張居正考成法及啟示

王計(jì)永 馮晨迪 梁志霞

（邢臺學(xué)院教師教育學(xué)院邢臺054001）

張居正考成法及啟示

王計(jì)永 馮晨迪 梁志霞

（邢臺學(xué)院教師教育學(xué)院邢臺054001）

中國歷代封建王朝統(tǒng)治者都比較重視對官吏的考核，并且都建立過一套比較完整的考課制度。在明王朝統(tǒng)治中后期，考核官吏的制度混亂不堪、大多流于形式，整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)日趨腐朽癱瘓。被后人譽(yù)為“救時(shí)宰相”的張居正總結(jié)先賢智囊們的政治經(jīng)驗(yàn)，繼承和發(fā)展前代的考課制度，提出了具有自己獨(dú)到見解的官吏考察制度——考成法。通過對張居正考成法的研究和解讀，我們可以從中獲得關(guān)于完善官員績效考核的法規(guī)及廉政建設(shè)方面的啟示。

張居正考成法主要內(nèi)容歷史啟示

K248

A

2017-05-26

萬歷元年（1573）張居正升任內(nèi)閣首輔。在當(dāng)時(shí)烏煙瘴氣的官場中，考課制度流于形式、空有其名。張居正親歷“病入膏肓”的明代官場后，他從維護(hù)明王朝統(tǒng)治的大局出發(fā)，于萬歷元年至萬歷十年（1573—1582），親自策劃并主持了一場“欲新天下之耳目，一天下之心志”的改革。矢志改革十年，成效顯著，使大明王朝煥發(fā)了短暫的生機(jī)，出現(xiàn)了一時(shí)的繁榮景象。張居正所獨(dú)創(chuàng)的考成法，既是他推行一系列改革的起點(diǎn)，同時(shí)也掀起了其他方面的一系列改革。

一、考成法的淵源背景

明代萬歷年間，內(nèi)閣首輔張居正頒布的考成法在明朝歷史上占有重要地位，同時(shí)它也是中國歷代封建王朝吏治改革史中一顆璀璨耀眼的星辰?？汲煞ǖ奶岢龊蛯?shí)施既有深遠(yuǎn)的歷史淵源，也與當(dāng)時(shí)風(fēng)雨飄搖的統(tǒng)治密不可分。

1.考成法的歷史淵源。官員管理工作中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是“政績考核”，即考察官員在任期間政績和功過的一項(xiàng)制度，在古時(shí)稱為“考課”。自堯舜時(shí)就有考核制度，此時(shí)的考核方式相對而言非常簡單，但卻可以視為考課制度的源頭。

夏朝的考核主要用“三宅”之法。商朝時(shí)又提出“三俊”。不管是“三宅”還是“三俊”，皆是針對諸侯的政治才能的考察。西周時(shí)，在考察諸侯業(yè)績的基礎(chǔ)上又增加品德的考察。夏商周三代考核方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較片面化，而且尚未設(shè)置專司考核的職官，也未產(chǎn)生專門的考核機(jī)構(gòu)，所以只能認(rèn)為是考核制度的萌芽時(shí)期。

春秋戰(zhàn)國時(shí)期可以看作是考課制度的形成階段。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，諸侯國的國君在政治上對屬國官吏的考核也要相應(yīng)作出調(diào)整。尤其是戰(zhàn)國時(shí)期，“上計(jì)”制度成為各國普遍采用的考課制度。先秦時(shí)期已經(jīng)開始設(shè)立專司考核的官員，并且考核對象面向全體官員，這是一大進(jìn)步。

考核制度自秦漢時(shí)開始確立。秦朝頒布了專門考核職官的法令《為吏之道》，從道德方面提出“五善”，嚴(yán)懲“五失”。在政績考核方面，基本沿用戰(zhàn)國時(shí)期的“上計(jì)”制度并加以具體化。漢朝在秦制的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，使考課更加嚴(yán)謹(jǐn)。值得稱道的是，兩漢的考課理論也較先秦時(shí)有重大進(jìn)步。

