論環(huán)境侵權(quán)損害中致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)的銜接

林雨新

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

論環(huán)境侵權(quán)損害中致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)的銜接

林雨新

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金在我國尚未建立，其具體構(gòu)建方案也有待學(xué)界加以探討，其中關(guān)鍵在于致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)的銜接問題。文章在參考域外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金應(yīng)有的性質(zhì)及目的入手，提出制度構(gòu)建的相應(yīng)對策，以期取得拋磚引玉之效。

環(huán)境侵權(quán)；致害人負(fù)擔(dān)；損害填補(bǔ)；基金救濟(jì)

一、問題的提出

隨著社會的發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，環(huán)境侵權(quán)的概念在學(xué)術(shù)界仍有分歧：有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)的客體除了“生命、身體健康、財(cái)產(chǎn)”之外，還包括“環(huán)境權(quán)益”。[1]鄒雄教授則認(rèn)為：“環(huán)境侵權(quán)是指因產(chǎn)業(yè)活動或其他人為原因，致使環(huán)境介質(zhì)的污染或破壞，進(jìn)而間接對他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害或有造成損害之虞，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的行為”，[2]其客體僅包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不包括環(huán)境權(quán)?！睹穹ㄍ▌t》第124條規(guī)定：環(huán)境污染致人損害乃特殊侵權(quán)之一種。因而鄒雄教授對環(huán)境侵權(quán)的定義符合現(xiàn)行法體例，益于維持法律系統(tǒng)之穩(wěn)定，故筆者采之。

既然環(huán)境侵權(quán)屬于特殊侵權(quán)行為，那么理應(yīng)由環(huán)境侵權(quán)損害的致害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。但實(shí)踐中，由于環(huán)境侵權(quán)具有因果關(guān)系隱蔽、影響范圍廣泛等特點(diǎn)，有時(shí)無法找到明確的致害人；即使致害人明確，亦存在致害人無力負(fù)擔(dān)部分或全部損害以及依法不負(fù)賠償責(zé)任的可能性。在此情況下，現(xiàn)行民法體制無法為受害人提供有效救濟(jì)，這不僅對受害人極不公平，對社會安定更是有弊無利。鑒于此，不少國家都設(shè)立了環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金(下稱“基金”)，以便對受害人進(jìn)行補(bǔ)充救濟(jì)。反觀我國，中華環(huán)境保護(hù)基金會并未將填補(bǔ)環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)呢?zé)任明確納入其業(yè)務(wù)范圍，真正意義上的基金制度和具體方案仍有待建立。

環(huán)境侵權(quán)損害中致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)的銜接是重要一環(huán)，二者之銜接應(yīng)明確如下幾個(gè)方面問題：(1)銜接的實(shí)體要件。主要表現(xiàn)為基金救濟(jì)的適用范圍，包括一般適用條件以及在侵害環(huán)境權(quán)與環(huán)境侵權(quán)競合情況下，基金救濟(jì)是否應(yīng)囊括人身、財(cái)產(chǎn)損失及生態(tài)損失？其賠償順序是否有先后？基金是否應(yīng)規(guī)定賠償之上下限額以及基金是否有其自身的免責(zé)事由？(2)銜接的程序要件。主要表現(xiàn)為基金的具體受理程序，包括基金之發(fā)放是否需要訴訟前置程序？其審核有何原則及條件？(3)基金是否享有后續(xù)追償權(quán)，即在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人得以明確且具有賠償能力時(shí)，基金是否擁有就其墊付款向責(zé)任人追償之權(quán)利？其權(quán)利行使是否有時(shí)間限制？

依筆者所見，要解決上述問題，應(yīng)當(dāng)在參考域外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，厘清我國基金應(yīng)有的性質(zhì)及目的，并以此為依據(jù)指導(dǎo)具體制度設(shè)計(jì)，從而保證制度設(shè)計(jì)的合理性及完備性。

