(shù)不一者，系照各院議員多少比較人數(shù)。”[1]90

張耀曾設(shè)想的國會(huì)委員會(huì)成立于國會(huì)常會(huì)閉會(huì)之后，國會(huì)委員會(huì)的委員由參眾兩院共同選舉而來，人數(shù)設(shè)置按照參議院九人、眾議院十六人。而之所以會(huì)采取這樣的人員比例，是根據(jù)參眾兩院議員人數(shù)比例而來。

隨后他又詳細(xì)地介紹委員人數(shù)分配的原因。他闡述道：“然起草委員會(huì)之意，大概皆以為委員人數(shù)萬不可過多。其理由，第一，因委員會(huì)之形式與大會(huì)迥乎不同，萬不能完完全全與大會(huì)同一制度，不過僅能代表大會(huì)而已，若人數(shù)加多，反至非常困難，所以人數(shù)取減少主義；第二層，國會(huì)委員會(huì)系規(guī)定，由兩院選出，蓋因茲事體重大，當(dāng)然應(yīng)由兩院選出；至于人數(shù)一層，因國會(huì)議員與官吏性質(zhì)不同，萬不能常與政府相近。現(xiàn)在設(shè)立國會(huì)委員會(huì)之意，本系為代表國會(huì)起見，國會(huì)本不能常年閉會(huì)，以免與政府接近，方可發(fā)揮代表民意之權(quán)。所以，國會(huì)委員會(huì)之委員，取減少主義，以便人數(shù)少，居于政府所在之地。而以多數(shù)人散布于各方面，而為人民之代表。至于人數(shù)一層，萬不能不加以限制?！盵1]91-92

針對(duì)國會(huì)委員會(huì)委員設(shè)置，同為憲法起草委員會(huì)委員的朱兆莘提出質(zhì)疑，他認(rèn)為參議院與眾議院地位平等，規(guī)定眾議院議員十六人及參議院議員九人的委員人數(shù)設(shè)置，勢(shì)必導(dǎo)致眾議院權(quán)力大于參議院，這與參眾兩院地位平等相矛盾。

張耀曾對(duì)于朱兆莘的質(zhì)疑作出回答，指出參眾兩院職權(quán)本來是相同的，委員人數(shù)的規(guī)定是根據(jù)參眾兩院人數(shù)多少?zèng)Q定的，而不是增加眾議院的權(quán)力。其后，張耀曾與朱兆莘對(duì)于此問題的爭論較為激烈，但是在主席的干涉下，才暫告終。

其次，關(guān)于國會(huì)委員會(huì)的職權(quán)，張耀曾闡述道：“國會(huì)為行政之監(jiān)督，一切立法皆須兩院議決，使政府有所遵循，而閉會(huì)之后，……蓋因國家有緊急之事件發(fā)生，而時(shí)機(jī)緊迫，一時(shí)又不能召集國會(huì)，不得已可以發(fā)布緊急教令。然不得已三字弊端甚大，而國會(huì)一時(shí)不能召集，又無方法可以預(yù)防，所以必須設(shè)立國會(huì)委員會(huì)。一方面，可以為國會(huì)之代表；一方面，又可以限制緊要教令之流弊，如此辦法，甚為妥善。所以國會(huì)委員會(huì)于國會(huì)閉會(huì)之后，其效力甚大，而又可以預(yù)防緊急教令之弊端。再者，關(guān)于財(cái)政緊急處分一層，國會(huì)委員會(huì)亦可行使其監(jiān)督之責(zé)任?！写寺殭?quán)，于人民負(fù)擔(dān)甚有危險(xiǎn)，萬不可不加以限制。而國會(huì)委員會(huì)既為國會(huì)之代表，自可行使其監(jiān)督之職權(quán)，政府非得國會(huì)委員會(huì)之同意，萬不能財(cái)政緊急處分。如此辦法，本系有利無弊，所以國會(huì)委員會(huì)之職權(quán)，亦規(guī)定有此一叚。尚有一層國家對(duì)于行政，本有極重之監(jiān)督權(quán)，而當(dāng)閉會(huì)之后，政府若違法，不行召集，亦甚苦難。即使事機(jī)緊迫，國會(huì)議員欲自行召集，然中國土地甚廣，交通不便，召集國會(huì)一時(shí)尤不易?！盵1]90-92

