領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核制度研究

濮艷

摘 要 “建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”是推進(jìn)法治中國建設(shè)，全面深化改革的重要內(nèi)容之一。作為關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)班子是推動地方法治建設(shè)，實現(xiàn)地方法治與國家法治對接的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，應(yīng)建立專門的領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核制度。本文認(rèn)為需從理論上明確考核主體、考核對象、考核指標(biāo)及考核的方式和考核結(jié)果的運用，科學(xué)構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)績效考核指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)，以運用到實踐中，助力地方法治建設(shè)工作的推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 領(lǐng)導(dǎo)班子 法治建設(shè) 考核指標(biāo)

中圖分類號：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.370

中國特色社會主義事業(yè)是五位一體的，但長期以來，實踐中對工作實績的評估考核卻表現(xiàn)出讓人詬病的GDP中心主義傾向。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”。作為關(guān)鍵少數(shù)，各級領(lǐng)導(dǎo)班子是推動本地區(qū)本部門法治建設(shè)的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，而實踐中，專門針對領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核制度仍付之闕如，因此，研究建立領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核制度，是貫徹落實四中全會《決定》決策部署、完善考核評價體系的需要，也有助于法治建設(shè)工作的順利推進(jìn)。

一、考核制度的一般理論問題

現(xiàn)以設(shè)區(qū)的市為例，就領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核制度的一般理論問題進(jìn)行研究。

（一）考核主體與考核對象

領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核主要是指各地方政府依據(jù)年度法治建設(shè)的目標(biāo)，制定具體的考核指標(biāo)，設(shè)定可量化的評分標(biāo)準(zhǔn)，力求用比較科學(xué)的評估方法對各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的法治建設(shè)工作進(jìn)行考查，作出相對客觀而準(zhǔn)確的評價，評估出各部門領(lǐng)導(dǎo)班子推進(jìn)法治建設(shè)所取得的實際成效并進(jìn)行獎懲及監(jiān)督的制度。各設(shè)區(qū)的市組建市委法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室負(fù)責(zé)法治建設(shè)實績考核，考核對象是設(shè)區(qū)的市政府所屬各部門、各市直單位及區(qū)（縣）政府、開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子，每一年度考核一次。

（二）考核指標(biāo)的概念、功能、分類和實踐

考核指標(biāo)以考核主體對考核對象下達(dá)的年度法治建設(shè)工作目標(biāo)為依據(jù)擬定。在結(jié)構(gòu)上，考核指標(biāo)由一、二、三級指標(biāo)構(gòu)成，一級指標(biāo)框定要考核的領(lǐng)域或范疇，二級指標(biāo)挑選對應(yīng)領(lǐng)域或范疇內(nèi)的重要事項，設(shè)定判斷，進(jìn)行定性，三級指標(biāo)確定適宜量化的具體考核點，同時對各類指標(biāo)分配相應(yīng)的分值并對三級指標(biāo)中的具體考核點設(shè)置得分標(biāo)準(zhǔn)。通過該指標(biāo)，考核主體明確了對考核對象的工作要求，考核對象可以此為工作指南，明確自身職責(zé)，而指標(biāo)則連接考核主體和考核對象，是衡量考核對象工作情況的“標(biāo)尺”。法治建設(shè)實績考核具有協(xié)調(diào)平衡利益沖突、提供修復(fù)受損秩序載體、優(yōu)化法治資源配置、搭建創(chuàng)新制度安排平臺以及實現(xiàn)公平正義等功能 。

考核指標(biāo)的分類中，最主要的劃分方法是分為客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)。客觀指標(biāo)是對某一社會現(xiàn)象的客觀反映，如立法數(shù)量等，一般通過統(tǒng)計指標(biāo)體現(xiàn)；而主觀指標(biāo)指不可能或難以用統(tǒng)計數(shù)據(jù)而只能憑人們的感受、評價確定的指標(biāo)，如民意測驗、對事物綜合評價等。在考核中，比較多的使用客觀指標(biāo)而對主觀指標(biāo)的使用則較謹(jǐn)慎。此外，中國學(xué)者還提出了其它的劃分方法，如肯定性指標(biāo)、否定性指標(biāo)與中性指標(biāo)，或系統(tǒng)性指標(biāo)、行為性指標(biāo)、制度性指標(biāo)、與效果性指標(biāo) 。

通過考核制度，特別是具體而詳盡的法治指標(biāo)體系或考核標(biāo)準(zhǔn)等來評估某個國家或地區(qū)的法治現(xiàn)狀，檢驗和提升法律本身的治理效果或校正已有法治實踐中的偏頗之處的做法在近些年國內(nèi)外的法治實踐中日益盛行。

