淺談法治政府建設(shè)及其績效評價的體系

楊雨

摘 要 作為政府最為理想的一種運行狀態(tài)，對法治政府進行評價主要是針對其建設(shè)成果，也就是通常意義上所說的目標性評價，而對法治政府的績效進行評價更為注重人民群眾對政府工作的滿意度，本文立足于當今的社會背景，從法治政府的建設(shè)進程出發(fā)，運用理論與實際相結(jié)合的方式，對法治政府的評價及其績效評價的體系進行了詳細的分析和論述，供相關(guān)部門的工作人員進行參考。

關(guān)鍵詞 法治政府 建設(shè) 績效評價 體系

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.346

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一、我國法治政府的建設(shè)進程

（一）政府的法制建設(shè)

從1978年至2003年間均屬于我國政府的法制建設(shè)時期，這一階段的建設(shè)核心為政府的法制建設(shè)，而建設(shè)的主題為依法行政，共產(chǎn)黨和國家的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在這一階段充分吸取了文化大革命中所獲得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對法制建設(shè)的意義具有了更深層次的理解，并且在此基礎(chǔ)上提出了“健全法治，發(fā)展民主”的中心指導(dǎo)思想，通過深化民主程序化進程的方式，保證法律制度在社會主義中所具有的穩(wěn)定性和權(quán)威性，真正實現(xiàn)了有法可依 。也就是說在這一階段中，黨和政府所制定的報告內(nèi)容均與依法行政息息相關(guān)，通過提高對依法行政的重視程度，保證相關(guān)工作人員的行政水平逐步提高，進而滿足法治政府建設(shè)過程中的所具有的諸多要求，為下一階段工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）法治政府的建設(shè)

由2004年至今屬于法治政府的建設(shè)階段，這一階段的特點在于政府開始將理論付諸于實踐，而隨著我國相關(guān)法律體系的發(fā)展和完善，黨和政府在權(quán)力運用方面開始具有了更加規(guī)范的制度，對人民群眾權(quán)利的保障程度也日益增強，可以說國家、政府和人民群眾三者的互動方式開始向良性靠攏，政府的管理方式已經(jīng)實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的“人治”向“法制”進行轉(zhuǎn)變，并且逐漸從“法制”向“法治”轉(zhuǎn)移。從我國法治政府的建設(shè)過程可以發(fā)現(xiàn)，法治政府的成功建設(shè)是保證法治國家形成的基礎(chǔ)和核心，而在這一過程中衍生出的有關(guān)概念更是需要有關(guān)人員引起充分的重視，“依法行政”的意義在于對政府人員提出遵紀執(zhí)法的要求，而“法治政府”則在要求政府人員在遵紀執(zhí)法的基礎(chǔ)上，為公民提供相關(guān)服務(wù)，通過對侵權(quán)行為的制止和法律秩序的維護，保證公民基本權(quán)益的使用。因此法治政府的建設(shè)不僅確保了依法行政的有效實施，還表明了政府工作人員開始通過法治的方式對人民群眾的權(quán)益進行維護 。

二、法治政府的評價

（一）評價的內(nèi)容

法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)是對其進行評價，因此，國務(wù)院在2010年明確的規(guī)定了依法行政的考核標準，并且將該項考核與地方政府和工作人員的工作成果進行了高度的結(jié)合，這一做法的主要意義在于對法治政府建設(shè)的工作進行約束，進一步保證地方政府人員對該工作引起足夠的重視。從理論上來說，法治政府建設(shè)是保證國家平穩(wěn)發(fā)展的核心，也是其不可或缺的一部分，因此，國務(wù)院在2010年明確規(guī)定政府具有文明執(zhí)法、公正執(zhí)法、科學(xué)決策、規(guī)范立法，以及對政務(wù)的公開工作進行完善的義務(wù) 。

（二）評價的功能

1.激勵功能：

從法治政府評價的內(nèi)容出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)其自身所具有的激勵性主要體現(xiàn)在對有關(guān)部門的資金和人事的調(diào)動進行指導(dǎo)的方面。從資金預(yù)算的角度出發(fā)，即有關(guān)部門可以根據(jù)評價的最終結(jié)果對下一階段所用資金的額度進行預(yù)算，而在人事的調(diào)動方面，有關(guān)部門可以根據(jù)評價的結(jié)果決定從業(yè)人員的去留，將上述內(nèi)容相結(jié)合，可以得出適時的開展評價，可以保證政府部門管理效能提升的結(jié)論。