二、域外相關(guān)立法借鑒

(一)1992年國際油污損害賠償基金

該組織系全球性政府間組織，其設(shè)立目的在于為不能獲得全額賠償?shù)挠臀凼鹿适芎θ颂峁┭a(bǔ)償?；饍H受理損害金額能得到實(shí)際證明的索賠，其救濟(jì)范圍包括各類經(jīng)濟(jì)損失及環(huán)境損害，最高補(bǔ)償額可達(dá)1.35億特別提款權(quán)，基本可以保證索賠人獲得全額賠付。公約規(guī)定，申請人應(yīng)以包括電傳、電報(bào)及電子郵件在內(nèi)的書面形式向基金申請索賠。在收到索賠請求后，基金通常與船東的保險(xiǎn)人合作委派專家以監(jiān)控清污工作，調(diào)查索賠的技術(shù)合理性，由專家提供獨(dú)立的損失評估意見以便基金參考。在索賠時(shí)效的規(guī)定上，索賠人應(yīng)在損害發(fā)生之日起三年內(nèi)向法庭提起訴訟或向船東或船東保險(xiǎn)人提出索賠并通知基金會；損害在事故發(fā)生時(shí)尚未顯現(xiàn)的，索賠時(shí)效可延長為六年。此外，基金對戰(zhàn)爭、敵對等情況下造成的油污損害不予賠償。[3]

(二)日本公害補(bǔ)償基金

該基金設(shè)立的主要目的在于為受害人提供及時(shí)的民事救濟(jì)，其救濟(jì)范圍僅限于受害人的健康損害，并應(yīng)同時(shí)滿足指定地區(qū)、指定疾病、暴露時(shí)間三個(gè)要件方可申請。其中，指定地區(qū)可分為兩種：第一種系因大氣污染而導(dǎo)致哮喘等疾病多發(fā)的地區(qū)；第二種為水俁病、痛痛病等與原因物質(zhì)有明顯因果關(guān)系的疾病多發(fā)地區(qū)。在審核程序上，對滿足上述三個(gè)要件的第一種指定地區(qū)的受害人進(jìn)行直接救濟(jì)，對其因果關(guān)系不再作個(gè)別認(rèn)定。而對于第二種指定地區(qū)的受害人，除滿足上述要件外，其因果關(guān)系還需由都道府縣知事進(jìn)行個(gè)別認(rèn)定，“存有疑問時(shí)，一般遵循予以認(rèn)定的原則”。[4]被害人可以在領(lǐng)受補(bǔ)償后，再訴請損害賠償?；饘Φ谝环N指定地區(qū)受害人進(jìn)行補(bǔ)償后，對致害人無追償權(quán)；而對造成第二種指定地區(qū)疾病的致害人則享有相應(yīng)的追償權(quán)。

(三)其他國家的環(huán)境基金

荷蘭根據(jù)1972年實(shí)施的相關(guān)法律，由國家成立空氣污染基金，用于救濟(jì)無法獲得賠付的空氣污染受害人。當(dāng)受害人無法及時(shí)獲得致害人賠付時(shí)，受害人可將其對致害人所享有的求償權(quán)轉(zhuǎn)讓給基金，以獲得基金的及時(shí)救濟(jì)。但是，當(dāng)損失數(shù)額低于500荷蘭盾時(shí)，基金將不予理賠。

瑞典五家保險(xiǎn)公司根據(jù)1989年實(shí)施的《環(huán)境損害保險(xiǎn)法》成立了賠償基金。該基金的賠償限額為：每年2億瑞典克朗、每人500萬瑞典克朗、每次事故1億瑞典克朗(包括人身傷害和財(cái)產(chǎn)損害，其中，財(cái)產(chǎn)損害不超過5 000萬瑞典克朗)。但基金不賠償政府機(jī)構(gòu)的清理費(fèi)用和大型公司所遭受的損害。[5]

根據(jù)上述域外相關(guān)立法可以看出，目前各國對環(huán)境侵權(quán)損害中致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)銜接的具體制度設(shè)計(jì)尚無定法，而是在結(jié)合各自國情的基礎(chǔ)上加以規(guī)定。筆者認(rèn)為，要保證我國致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)銜接制度的科學(xué)性和合理性，除了借鑒域外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)對我國基金應(yīng)有的性質(zhì)及目的加以研究。

三、我國環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金的性質(zhì)及目的

(一)環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金的性質(zhì)

