市縣政府依法行政面臨的制約因素及解決途徑

李劍文

摘 要 市縣政府依法行政的水平雖然有所提高，但還存在著領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員法制意識淡薄，行政決策隨意性強，行政執(zhí)法體制健全等問題。本文對造成這些問題的制約因素進行深入分析，并有針對性的提出了解決的思路對策。

關(guān)鍵詞 市縣政府 依法行政 制約因素

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.349

一、市縣政府依法行政面臨的問題及制約因素分析

（一）不少公務(wù)員尚未養(yǎng)成法治思維擺脫人治觀念束縛

盡管近年來我國社會公眾的法制意識不斷增強，但傳統(tǒng)思想中“情大于法”、“權(quán)大于法”的人治觀念依然根深蒂固。權(quán)利本位、特權(quán)推崇仍然牢牢鉗制著人們的思想和行為，給政府推行依法行政帶來巨大阻力。一方面，很多政府機構(gòu)的工作人員認為依法行政是用來“治事”、“治他人”的，而對于依法行政“治權(quán)”、“律己”的內(nèi)涵缺乏深刻了解 。另一方面，不少社會公眾還在信奉“人不與天斗，民不于官爭”的消極理念，對未觸及個人利益的事情漠不關(guān)心，無形中縱容了部分市縣政府及其工作人員的違法行政行為。同時，部分群眾去市縣政府行政機關(guān)辦事不遵從流程，刻意托熟人、找關(guān)系，助養(yǎng)了行政機關(guān)違法行為。

（二）市縣政府的行政管理制度尚未完善

現(xiàn)階段，我國市縣政府的行政管理制度設(shè)計存在瑕疵，行政管理體制中的權(quán)責(zé)利關(guān)系仍處于探索和調(diào)整階段，審批制度、程序制度、監(jiān)督制度等都難以滿足依法行政工作的需要。例如，一些市縣政府的行政審批制度中僅對行政許可事項進行相應(yīng)說明，并未對非行政許可事項進行相應(yīng)規(guī)定，加之法律監(jiān)管不足，使得實踐中缺乏明確的界限對行政許可與非行政許可進行劃分。此外，在行政監(jiān)督制度上，當前各種“紅頭文件”的監(jiān)督制度無法發(fā)揮應(yīng)有作用，如文件備案審查制度、群眾主動要求審查制度等實際監(jiān)督效果十分有限。其原因如下：一是監(jiān)督制度執(zhí)行者的地位較低，面對比自己地位高的被監(jiān)督者，根本無力推行制度監(jiān)督；二是制度設(shè)計時未明確賦予群眾公平監(jiān)督的權(quán)力，群眾的監(jiān)督意見僅僅被作為一種行政決策參考，難以得到官方答復(fù)。

（三）市縣政府行政監(jiān)督機制不夠健全

目前，我國已初步建立起人大、司法、黨政、權(quán)力機關(guān)以及群眾輿論監(jiān)督共存的行政監(jiān)督體系 ，對推動市縣政府依法行政起到了一定作用，但實踐中有法不依、違法不究的情況仍然時有發(fā)生。當前對于市縣政府依法行政工作的考核還停留在組織體系建設(shè)進展、干部依法行政培訓(xùn)效果等表面事項上，而行政訴訟發(fā)生率、行政行為復(fù)議率、文件合法性審查等真正能夠反映依法行政工作效果的指標并未被納入考核之中。政務(wù)公開方面揚長成績信息，避談短處。在機關(guān)內(nèi)外監(jiān)督方面，實際操作中對于民主集中制的理解有誤，重“集中”輕“民主”，導(dǎo)致權(quán)力過于集中，甚至淪為首長負責(zé)制，嚴重制約了各級監(jiān)督主體的監(jiān)督效果。

（四）市縣政府行政管理法規(guī)支撐不足

首先，行政執(zhí)法依據(jù)缺失，存在較多真空地帶，導(dǎo)致行政執(zhí)法陷入無法可依的尷尬境地。同時，一些形成于計劃經(jīng)濟時代的法律規(guī)范已經(jīng)失效，但市場經(jīng)濟條件下的新法規(guī)、新規(guī)范還尚未出臺，也造成了依法行政的困難。依法行政要求職權(quán)法定，程序合法；法治原則要求行政行為須得于法有據(jù)，改革要求立法先行。但解決問題的現(xiàn)實要求緊迫，法律缺陷的客觀困難難以及時解決。要求嚴格執(zhí)法卻沒有法可依，這個矛盾客觀存在，且短時間內(nèi)無法克服。其次，部分執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性?，F(xiàn)行法律法規(guī)諸多問題僅為原則性規(guī)定，描述籠統(tǒng)，且缺乏司法解釋和實施細則，無形中賦予行政執(zhí)法機關(guān)較高的自由裁量權(quán)，最終導(dǎo)致行政權(quán)力濫用、權(quán)利尋租等行政違法現(xiàn)象發(fā)生。