隋唐、宋元四個(gè)朝代是考課制度的發(fā)展和完善階段。隋朝“曇花一現(xiàn)”，所以在考課制度上幾乎沒有什么大的建樹。到了唐代，不僅設(shè)立“考功司”，而且以立法的形式規(guī)定考課內(nèi)容。宋元將考課制度進(jìn)一步加以完善，但是宋代重官員的資歷、元代奉行民族歧視政策，使得“考課”在運(yùn)行的過程中徒有形式，未見其效。

有官必有“考”，考課制度經(jīng)歷了幾千年的發(fā)展過程已成為一項(xiàng)古老的政治制度。所以，考成法既沿襲過去朝代的考課制度，又在力避以往考課制度弊端的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新。

2.考成法的時(shí)代背景。明代統(tǒng)治者對考課制度的制定和改進(jìn)也一直未松懈過。明太祖針對京官和地方十三省長官制定了不同周期、不同形式的考核制度。明孝宗進(jìn)一步完善并規(guī)定了明確的考核時(shí)段：京官（這里的京官分別指北京和南京的官員）每六年考察一次，由吏部和都察院官員主持，稱為“京察”；地方官每三年考察一次，由中央派出吏部官員主持，稱為“大計(jì)”[1]79。

但是自正德朝以來，皇帝大多驕奢淫逸，重用奸臣，信任宦官，荒廢政事。統(tǒng)治者對政局難以掌控，致使吏治頹廢。多數(shù)官員空談?wù)`國，對中央的政令無法有效執(zhí)行。持不同政見的派別林立，他們利用考課制度作為排斥異己、爭權(quán)奪利的政治工具。親歷這樣的社會(huì)情狀，張居正帶著強(qiáng)烈的危機(jī)意識從維護(hù)明王朝利益的角度出發(fā)，踏上艱苦卓絕的改革之路。

3.考成法的出臺。隆慶二年（1568）八月，張居正向明穆宗上了一本《陳六事疏》，在這個(gè)奏章中系統(tǒng)地闡述了他的六項(xiàng)改革主張：“第一、禁絕空言，務(wù)求實(shí)效；第二、整肅綱紀(jì)，有法必依；第三、令行禁止，提高效率；第四、嚴(yán)明考課，拔擢人才；第五、輕徭薄賦，體恤民生；第六、訓(xùn)練軍隊(duì)，鞏衛(wèi)邊防”①。這六條切中時(shí)事要害的建言為考核官員提供了有效而切合實(shí)際的準(zhǔn)則?？梢哉f，《陳六事疏》實(shí)為考成法的理論雛形。

其實(shí)，張居正在隆慶元年（1567）整飭邊防和隆慶六年（1572）纂修實(shí)錄時(shí)，就將考成法中“立限考成”“以事責(zé)人”的理念應(yīng)用到二者中。初具實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論雛形的張居正，在他接任首輔后，向萬歷皇帝呈奏《請稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》[2]38卷9-10。萬歷皇帝立即批準(zhǔn)了張居正所請。換言之，這本奏疏標(biāo)志著考成法的正式出臺。

二、考成法的內(nèi)容和實(shí)施

考成法中的“考”是考核的意思，“成”是指官員辦事的實(shí)際效率和業(yè)績。整體來解讀，考成法就是根據(jù)萬歷朝中央和地方各級官員是否將政令落實(shí)、是否按時(shí)完成政務(wù)而進(jìn)行的獎(jiǎng)懲的法律制度。該法可圈可點(diǎn)之處在于既明示官員具體的辦事程序，又有嚴(yán)格可依的考核標(biāo)準(zhǔn)。

1.考成法的主要內(nèi)容。在《請稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》的一千二百余言中講明了考成法的內(nèi)容，可以概括為以下幾點(diǎn)：首先，六部和都察院把所屬官員應(yīng)辦的工作按照緊急和重要兩個(gè)不同程度進(jìn)行劃分，確定完成的先后順序和具體的時(shí)間。之后，將擬定的工作計(jì)劃以及官員的完成情況分別登記在三本賬簿上，一本由六部和都察院留作底冊，另一本送六科，最后一本呈交內(nèi)閣。其次，六部和都察院按賬簿登記，逐月檢查官員承辦的事情，每完成一件就劃去一件。如果遇到未按時(shí)完成而且積壓時(shí)間很久的工作，即刻稟報(bào)給六科，由六科轉(zhuǎn)奏給內(nèi)閣或皇帝，責(zé)令該部、院再商定期限完成；六科亦可根據(jù)賬簿登記的考評內(nèi)容，要求六部隔半年匯報(bào)一次執(zhí)行情況；最后內(nèi)閣同樣按照賬簿登記的結(jié)果，對六科的稽查工作進(jìn)行核對。最后，官員的黜陟獎(jiǎng)罰都與他的辦事效率和完成工作的實(shí)際結(jié)果掛鉤[3]134。