由于基金本身的價(jià)值取向側(cè)重于社會利益，因此，理論界和實(shí)務(wù)界均將其界定為公益基金。但在此基礎(chǔ)上，對基金應(yīng)進(jìn)一步被定義為“民事賠償基金”還是“民事補(bǔ)償基金”，學(xué)界則略有分歧。筆者認(rèn)為，由于環(huán)境侵權(quán)的“原因行為通常伴隨著社會妥當(dāng)性、合法性、價(jià)值性和公益性”，[6]其所帶來的經(jīng)濟(jì)利益使得社會多數(shù)人實(shí)際上都成為侵權(quán)行為的受益者。利之所生，損之所歸，作為直接受益者的企業(yè)固然應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但本著公平原則，享受了經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的社會大眾對受害人加以補(bǔ)償也是情理之中。因此，學(xué)界一般認(rèn)為基金的資金來源除了致害人所繳納的稅費(fèi)，還應(yīng)包括社會捐贈和部分財(cái)政撥款。資金征收到位后即成為與致害人分離的獨(dú)立整體，旨在為受害人提供補(bǔ)救，因而將基金性質(zhì)確定為“民事補(bǔ)償”更加合適。

(二)環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金設(shè)立之目的

1.保護(hù)受害人，提供高效救濟(jì)

這是基金設(shè)立的首要目的。實(shí)踐中，環(huán)境侵權(quán)往往伴隨著受害人不同程度的人身損害，因而具有救濟(jì)的緊迫性，2009年發(fā)生的陜西鳳翔“血鉛案”就是一例。但是，由于受害人眾多、賠償費(fèi)用高昂的情況時(shí)有發(fā)生，主動進(jìn)行賠付的企業(yè)屈指可數(shù)。受害人常需要通過起訴等方法走上曠日持久的維權(quán)之路，不僅正常生產(chǎn)工作無法繼續(xù)，而且要耗費(fèi)大量的人力、物力。在致害人無力負(fù)擔(dān)部分或全部損害賠償?shù)那闆r下，企業(yè)即使申請破產(chǎn)也無法對受害人進(jìn)行充分救濟(jì)，可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)不足，使得受害人即便得到法院支持也無濟(jì)于事。而在致害人不明或依法不負(fù)環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任的情況下，受害人的救濟(jì)更是無從談起。此時(shí)，基金無疑成為保護(hù)受害人的一道屏障，可為符合賠付條件的受害人提供快速救濟(jì)，使其免于陷入求助無門的境地。

2.貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則，提高企業(yè)環(huán)保意識

環(huán)境侵權(quán)屬于民法上特殊侵權(quán)行為，仍應(yīng)遵循“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，只有在受害人無法從致害人處獲得全部賠償時(shí)，方有啟動基金救濟(jì)之必要，其救濟(jì)具有高度的輔助性與補(bǔ)充性。值得一提的是，即便基金已經(jīng)對受害人提供了救濟(jì)，也不意味著致害人的賠償責(zé)任就此免除，基金擁有對致害人進(jìn)行后續(xù)追償?shù)臋?quán)利。此外，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的產(chǎn)權(quán)理論，環(huán)境污染是一種典型的外部不經(jīng)濟(jì)性，其解決路徑之一就是將環(huán)境成本內(nèi)部化。基金就是通過對實(shí)施排污等高危險(xiǎn)行為的行為人加征費(fèi)用的方式，將風(fēng)險(xiǎn)在污染者群體中進(jìn)行分散，使污染者實(shí)際上在為環(huán)境成本買單。這樣的運(yùn)作模式不僅符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，更能喚起企業(yè)的環(huán)保意識，對企業(yè)的排污行為起到一定的遏制作用。

3.平衡各方利益，維護(hù)社會穩(wěn)定

排污行為本身具有功利性和倫理正當(dāng)性。很多重污染工業(yè)自身運(yùn)作良好，營利穩(wěn)定，為人民提供了許多就業(yè)機(jī)會，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的推動作用。若直接將造成環(huán)境侵權(quán)的排污企業(yè)取締或者使其負(fù)擔(dān)巨額賠款而放任其破產(chǎn)、倒閉，無異于因噎廢食，對企業(yè)本身亦極為不公。與此同時(shí)，企業(yè)的倒閉將造成許多工人下崗，增加社會不穩(wěn)定因素，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展亦無裨益。另一方面，若環(huán)境侵權(quán)受害人的損害遲遲得不到救濟(jì)，亦極易引發(fā)群體事件，加大社會的維穩(wěn)成本。基金的目的實(shí)則是在公平原則的指導(dǎo)下，對風(fēng)險(xiǎn)加以分散，衡平各方利益，以維護(hù)社會穩(wěn)定。[7]