二、加強市縣政府依法行政工作的思路和建議

市縣政府是國家政策法律貫徹落實的“終端”，是連接國家和老百姓的第一線。為此，要緊緊圍繞《法治政府建設(shè)實施綱要20 15-2020》（以下簡稱《綱要》）提出的目標、任務(wù)和措施開展工作，必須從制度、法規(guī)、監(jiān)督等層面加強管理，防止市縣政府權(quán)力濫用，杜絕行政執(zhí)法違法行為，真正將依法行政建設(shè)落實到基層。

（一）加快依法行政制度建設(shè)

第一，《綱要》提出到2020年，法治政府建設(shè)的重要目標就包括職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定兩個重要的指標。為此，市縣政府要推進事權(quán)規(guī)范化、法律化，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。要建立權(quán)責(zé)明晰的行政管理體制，根據(jù)適當分權(quán)、務(wù)求實效的基本原則，重點解決行政機關(guān)權(quán)責(zé)模糊、執(zhí)行困難等問題，特別是要盡快厘清市縣政府與垂直管理部門之間的職能分工，統(tǒng)一權(quán)責(zé)利關(guān)系。

第二，《綱要》提出，衡量法治政府建設(shè)的重要指標之一，就是行政決策科學(xué)民主合法，并將推進行政決策科學(xué)化、民主化、法治化作為法治政府的重要任務(wù)予以確定，提出了具體的實現(xiàn)措施 。應(yīng)建立科學(xué)民主的行政決策機制，在堅持現(xiàn)有民主決策制度、重大事項聽證制度、重大決策調(diào)研制度的前提下，對重大決策事項的范圍加以明確界定。同時強化重大決策程序的規(guī)范化建設(shè)，在制定重要行政決策時，嚴格遵循調(diào)查研究、部門協(xié)作、集體論證、專家咨詢、合法性審查、信息公開等程序。如對于城鎮(zhèn)改造、就業(yè)等重要民生工程，須先進行調(diào)研論證，邀請專家評議、開展集體決策，經(jīng)合法性審查后報政府常務(wù)會議作進一步研究。對于已下達的決策，應(yīng)建立健全跟蹤反饋機制，借助抽查、評估等途徑，了解政策運行效果，并作出相應(yīng)調(diào)整。對于超越權(quán)限、違反程序的違法決策，應(yīng)根據(jù)誰決策、誰負責(zé)的原則，追究其責(zé)任。

第三，《綱要》提出了建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制的任務(wù)，并設(shè)定了具體的措施 。應(yīng)建立科學(xué)、合理的行政執(zhí)法體制。一方面，加快行政執(zhí)法體制改革，進一步推動相對集中行政處罰權(quán)工作從縣區(qū)一級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級下沉，同時加強執(zhí)法經(jīng)費保障，制定專門科目，實行收支單列，切斷公共執(zhí)法與個人利益之間的利益聯(lián)結(jié)，從源頭上消除亂收亂罰等違法執(zhí)法動機。在行政執(zhí)法程序方面，堅決落實行政決定告知制度，及時告知行政相對人享有的陳述權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利，才能作出行政決定。另一方面，加強行政自由裁量權(quán)的規(guī)范化建設(shè)，完善行政自由裁量權(quán)基準，按照適度、合理的原則對行政相對人作出處罰決定，防止因處罰過失、過當而侵害其正當權(quán)益。

（二）完善依法行政法律法規(guī)

《綱要》提出了提高政府立法質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的依法行政制度體系的任務(wù)，并為此設(shè)定了具體的目標。完善依法行政法律法規(guī)，針對具體行政行為進行詳細的法律規(guī)定和解釋，可以確保市縣政府在法定權(quán)限內(nèi)依據(jù)法定程序行政，而不會出現(xiàn)缺位或越位等情況。

第一，政策制定必須嚴格遵守法律法規(guī)，對于那些不具備明確法律規(guī)則條件，以及不宜用國家強制力來推進實施的事項，應(yīng)在實踐過程中進行不斷探索，行政管理部門在制定相關(guān)法律時也應(yīng)充分利用這些預(yù)留空間。

第二，要加強政策措施的法律法規(guī)轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)階段，我國的法律體系尚不健全，特別是基層建設(shè)、發(fā)展方面的法律法規(guī)比較籠統(tǒng)，很多情況下都是通過政策先行先試，而缺少法律明文依據(jù)。對于這類情況，應(yīng)該盡快總結(jié)經(jīng)驗，擇機將這些政策提高到地方法規(guī)層面，最后固化到法律制度之中。