考成法規(guī)定了層層嚴(yán)格的監(jiān)督體系，它的推行和貫徹使官員辦理政務(wù)更有效率、執(zhí)行指令更加程序化。責(zé)任明確、賞罰嚴(yán)明的效力也大大提高了考成法的威信。

2.考成法的推行實(shí)施。考成法頒布后，兵部尚書譚綸便率先稽查兵部積壓未辦的公案，訂立期限。并按考成法的執(zhí)行程序，置賬簿三本，一本留作本部的底冊，一本送兵科，一本呈送內(nèi)閣，以備稽查和注銷。在兵部的積極帶動(dòng)下，考成法很快推廣開來。然而，這只是開端，考成法在推行落實(shí)的過程中又要牽涉其他諸多問題，因而必須將其他改革與考成法結(jié)合起來才能更見其“立限考成”、“以事責(zé)人”、信賞必罰的效力。

（1）內(nèi)閣集權(quán)，削弱宦官。明朝自設(shè)內(nèi)閣以來，其成員均由六部長官兼任，久而久之，內(nèi)閣對六部擁有了行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但監(jiān)察權(quán)還歸屬都察院和六科[4]16。正德年間宦官劉瑾專權(quán)時(shí)，在《大明會(huì)典》中擅自添加了幾條律令，使得司禮監(jiān)對六科呈報(bào)的奏章有稽查的權(quán)力。由于六科對六部有監(jiān)察權(quán)，六部又對下屬地方官員擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。司禮監(jiān)通過控制六科達(dá)到掌握六部以及下屬地方官員的監(jiān)察權(quán)的目的。

張居正著手改革考課制度時(shí)，就必然要從司禮監(jiān)手中收回監(jiān)察權(quán)。張居正采取調(diào)和、妥協(xié)和實(shí)用主義策略拉攏司禮監(jiān)掌印太監(jiān)馮保，贏得他對考成法的支持[4]19。考成法在運(yùn)行過程中，六部和都察院來考核地方長官，六科監(jiān)督六部，六科又對內(nèi)閣負(fù)責(zé)，如此就形成以內(nèi)閣為領(lǐng)導(dǎo)核心的整個(gè)明朝政府機(jī)構(gòu)。因此，張居正實(shí)行考成法的真實(shí)意圖在于最大限度地實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣集權(quán)。

（2）官員考核，重在理財(cái)。明世宗中后期，宮中大興土木，耗銀百萬；沿?？官?，北筑長城，軍費(fèi)開支甚巨，加之自然災(zāi)害，出現(xiàn)了“權(quán)貴富豪有數(shù)畝良田而不納稅，貧民因繳納不起田賦而棄田賣地、背井離鄉(xiāng)”②的現(xiàn)象。每當(dāng)王朝財(cái)政入不敷出時(shí)，歷來的做法就是官府向底層農(nóng)民巧立稅名強(qiáng)行征斂，卻不敢向豪強(qiáng)大戶、皇親國戚督繳稅款。但張居正沒有為難底層百姓，而是向富豪權(quán)貴追繳拖欠國庫的稅賦。張居正以按時(shí)保量征收稅款作為考核內(nèi)容，促使地方官員千方百計(jì)向豪強(qiáng)大戶追繳拖欠的賦稅。那些追繳欠稅達(dá)不到九成的官員最終受到了貶職或撤職的懲戒。

考成法運(yùn)用行政力量和監(jiān)察手段促使官吏嚴(yán)格執(zhí)法，逐步做到當(dāng)年賦稅當(dāng)年收清，征收對象無論百姓還是豪強(qiáng)權(quán)貴皆一視同仁。張居正苦心經(jīng)營三年，迅速扭轉(zhuǎn)了明朝財(cái)政窘迫的困境，真正實(shí)現(xiàn)“民不加賦而國用饒”的理想。