2.監(jiān)督功能：

評價本身就是對政府建設(shè)的過程和成果進行監(jiān)督，另外，我國現(xiàn)階段所實行的多元化評價方式保證了政府受監(jiān)督的全面性。在政府權(quán)利方面，以人民群眾和外部的評價機構(gòu)為監(jiān)督主體，在政府權(quán)力方面，以不同政權(quán)互相監(jiān)督為主，以立法權(quán)為輔 。

3.導(dǎo)向功能：

無論是組織內(nèi)部的評價還是其外部的評價，所有評價工作本身均具有對評價對象發(fā)展的方向進行指引的作用，由此可以看出，法治政府的評價工作，其本質(zhì)在于對法治政府建設(shè)的最終方向進行指導(dǎo)，因此，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟的進步，將人民群眾的認同心理作為開展治理工作的基礎(chǔ)和前提這一貫穿始終的工作理念也在面臨著一定的挑戰(zhàn)，想要保證法治政府建設(shè)工作的高效開展，對“政績合法性”的內(nèi)容進行大力推進是非常有必要的。

三、法治政府的績效評價

（一）對評價過程的控制較強

評價的過程和最終結(jié)果二者存在一定的相對性，從管理者的角度出發(fā)看待績效評價的問題可以發(fā)現(xiàn)，評價的過程是為結(jié)果服務(wù)的，但是現(xiàn)階段我國普遍存在的現(xiàn)象是地方政府對評價過程的控制過強，也就是說以國務(wù)院頒布的文件為標準，將評價過程中的節(jié)點作為基準對其進行分解，并且轉(zhuǎn)化為與之相對應(yīng)的指標和內(nèi)容，例如行政執(zhí)法、決策制定、信息公開、行政監(jiān)督以及制度建設(shè)等，在此基礎(chǔ)上所開展的評價工作存在內(nèi)容單一、指標龐雜的問題。

（二）進行評價的對象單一

開展科學(xué)高效的績效評價，其核心內(nèi)容在于對評價權(quán)的合理運用，可以說評價權(quán)對評價的方式和最終結(jié)果具有直接影響?，F(xiàn)階段，我國的國情決定了法治政府所擁有的評價權(quán)由黨委和政府二者共同構(gòu)成，即成立以黨委書記委負責人的領(lǐng)導(dǎo)小組，那么從屬于該小組的辦公室就具有評價組織的權(quán)力，但是由于績效評價的專業(yè)性極強，因此，大部分辦公室的設(shè)立依托于政府法制辦，評價對象單一的問題正是由此而產(chǎn)生的 。

（三）評價結(jié)果的運用存在局限性

只有做到對評價結(jié)果進行靈活、準確的運用才能保證其功能得到最大限度的發(fā)揮，進而加快法治政府的建設(shè)進程，但是調(diào)查結(jié)果表明，雖然我國各地方政府在進行績效評價的過程中均將“結(jié)果的運用”列為指標之一，例如較為常見的媒體公開，或是內(nèi)部通報等，但是其中的大部分內(nèi)容都難以實現(xiàn) 。出現(xiàn)這一問題的主要原因在于過于龐雜的指標大大提高了結(jié)果運用的難度，進而對其公信力產(chǎn)生了不利的影響。

四、法治政府的績效評價體系

（一）理論體系

法治政府的績效評價體系包括了政治學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)在內(nèi)的多門學(xué)科和法學(xué)，可以說其理論體系屬于多門學(xué)科的復(fù)合體。通常意義上來說，人們將政府的績效評價看做公共管理學(xué)的范圍，也就是將管理學(xué)和政治學(xué)相結(jié)合，評價的內(nèi)容包括動因、主體結(jié)構(gòu)變遷等，除此之外，法學(xué)在這一體系中所占據(jù)的重要地位也是顯而易見的。一方面，法學(xué)中與“法律認識”相關(guān)的理論是構(gòu)建評價體系的基礎(chǔ)，并且為人民群眾對評價活動的參與提供了一定的支持，另一方面，法學(xué)中為評價體系所包含的內(nèi)容提供理論支持的“本體論”也是證明法學(xué)地位的主要表現(xiàn)，例如行政執(zhí)法、立法、監(jiān)督和決策等 。