第三，要加強規(guī)范性文件制定的程序化、制度化管理。規(guī)范性文件是市縣政府開展各項工作的重要依據(jù)，對促進行政管理規(guī)范化、科學(xué)化具有重要指導(dǎo)意義。一方面，市縣政府應(yīng)當樹立科學(xué)務(wù)實的規(guī)范性文件制定意識，在編制相關(guān)文件時，充分考慮當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的實際情況，尤其要加大對民生熱點、難點問題的關(guān)注度；另一方面，在規(guī)范性文件編制之前，市縣政府要做好實地調(diào)研工作，通過實地考察、研究，抓住事物本質(zhì)，保證所編制的文件具有較高的可行性與指導(dǎo)性。此外，對于文件的調(diào)研起草、集體審議、合法性審核、對外公布等，也必須制定完整的程序，廣泛征集專家意見，有計劃地開展集體討論、社會聽證等活動，通過民主方式解決文件制定中的一些爭議，避免規(guī)范性文件制定的隨意性。

（三）嚴格行政執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)

《綱要》明確了執(zhí)法嚴明的目標，并提出了堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的目標，強調(diào)建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，并設(shè)定了具體任務(wù)。行政監(jiān)督問責(zé)是依法行政的重要前提和基礎(chǔ)。

第一，應(yīng)該樹立行政監(jiān)督意識，深刻認識行政監(jiān)督的重要作用。市縣政府自身要積極面對并自覺接受監(jiān)督，各級監(jiān)督主體也要勇于、善于開展監(jiān)督活動，特別是基層群眾要學(xué)會通過法律途徑行使監(jiān)督權(quán)力。

第二，要優(yōu)化行政監(jiān)督機制，從同級監(jiān)督、專門監(jiān)督、輿論監(jiān)督三個層面提高監(jiān)督實效。其中，在同級監(jiān)督方面，要求各行政執(zhí)法部門加強分工合作、溝通交流；在輿論監(jiān)督方面，充分發(fā)動全民公審的強大監(jiān)督力量，打破傳統(tǒng)媒體監(jiān)督的僵化局面。

第三，市縣政府應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)，為群眾參與行政執(zhí)法監(jiān)督提供有利條件，并通過網(wǎng)絡(luò)征集地方民意，為市縣政府改進工作手段、創(chuàng)新服務(wù)模式提供重要參考。

第四，完善違法追責(zé)制度，形成與行政崗位責(zé)任相配套的剛性問責(zé)機制，明確每一個執(zhí)法主體的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系，對于行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴格追究行政主體過錯，徹底消除行政執(zhí)法中的不作為、濫作為。

（四）提升市縣政府干部依法行政水平

《綱要》確定了全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力的目標，并設(shè)定了具體的措施。干部依法行政意識和能力，直接影響著市縣政府依法行政建設(shè)的成敗。

第一，開展干部法治宣講活動。通過法制講座、普法考試等方式，督促干部加強法律知識學(xué)習(xí)，樹立有法必依、依法行政理念，提高依法辦事能力。

第二，建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。堅持每周學(xué)習(xí)、每季度匯報、每半年進行一次總結(jié)，將集中性法制教育轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性法制教育，真正使領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上完成從“治民”到“治官”的重要轉(zhuǎn)變。

第三，加強行政工作人員依法創(chuàng)新能力的培訓(xùn)。既要注重法治精神、法治思想，又兼顧奉獻意識、服務(wù)意識，不斷提升其依法創(chuàng)新熱情，正確把握依法行政與行政創(chuàng)新之間的關(guān)系，更好地服務(wù)地方群眾、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，市縣政府也要構(gòu)建一套依法創(chuàng)新的科學(xué)評價、激勵機制，降低依法創(chuàng)新風(fēng)險，解除基層行政人員后顧之憂。

第四，面向群眾展開法制宣傳教育。特別是過電視廣播、媒體報道、社區(qū)集中學(xué)習(xí)、散發(fā)宣傳冊等方式宣傳憲法、行政法等與民眾生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)群眾學(xué)法、守法、用法為依法行政創(chuàng)造良好氛圍。

注釋：

王起翔.依法行政實踐的回顧與展望.中國行政法二十年博鰲論壇暨中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2005年年會.海南博鰲.2005.

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鄭方輝、盧揚帆.法治政府建設(shè)及其績效評價體系.中國行政管理.2014（6）.26-31.

鄭才法.建立高效的縣域行政執(zhí)法體制.今日浙江.2015（16）.34-35.