四、致害人負(fù)擔(dān)與基金救濟(jì)之銜接

(一)基金的適用范圍

按照國際立法慣例和學(xué)界理論，一般認(rèn)為基金救濟(jì)主要適用于以下情況：(1)致害人不明確；(2)致害人依法不承擔(dān)賠償責(zé)任，如存在法定抗辯事由或損害發(fā)生在法律實(shí)施之前而不能溯及既往等；(3)致害人無力承擔(dān)全部或部分損害賠償責(zé)任，且受害人無法通過環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)責(zé)任保險(xiǎn)等其他途徑獲得完全救濟(jì)。

基金的補(bǔ)償范圍原則上包括人身損害賠償和財(cái)產(chǎn)損害賠償，但不包括生態(tài)系統(tǒng)損害賠償。由上文分析可知，基金作為對致害人民事賠償責(zé)任的補(bǔ)充，其性質(zhì)應(yīng)被定義為“民事補(bǔ)償基金”，其補(bǔ)償范圍原則上應(yīng)與環(huán)境侵權(quán)民事賠償責(zé)任的范圍相一致，包括人身損害賠償和財(cái)產(chǎn)損害賠償。值得一提的是，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第15條明確將“恢復(fù)原狀”列為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式之一，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第61條亦規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以責(zé)令其恢復(fù)原狀。”因此，在侵害環(huán)境權(quán)與環(huán)境侵權(quán)競合情況下，受害人和負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可能同時(shí)向致害人提出恢復(fù)原狀的要求。但兩者之間仍有很大的不同，前者體現(xiàn)的是私益，側(cè)重于個(gè)人財(cái)產(chǎn)的恢復(fù)；后者則是站在公益的角度，側(cè)重于生態(tài)系統(tǒng)功能的恢復(fù)。除此之外，二者所應(yīng)達(dá)到的具體恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)亦有可能不同，即可能在此案中基于私益的“恢復(fù)原狀”的標(biāo)準(zhǔn)要高于基于公益的“恢復(fù)原狀”標(biāo)準(zhǔn)；而在彼案中后者又要高于前者。換言之，即便在侵害環(huán)境權(quán)與環(huán)境侵權(quán)競合情況下基金代替致害人向受害人承擔(dān)了恢復(fù)原狀的責(zé)任，也不意味著基金的補(bǔ)償范圍包括生態(tài)系統(tǒng)損害賠償，因?yàn)榇藭r(shí)的恢復(fù)原狀責(zé)任是基于致害人對受害人的民事侵權(quán)責(zé)任而生，本質(zhì)上還是為了彌補(bǔ)受害人的財(cái)產(chǎn)損失。

筆者認(rèn)為，基金的首要目的是保護(hù)受害人。由于基金的資金有限，比起大包大攬地將生態(tài)損失也納入補(bǔ)償范圍來說，采取量力而行的做法更能發(fā)揮基金的作用。至于基于侵害環(huán)境權(quán)而產(chǎn)生的賠償責(zé)任，因生態(tài)系統(tǒng)的治理與恢復(fù)有其復(fù)雜性和長期性，可另外建立專門的生態(tài)環(huán)境治理基金對其加以救濟(jì)，與損害填補(bǔ)基金各司其職。

對人身損害和財(cái)產(chǎn)損害應(yīng)采取全部賠償原則，但當(dāng)基金所剩金額不足以全部支付的情況下，應(yīng)以何者的賠償為優(yōu)先？博登海默在《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》一書中寫道：“生命的利益是保護(hù)其他利益(尤其是所有的個(gè)人利益)的正當(dāng)?shù)那疤釛l件，因此，它就是應(yīng)當(dāng)被宣傳為高于財(cái)產(chǎn)方面的利益?！盵8]學(xué)界也普遍認(rèn)同人身權(quán)在權(quán)利位階上高于財(cái)產(chǎn)權(quán)的原則。因此，筆者認(rèn)為，在無法兼顧救濟(jì)人身損害和財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，應(yīng)對人身損害進(jìn)行優(yōu)先賠付。