在國外，對法治建設(shè)和法治水平的考核評估以世界正義工程對法治的量化評估為代表。世界正義工程（WJP）致力于在世界范圍內(nèi)促進(jìn)法治，開發(fā)了法治WJP指數(shù)（WJP Rule of Law Index）為全球范圍內(nèi)的法治實踐和各國的法治建設(shè)提供定量分析工具。WJP的法治指數(shù)既關(guān)注理論上的法治架構(gòu)，更關(guān)注現(xiàn)實的法治狀況，其9個主題的設(shè)計體現(xiàn)出該組織對法治的理解，而其具體的指數(shù)則力圖反映出現(xiàn)實的法治狀況。

我國自2005年香港地區(qū)推出了香港法治指數(shù)后，杭州余杭、廣東深圳和云南昆明等多地也紛紛設(shè)計出各自的法治評估指標(biāo)。從實踐來看，主要有兩大類：一類是綜合性法治指數(shù)，主要評估區(qū)域法治建設(shè)的總體水平，如香港與浙江余杭；另一類是專項法治指數(shù)，主要評估地方政府建設(shè)法治政府的具體開展情況及成效，如深圳、北京、四川等。此外，圍繞著推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)等目標(biāo)，中央部委層面也曾出臺過有關(guān)評估考核的指導(dǎo)性文件，各個地方基本上都制定過相關(guān)的專項指標(biāo)以及具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，出臺過與此相對應(yīng)的考核制度，各地也曾探索過以依法行政、公正司法示范點等行業(yè)創(chuàng)建為支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）及機(jī)關(guān)事業(yè)單位等基層法治創(chuàng)建為基礎(chǔ)的法治創(chuàng)建活動體系及與此相對應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)或考核制度。但這些考核制度基本上都不涉及對特定主體的考核。2015年，湖北省委法治湖北建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定了《湖北省市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效考核辦法（試行）》、《湖北省市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部2015年度法治建設(shè)績效考核評分標(biāo)準(zhǔn)》以及省直部門的考核辦法和考核評分標(biāo)準(zhǔn)，這是迄今首個對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效進(jìn)行考核的制度建構(gòu)，但目前這兩份文件難窺全貌。

（三）考核方式與考核結(jié)果的運用

領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核納入市政府年度目標(biāo)管理考核體系，與各部門的年度考核一并進(jìn)行，由市考核辦向各部門派出考核組，領(lǐng)導(dǎo)班子年終述職報告中應(yīng)有法治建設(shè)的專項內(nèi)容，考核組在各部門召開考核測評大會，組織填寫考核測評表，通過個別談話、實地考察、查閱檔案、征求其他相關(guān)部門意見等方式，綜合評價該部門領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績。

考核結(jié)果應(yīng)采取適當(dāng)形式進(jìn)行通報，并作為加強(qiáng)各部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的重要依據(jù)，與領(lǐng)導(dǎo)班子的評先表模掛鉤，與領(lǐng)導(dǎo)班子成員個人的年度考核等次、職務(wù)任免、職級升降及獎懲等掛鉤，對考核不合格的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行批評教育。

二、領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)績效考核指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建

對領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績的考核側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)班子在法治建設(shè)中引領(lǐng)推動作用的發(fā)揮，設(shè)計《領(lǐng)導(dǎo)班子推進(jìn)法治建設(shè)績效考核指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)》來進(jìn)行考核評估。

（一）考核指標(biāo)設(shè)計的主要依據(jù)

考核指標(biāo)的設(shè)計必須依據(jù)頂層設(shè)計思路展開，即以十八屆三中、四中、五中及六中全會公報中有關(guān)法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略方案為指導(dǎo)思想，以地方的法治發(fā)展綱要為依據(jù)，把地方法治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)按照部門職能進(jìn)行分解以設(shè)計考核指標(biāo)。

（二）考核指標(biāo)設(shè)計的基本原則

1.考核指標(biāo)的設(shè)計要體現(xiàn)法治的地方性。各地方發(fā)展的不平衡性決定了各地法治建設(shè)的目標(biāo)及側(cè)重點有所差異，為實現(xiàn)考核制度設(shè)計的初衷，各地考核指標(biāo)的設(shè)計必然在內(nèi)容、方法和進(jìn)度上有所不同。

2.考核指標(biāo)的設(shè)計要可區(qū)分、易操作、能比較。在設(shè)計三級指標(biāo)時，一是考慮設(shè)區(qū)的市這一行政層級法治建設(shè)中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵任務(wù)，堅持突出重點而非面面俱到的原則，抽取重要方面來形成簡潔明晰、有區(qū)分度的指標(biāo)體系；二是考慮考核對象的廣泛性，確?？己宿k法能有較強(qiáng)的適用性，堅持統(tǒng)分結(jié)合的原則，既注意抽取或概括出不同部門的領(lǐng)導(dǎo)班子在推動法治建設(shè)中的那些共性方面來形成考核指標(biāo)，也注意對因職能和業(yè)務(wù)分工而形成的個性方面，另行設(shè)計分項指標(biāo)進(jìn)行考核。