張耀曾理想中的國會(huì)委員會(huì)，成立于正式國會(huì)閉會(huì)之后。由于中國國土廣袤，交通不便，臨時(shí)召集國會(huì)存在諸多困難，因此張耀曾富有想象力地提出國會(huì)委員會(huì)，代行國會(huì)職權(quán)。他認(rèn)為，國會(huì)委員會(huì)的設(shè)置非常重要，具有必要性。張耀曾躊躇滿志地認(rèn)為，國會(huì)委員會(huì)設(shè)置的必要性，體現(xiàn)在它的職權(quán)之上。關(guān)于國會(huì)委員會(huì)的職權(quán)，張耀曾一廂情愿地賦予行政監(jiān)督權(quán)、緊急教令處分權(quán)和財(cái)政緊急處分權(quán)。這些權(quán)力的賦予，引起憲法起草委員會(huì)少數(shù)委員的質(zhì)疑。更為棘手的是，為以袁世凱為首的北洋軍閥集團(tuán)干涉制憲提供口實(shí)。

張耀曾提議設(shè)置國會(huì)委員會(huì)，代行國會(huì)權(quán)力，取得了憲法起草委員會(huì)多數(shù)委員的贊成，而獲通過。而少數(shù)憲法起草委員會(huì)議員，對(duì)于國會(huì)委員會(huì)的職權(quán)方面，提出質(zhì)疑，并展開了一番爭論。

孫潤宇委員認(rèn)為，“國會(huì)委員會(huì)既為代表國會(huì)之機(jī)關(guān)，假如國會(huì)閉會(huì)之時(shí)，政府因緊急不能待及國會(huì)之開議而發(fā)布一種緊急教令，此時(shí)固有國會(huì)委員會(huì)之監(jiān)督，是否違反憲法，國會(huì)委員會(huì)固可負(fù)責(zé)。假如政府違反憲法，國會(huì)委員會(huì)二十余人之意見，絕不能與大多之意見相同，是時(shí)可否提出彈劾案彈劾之？而經(jīng)國會(huì)委員會(huì)之法律案是否有效是疑問也。且數(shù)人之主見，絕不能及大多數(shù)意見之周密，其中弊端恐亦難免?！盵1]94

針對(duì)孫潤宇提出疑問的兩個(gè)方面，即政府未經(jīng)國會(huì)同意而發(fā)布的緊急教令的違憲彈劾問題和國會(huì)委員會(huì)決議委員人數(shù)過少而導(dǎo)致的弊端，張耀曾一一作以回答。他認(rèn)為，“國會(huì)委員會(huì)本代表國會(huì)之機(jī)關(guān)，其性質(zhì)即與國會(huì)相同，其權(quán)力亦即與國會(huì)相同。國會(huì)閉會(huì)之期，無論何事，非經(jīng)國會(huì)委員會(huì)之議決，不能發(fā)生效力。如政府有違憲之事，國會(huì)委員會(huì)仍可彈劾之，即如何種條文，國會(huì)委員會(huì)亦有可決否決之權(quán)也。至于國會(huì)委員會(huì)人數(shù)較少，議決事情恐有弊端，此層亦不必慮及，蓋國會(huì)委員會(huì)無論議決何種事情，于次期國會(huì)開會(huì)之始，須得國會(huì)之追認(rèn)。國會(huì)否認(rèn)時(shí)，仍失其效力。由此觀之，似無弊實(shí)?！盵1]94隨后，孫潤宇就緊急財(cái)政處分權(quán)提出異議，張耀曾和黃云鵬等憲法起草員都給予相應(yīng)回答。雖然，憲法起草委員會(huì)會(huì)內(nèi)的爭論告一段落，而來自憲法起草會(huì)議外的非議，正悄然拉開序幕。

二、冷眼旁觀，不懼流言蜚語

1913年10月31日，憲法起草委員會(huì)用一天時(shí)間，匆匆完成憲法草案三讀。與此同時(shí)，會(huì)場(chǎng)外的大總統(tǒng)袁世凱，在提出增修約法條文和派員出席憲法起草會(huì)議無果的情況下，決定采取非常手段，迫使制憲會(huì)議屈服。袁世凱采取以下兩個(gè)步驟，使制憲會(huì)議就范，終致民國第一屆國會(huì)停會(huì)，天壇憲法草案流產(chǎn)。

第一步，輿論戰(zhàn)聲討國會(huì)。1913年2月25日，袁世凱以大總統(tǒng)的身份，通電各省軍政長官，聲討天壇憲法草案，并以軍人為援助，以武力威逼國會(huì)屈服。這些電文中，對(duì)于國會(huì)委員會(huì)的指責(zé)，也是不遺余力。如袁世凱通電各省都督民政長電，援引如下：