（3）整頓驛站，肅清貪腐。明太祖時(shí)期就制定了嚴(yán)格的關(guān)于驛站使用的條令：凡是因軍國大事出差的官員才可使用驛站，其他官員包括其親屬并無權(quán)借住驛站。到了明朝中后期，多數(shù)官員對此條令置若罔聞，經(jīng)常公器私用。在張居正主政期間，這一問題才得以解決，避免了中央條令成為一紙空文。

考成法值得稱道之處，就是所有被規(guī)定為必須執(zhí)行的政令一定要貫徹到底。萬歷三年，張居正提出對驛站的整頓措施。地方官員聞令禁止，再不敢我行我素。同時(shí)，張居正也以身作則，禁絕家人私用驛站[5]261。

三、考成法實(shí)施后的成效

考成法是以文武官員為考核對象，在行政體制與管理體制范圍內(nèi)進(jìn)行改革。對照考成法這面行之有效的歷史“鏡子”，今天可以從中找到一些有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

1.考成法取得的成效?？汲煞ㄊ菑埦诱炀任＞值匿J利武器。張居正政治改革所取得的實(shí)質(zhì)性成效，恰恰也是從考成法里體現(xiàn)的?？偨Y(jié)起來有以下幾方面顯著成效。

（1）提效率，任賢能，整吏治?？汲煞▽χ醒爰暗胤降染唧w行政部門實(shí)行隨事可考、事事責(zé)成的監(jiān)察制度。每逢考核地方官的“大計(jì)”之年便將政績突出、秉公辦事的官員列為上考；將無所作為、濫用權(quán)力的官員列為下考或進(jìn)行裁撤。同時(shí)，張居正不拘出身和資歷，以才能為圭臬，將獻(xiàn)身改革、具有實(shí)干精神的官員委以重任，打破了明代論資排輩的陋習(xí)?？汲煞ǖ耐菩薪o原本“紀(jì)綱不肅，法度不行”的官場吹進(jìn)一股實(shí)干之風(fēng)，極大地提高了行政效率，

（2）盈國庫，抑權(quán)貴，減民負(fù)。田賦是明朝財(cái)政的重要支柱，唯有田賦按時(shí)足額征收，才會(huì)保證其他開支不會(huì)捉襟見肘。張居正憑借考成法，以征收錢谷作為地方官員考績標(biāo)準(zhǔn)，在民不加賦稅的前提下，向權(quán)貴開源，既打擊了權(quán)貴富豪拒不納稅的違法行為，又充盈了國庫，這不失為緩和社會(huì)矛盾的有效手段。

（3）止奢靡，省官費(fèi)，杜貪腐。考成法在節(jié)流方面也發(fā)揮了很大作用。從嘉靖中后期到萬歷執(zhí)政初期，國家財(cái)政經(jīng)常是入不敷出。張居正所歷三朝，深知財(cái)政流失的原委。這與皇室貴族揮霍用度、貪官擅將公款挪作他用有著密切關(guān)系。考成法以嚴(yán)密的監(jiān)察體系和無法撼動(dòng)的權(quán)威性讓皇室宗親縮減生活開支、禁絕官員挪用公款的命令落到實(shí)處，自上而下的奢靡、貪腐的風(fēng)氣一下子得到遏制。

2.考成法的歷史啟示。不難看出，考成法的實(shí)施仿佛給萬歷初期的政治注射一針強(qiáng)心劑，明朝官場煥然一新。值得我們今人自豪的是，改革開放三十多年來，我國的政治建設(shè)已經(jīng)取得了重大進(jìn)步。不可否認(rèn)，我們的行政體制和管理體制方面多少還存在不盡如人意之處。以史為鑒，當(dāng)代的政治家們又能從考成法中獲取哪些有益的啟示呢？有三方面是值得我們關(guān)注的。