（二）技術(shù)體系

指標權(quán)重、評分、體系以及評價的周期等諸多要素共同構(gòu)成了政府績效評價中的技術(shù)體系，而指標體系是上述內(nèi)容中最重要，也是最受到有關(guān)部門關(guān)注的內(nèi)容，需要人們了解的內(nèi)容在于，指標體系的實質(zhì)在于對評價的理念和最終目的進行服務(wù)。從我國的國情出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)對技術(shù)體系進行研究需要工作人員對以下內(nèi)容引起充分的重視：其一，作為最為關(guān)鍵的指標評價內(nèi)容，法治政府的績效評價與日常工作成果考核二者存在一定的不同，指標體系主要反映了目標考核的最終結(jié)果；其二，評價體系的基礎(chǔ)在于對政府和其自身所具有的法治職能進行作為的結(jié)果，最終的評價標準體現(xiàn)為人民群眾的滿意程度；第三，由于政府頒布有關(guān)規(guī)定和政策時具有一定的滯后性，因此，評價的周期對其最終結(jié)果具有直接影響，而法治政府的績效評價結(jié)果與最終的年度評價是截然不同的個體；其四，法治政府的績效評價主要針對周期變化的幅度和數(shù)量 。

（三）內(nèi)容體系

作為法治政府與政府二者在績效評價體系上最重要的不同之處，內(nèi)容體系是對指標體系進行設(shè)計的基礎(chǔ)和依據(jù)。國務(wù)院頒布的有關(guān)條例中，對法治政府建設(shè)進行評價的內(nèi)容共包括以下幾個：第一，行政執(zhí)法，也就是通常意義上所說的行政機關(guān)對法律進行執(zhí)行的能力和行為，對其進行評價的標準為信息的公開、明確執(zhí)法的責任、對執(zhí)法的權(quán)限進行界定等；第二，行政決策，行政機關(guān)在其所屬的轄區(qū)范圍內(nèi)在對公共服務(wù)進行提供的過程中所做出的決策行為，例如專家論證、集體討論、公眾參與等；第三，行政立法，也就是通常意義上所說的行政機關(guān)對法律文件進行制定的行為，包括公民是否參與到政府立法的過程中來等；第四，行政監(jiān)督，由內(nèi)部和外部所構(gòu)成，指標內(nèi)容包括行政機關(guān)接受人大常委監(jiān)督、監(jiān)察部門能夠獨立對監(jiān)督權(quán)進行使用等。

總的來說，將主觀和客觀的指標進行結(jié)合，最終構(gòu)建出的評價體系是符合我國國情的、正確的選擇，該體系的內(nèi)容共包含了目標的實現(xiàn)、公眾滿意程度、制度的建設(shè)等五個方面，在對制度進行建設(shè)的過程中主要針對的內(nèi)容在于政府部門對有關(guān)規(guī)則進行確認的過程，過程的保障則涵蓋了權(quán)力監(jiān)督、依法行政、信息公開等諸多方面，公眾滿意程度主要指的是人民群眾對法治政府建設(shè)最終成果的態(tài)度。

綜上所述，文章將法治政府作為核心內(nèi)容，對其建設(shè)進程進行研究得出了有關(guān)的定義，并且詳細分析了現(xiàn)階段我國法治政府在建設(shè)過程中存在的特點和不足，通過對理論體系、技術(shù)體系、內(nèi)容體系和組織體系四個方面的內(nèi)容進行研究，闡明了法治政府的績效評價體系對依法治國的重要意義，進而達到加快我國法治政府建設(shè)進程的最終目的。

注釋：

① 揚帆.法治政府績效評價內(nèi)容及指標設(shè)計.甘肅政法學(xué)院學(xué)報.2016（3）.

②鄭方輝、尚虎平.中國法治政府建設(shè)進程中的政府績效評價.中國社會科學(xué).2016（1）.

③鄭方輝、邱佛梅.法治政府績效評價：目標定位與指標體系.政治學(xué)研究.2016（2）.

④馬懷德.我國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀觀察：成就與挑戰(zhàn).中國行政管理.2014（6）.

⑤宋偉、王軍、黃顯鴻.完善我國政府法治建設(shè)考核機制的對策思考.安徽大學(xué)法律評論.2015（1）.

⑥夏利陽、王勇.浙江法治政府建設(shè)考核評價體系及其啟示.中國行政管理.2014（6）.

孫紅軍.中國地方政府法治化：目標與路徑研究.蘇州大學(xué)學(xué)報.2016.

鄭方輝、何志強.法治政府績效評價：滿意度測量及其實證研究——以2014年度廣東省為例.北京行政學(xué)院學(xué)報.2016（2）.

參考文獻：

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