黎副總統(tǒng)各省都督民政長等均鑒：制定憲法，關(guān)系民國存亡，應(yīng)如何審議精詳，力求完善。乃國民黨人，破壞者多，始則托名政黨，為虎作倀，危害國家，顛覆政府事實(shí)具在，無可諱言。此次憲法起草委員會(huì)，該黨議員居其多數(shù)，閱其所擬憲法草案，妨害國家者甚多，特舉最重要者，先略言之?！瓏鴷?huì)閉會(huì)期間，設(shè)國會(huì)委員會(huì)，美國兩院規(guī)則內(nèi)有之，然憲法并無明文，今草案第五章規(guī)定，國會(huì)委員會(huì)由參眾兩院出四十人共同組織之，會(huì)議以委員三分之二以上列席，列席三分之二以上同意決之。而其規(guī)定職權(quán)：咨請(qǐng)召集國會(huì)臨時(shí)會(huì)，閉會(huì)期內(nèi)國務(wù)總理出缺時(shí)任命署理須委員會(huì)同意，發(fā)布緊急命令須經(jīng)委員議決，財(cái)政緊急處分須經(jīng)委員會(huì)議決，此不特侵奪政府應(yīng)有之特權(quán)，而僅僅四十委員但得二十余人之列席與十八人之同意，便可操縱一切，試問能否代表兩院意見？以少數(shù)人專制多數(shù)人，此尤蔑侮立法之甚者也。……[2]163-164

此電一出，各省都督、民政長等紛紛來電響應(yīng)，對(duì)民國第一屆國會(huì)和憲法草案的非議，鋪天蓋地。其中，直隸都督馮國璋、蘇督張勛等復(fù)電，言辭激烈。事實(shí)上，袁世凱通電聲討，不過是輿論宣傳的馬前卒，目的是玷污國會(huì)名聲，為其后武力解散國會(huì)作鋪墊而已。

第二步，武力解散國會(huì)。各省都督民政長等復(fù)電，他們故作伎倆地一致要求解散國會(huì)，撤銷國民黨議員資格，廢止憲法草案。然而，會(huì)場(chǎng)內(nèi)的制憲議會(huì)卻正在緊鑼密鼓地審議憲法。按捺不住的袁世凱，借著通電輿論的余熱，以查獲亂黨首魁李烈鈞等，與亂黨議員徐秀鈞等往來為由，于1913年11月4日下令解散國民黨，追繳國民黨會(huì)議議員證書和徽章，致使國會(huì)因不足法定開會(huì)人數(shù)而流會(huì)，未及頒布的天壇憲法草案胎死腹中。

抱有憲政理想的張耀曾，目睹第一屆國會(huì)制憲的失敗，以及對(duì)北洋軍閥政治的無奈，一氣之下，發(fā)表《東渡之告別書》，憤然出國，繼續(xù)未完成的學(xué)業(yè)。后學(xué)成歸國，亦參與議會(huì)政治活動(dòng)，并任司法總長等職。

民國初年，是中國早期議會(huì)政治制度初步實(shí)踐時(shí)期，像張耀曾一樣陶醉于西方議會(huì)政治制度的政治精英們，憧憬著能將這一制度移植到中國。他們?yōu)閯?chuàng)建民主共和國而努力，他們?yōu)樾麚P(yáng)議會(huì)政治而奮斗，他們?yōu)閷?shí)踐政黨內(nèi)閣而拼搏，這一點(diǎn)是值得肯定的。然而任何一項(xiàng)政治制度的引進(jìn)，它的落地、開花、結(jié)果，絕不是一朝一夕之事，揠苗助長的心態(tài)，只會(huì)事倍功半。作為社會(huì)制度的推動(dòng)者，只有做好深入而廣泛的宣傳工作后，才能擴(kuò)大社會(huì)政治基礎(chǔ)，而一個(gè)穩(wěn)定而強(qiáng)大的政治基礎(chǔ)，必將是制度的擁護(hù)者、實(shí)踐者、監(jiān)督者。

[1] 憲法起草委員會(huì).憲法起草委員會(huì)會(huì)議錄（1-4冊(cè)）[G].1913.

[2] 楊幼炯.近代中國立法史[M].上海；上海書店，1989年影印本.

Research on Zhang Yaozeng Committee Thought

Yang Jun
(Xinguang School of Shanghai,Shanghai 201100,China)

The Revolution of Xinhai overthrew the monarchy,founded the Republic of China,and introduced the western parliamentary system,a brief attempt to open the western parliamentary political system.On April 8,1913,the first congress of the Republic of China was convened,and Zhang Yaozeng was elected to the constitutional drafting committee as a member of the House of Representatives.He was involved in the discussions of many problems in the constitutional drafting committee,such as the presidential election methods and powers,the congressional committees,the unicameral or bicameral courts,and the functions of the state and so on.However,the first congress of the Republic of China was eventually dissolved by Yuan Shikai,but Zhang Yaozeng's thought of the congressional committee and the national salvation by constitutional politics was worth affirming.

Zhang Yaozeng;the Revolution of Xinhai；congressional committee；constitutional political idea

楊俊，上海大學(xué)文學(xué)院中國近現(xiàn)代史碩士研究生，主要研究民國法制史、憲政史。