（1）注重實(shí)績，反對形式。當(dāng)一個(gè)封建王朝承平日久后總是會(huì)滋長出只重形式不重實(shí)效的浮夸風(fēng)氣，政令往往成為官樣文章?？汲煞ㄕ轻槍@一弊病而采取的對策，通過“月有考、歲有稽”的方法促使官員們奏令唯謹(jǐn)，極大地提高了政府的辦事效率。這對我們今天也是很好的借鑒。當(dāng)前我國政治制度改革的一個(gè)重要方面就是加強(qiáng)官員績效考核制度建設(shè)。雖然每個(gè)部門已經(jīng)制定了相關(guān)的考核內(nèi)容、運(yùn)行程序以及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，但是某些規(guī)章仍是不夠完善。因此，立法部門要在原有考核法規(guī)的基礎(chǔ)上加以細(xì)致化，使其做到考核內(nèi)容可控制化，運(yùn)行程序可操作化，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)彰明較著、有法可依。

（2）加強(qiáng)監(jiān)察，完善機(jī)制?？汲煞ǖ捏w系是這樣構(gòu)架的，六部考核地方長官，六科監(jiān)督六部，六科又對內(nèi)閣負(fù)責(zé)。其體系中令人拍案叫絕之處在于利用六科監(jiān)察六部。六科的官員品階都很低，然而他們卻有監(jiān)督甚至彈劾高官的權(quán)力。除設(shè)六科之外，中央還設(shè)都察院作為專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這與我們今天所提倡的司法與監(jiān)察不受政治干涉的原則相契合。不過，在當(dāng)今的考核程序中仍有事與愿違的情況。比如，執(zhí)行考核的官員基本上是該部門的領(lǐng)導(dǎo)而非專門的考核部門，該部門之外的機(jī)構(gòu)監(jiān)督、群眾監(jiān)督并沒有相應(yīng)地建立起來，整個(gè)考核過程就是“關(guān)起門”來操作，倘若出現(xiàn)行賄受賄現(xiàn)象，也無法做到及時(shí)檢舉揭發(fā)?？汲煞ㄖ档媒袢藢W(xué)習(xí)的一點(diǎn)就是，要構(gòu)建一套嚴(yán)密、完整、獨(dú)特的監(jiān)察機(jī)制，保證考核程序在“陽光”下運(yùn)行。

（3）繼承傳統(tǒng)，推陳出新。張居正推行的考成法取得了卓著的成效，然而中國歷史上的眾多改革卻逃不過失敗的悲劇命運(yùn)。截然不同的結(jié)果與政治家們的改革策略有著密切的關(guān)系。北宋王安石一味推翻祖宗之法、忽略眾人心聲，致使改革變得冒進(jìn)，自己最終也成為眾矢之的。與王安石不同，張居正在遵從祖制的基礎(chǔ)上結(jié)合特定的時(shí)代背景，創(chuàng)造性地開出診治官場弊病的“良方”——考成法，既為自己的改革營造良好的輿論，又大大減少了來自保守派的阻力。

不可否認(rèn)，考成法確實(shí)存在一定的時(shí)代局限性，但是它所取得的成效也不容后人忽視和抹殺。正視歷史，審視當(dāng)今，通過對張居正考成法的研究和解讀，我們可以從中獲得關(guān)于完善當(dāng)前官員績效考核的法規(guī)以及加強(qiáng)廉政建設(shè)方面的啟示。中國博大精深的政治文明值得后人繼承，古代智囊的優(yōu)秀理念應(yīng)當(dāng)被今人學(xué)習(xí)和借鑒。

[1] 柳海松.明代官吏考課制度的建立與演變[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，1990（2）:77-82.

[2] 張居正.張?zhí)兰痆M].上海:上海古籍出版社，1984.

[3] 王娟娟.張居正考成法探析[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，27（3）:134-136.

[4] 汪成玉.談張居正改革的原因、成效及啟示：以“考成法”為視角[J].荊楚學(xué)刊，2015，16（3）:15-20.

[5] 王波.中華名人百傳之十大宰相[M].喀什:喀什維吾爾出版社，2004.

注釋

①《陳六事疏》的原文見《張文忠公全集》奏疏一。

②見《明史紀(jì)事本末》卷六十一《江陵柄政》記載“豪民有田不賦，貧民曲輸為累，民窮逃亡，故額頓減”。

王計(jì)永，邢臺學(xué)院教授，研究方向?yàn)橹袊鴼v史、民生建設(shè)。