3.考核指標(biāo)的設(shè)計要把握好客觀與主觀的度，協(xié)調(diào)好質(zhì)化與量化的關(guān)系。我國法治的發(fā)展主要是在政府的主導(dǎo)下推進(jìn)的，領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績考核指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計也主要是地方政府完成的，為了避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效考核中的“錦標(biāo)賽”體制，真正發(fā)揮這一制度推動地方法治建設(shè)，實現(xiàn)地方法治與國家法治對接的作用，指標(biāo)的設(shè)計要把握好客觀效果與主觀感受之間的度，注意不把指標(biāo)的意義絕對化，同時，為了便于考核，考核指標(biāo)的設(shè)計需將定性的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量化的指標(biāo)，也要謹(jǐn)慎處理好定性與定量的關(guān)系，因為指標(biāo)的設(shè)計、指標(biāo)的量化和細(xì)化、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置、數(shù)據(jù)的搜集方法等都是在定性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行的； 各部門參與測評者對指標(biāo)的理解及各自的觀點也不同，都會影響最后的分值。

（三）考核指標(biāo)的具體內(nèi)容

將一級指標(biāo)確定為“制度建設(shè)”、“科學(xué)決策”、“依法履職”、“信息公開”和“監(jiān)督問責(zé)”五個方面。

第一項一級指標(biāo)是“制度建設(shè)”。主要指領(lǐng)導(dǎo)班子直接推動法治建設(shè)方面的制度。在此項下，可以設(shè)置法治建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)班子集體學(xué)法制度、法治建設(shè)保障制度、法治建設(shè)責(zé)任制度是否建立、健全、落實等二級指標(biāo)。

第二項一級指標(biāo)是“科學(xué)決策”。此處的科學(xué)決策，是指科學(xué)依法決策，包含決策內(nèi)容科學(xué)合理，決策程序合法正當(dāng)兩個基本意涵。根據(jù)設(shè)區(qū)的市這一行政層級科學(xué)決策的范圍，在科學(xué)決策項下，可以設(shè)置決策權(quán)限、決策程序和機(jī)制、決策效果等方面的二級指標(biāo)，既要考核決策內(nèi)容，也要考核決策程序和決策效果，既考核決策中，也考核決策后。

第三項一級指標(biāo)是“依法履職”。由于擬考核對象在具體職能和工作方面各不相同，因而在此項下，根據(jù)擬考核的各類對象的具體職能和工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)分，具體可分為黨委、人大、政府、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)等，其中政府部分又分為市級政府工作部門、開發(fā)區(qū)和區(qū)（縣）政府，然后揀選重要方面來進(jìn)行考核。由于我國政府承擔(dān)著80%的法律、90%的行政法規(guī)和100%的部門規(guī)章和政府規(guī)章的執(zhí)法任務(wù)，政府需運用各種手段對經(jīng)濟(jì)、社會、文化生活進(jìn)行多方面的管理，因此，對政府設(shè)置的考核指標(biāo)應(yīng)相對較多。主要從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等方面設(shè)計指標(biāo)。

第四項一級指標(biāo)是“信息公開”。此處的信息公開包括黨務(wù)信息、政府信息、司法信息公開，還包括重大事件相關(guān)信息的披露和辦事公開等。在此項下，可從信息公開的內(nèi)容、程序、平臺和效果等方面設(shè)計相應(yīng)的二級指標(biāo)。

第五項一級指標(biāo)是“監(jiān)督問責(zé)”。法治建設(shè)以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，而各級各類領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員是黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等各種公權(quán)力的行使主體，也是法治建設(shè)的責(zé)任主體。在此項下，設(shè)計的二級指標(biāo)包括權(quán)力監(jiān)督體系健全、機(jī)制完善、程序規(guī)范，建立健全責(zé)任追究與問責(zé)制度。

（四）指標(biāo)權(quán)重與評分標(biāo)準(zhǔn)的確定

考核分值為滿分100分，建議采用德爾菲法來確定具體分值權(quán)重的分配。由地方政府設(shè)計好權(quán)重打分表，用匿名的方式，以函件的方式分別向評審團(tuán)成員進(jìn)行征詢，每位評審專家對每個指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重評分的同時，也對該指標(biāo)所代表的法治水平的高低進(jìn)行打分，由此通過權(quán)重與法治水平得分的乘積反映該指標(biāo)的最終得分，評審成員還需用文字描述每項指標(biāo)權(quán)重大小的理由；在收集到每位專家關(guān)于每個指標(biāo)的權(quán)重數(shù)后，去掉一個最高分及最低分之后計算平均值 。評審團(tuán)成員的選擇應(yīng)具有廣泛性，應(yīng)包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、考核部門領(lǐng)導(dǎo)、被考核對象和普通群眾。

注釋：

徐漢明、林必恒、張孜儀.論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建.法制與社會發(fā)展.2014（1）.23.

孟濤.論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角.法學(xué)家.2015（3）.23.

侯學(xué)賓、姚建宗.中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）.2013（5）.9.

錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉.法治評估及其中國運用.中國社會科學(xué).2012（4）.152.