關(guān)于基金是否應(yīng)規(guī)定免賠之上下限額及免責(zé)事由的問題，筆者認(rèn)為，基金本就是作為對受害人救濟(jì)之補(bǔ)償，原則上不應(yīng)多設(shè)限額和免責(zé)事由對其限制，此其一；其二，基金的補(bǔ)償范圍需要受到當(dāng)時(shí)所余資金的限制再加以靈活調(diào)整，例如可在資金不充裕的情況下將諸如小額財(cái)產(chǎn)損失、大型公司所遭受的損害等情況予以排除，而重點(diǎn)對受害人的人身損害進(jìn)行救濟(jì)。因此，筆者認(rèn)為，基金原則上無需再另設(shè)免賠之上下限額及免責(zé)事由。

(二)基金的受理程序

基金旨在為受害人提供高效救濟(jì)，因此原則上應(yīng)盡量簡化受理程序。在受害人可證明其已向法院提起訴訟但法定情形而不能獲得完全賠償?shù)?，基金?yīng)對其進(jìn)行及時(shí)救濟(jì)。在受害人尚未提起訴訟但有證據(jù)證明自身損害情況，基金認(rèn)為難以通過民事訴訟程序獲得及時(shí)賠付的，可以直接給予救濟(jì)；認(rèn)為可以通過民事訴訟程序獲得及時(shí)賠付的，可告知受害人先行提起訴訟。一旦發(fā)現(xiàn)申請人在尋求基金救濟(jì)過程中存在弄虛作假的行為，基金有權(quán)對已發(fā)放的救濟(jì)金予以追回，并對申請人處以罰款。

(三)基金的追償制度

基金代替致害人對受害人進(jìn)行救濟(jì)并不意味著就此免除致害人的賠償責(zé)任。換言之，在致害人一時(shí)不明或致害人雖明確但無力負(fù)擔(dān)部分或全部損害而由基金墊付時(shí)，一旦責(zé)任人得以明確或恢復(fù)賠償能力，基金則可對其進(jìn)行追償。有學(xué)者認(rèn)為，基金替代污染企業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任的做法類似于無因管理，理應(yīng)享有該利益恢復(fù)的權(quán)利。[9]筆者對此觀點(diǎn)表示認(rèn)同，賦予基金追償權(quán)利不僅是“污染者負(fù)擔(dān)原則”的貫徹，亦可減輕基金的資金壓力，從而更好地發(fā)揮基金的作用。因此，只要企業(yè)繼續(xù)存續(xù)，即可賦予基金無期限之追償權(quán)。

[1]羅麗.環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任概念定位[J].政治與法律，2009，(12).

[2]鄒雄.論環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)制度的內(nèi)容與體系[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2005，(9).

[3]危敬添.關(guān)于國際油污賠償基金組織索賠手冊(上)[J].中國遠(yuǎn)洋航務(wù)，2007，(9).

[4]〔日〕原田尚彥.于敏.環(huán)境法[M].北京：法律出版社，1999.

[5]鄒雄.環(huán)境侵權(quán)法疑難問題研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2010.

[6]王明遠(yuǎn).環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度[M].北京：中國法制出版社，2001.

[7]林晶.環(huán)境侵權(quán)社會化救濟(jì)機(jī)制探索[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(2).

[8]〔美〕E·博登海默.鄧正來.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

[9]劉文燕，李曉瑜.淺論環(huán)境損害補(bǔ)償基金制度之構(gòu)建[J].學(xué)理論，2012，(25).

責(zé)任編輯：孫 暢

The Connection Between Infringement Liability and Compensation Funds of Environmental Tort Damages

LIN Yu-xin

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China)

The compensation funds for environmental tort damages have not yet been established in China. Its concrete construction plan also needs to be discussed by the academic community. As an important part in the construction of concrete systems，the connection between infringement liability and funds in environmental tort should be paid attention to by academic community. The study starts with the nature and objective of funds on the basis of reference with the foreign legislation，and then gives suggestions on the construction of concrete systems，in order to provide some reference for more studies.

environmental tort；the patient’s burden；the damage compensation；a fund for relief

2016-09-22

林雨新(1992-)，女，福建永春人，碩士研究生，主要從事民商法研究。

1004—5856(2017)07—0062—04

D913

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.07.016