海寧首創(chuàng)“信訪評(píng)議團(tuán)”

何婷婷

浙江海寧在全國(guó)首創(chuàng)“信訪評(píng)議團(tuán)”制度，創(chuàng)新引入群眾“陪審員”模式，成立由人大代表、市民監(jiān)督員、律師等社會(huì)各界人士組成的“百人信訪評(píng)議團(tuán)”，對(duì)疑難復(fù)雜信訪件進(jìn)行公開評(píng)議。

截至目前，海寧市信訪評(píng)議團(tuán)已組織評(píng)議11件，其中集體訪3件，個(gè)體訪8件，化解率達(dá)91%，取得了較好的實(shí)踐效果。最近，海寧“信訪評(píng)議團(tuán)”制度獲得全國(guó)首屆“法治信訪進(jìn)步獎(jiǎng)”，被認(rèn)為是破解信訪難題的社會(huì)治理制度創(chuàng)新。

重大社會(huì)治理創(chuàng)新

2014年9月9日，浙江省海寧市頒布了《海寧市信訪評(píng)議團(tuán)公開評(píng)議特殊疑難信訪事項(xiàng)辦法》；同年12月16日，出臺(tái)了《海寧市信訪評(píng)議員聘任管理辦法》，兩個(gè)辦法的施行意味著信訪評(píng)議團(tuán)制度的正式啟動(dòng)。

針對(duì)特殊疑難信訪事項(xiàng)，海寧市邀請(qǐng)群眾代表、社會(huì)工作者及政府部門代表等評(píng)議員組成信訪評(píng)議團(tuán)隊(duì)，采取公開評(píng)議會(huì)的形式，通過陳述、質(zhì)證、辯論、質(zhì)詢、評(píng)議和投票表決等程序?qū)μ幚硪庖娺M(jìn)行公開評(píng)議。

可以參加評(píng)議的特殊疑難信訪事項(xiàng)主要有六類：涉及人數(shù)多、群眾反映強(qiáng)烈、爭(zhēng)議較大、一定時(shí)期內(nèi)帶有普遍指導(dǎo)意義的重大信訪事項(xiàng)；涉及多因素、多環(huán)節(jié)、多部門的復(fù)雜信訪事項(xiàng)；涉及依據(jù)的法律法規(guī)和政策規(guī)定不明確或理解不同、事實(shí)難以查清或證據(jù)不足的疑難信訪事項(xiàng)；信訪人對(duì)有關(guān)部門作出的信訪事項(xiàng)處理意見或復(fù)查意見不服的重大、疑難、復(fù)雜信訪事項(xiàng)；信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的處理意見或者復(fù)查意見不服，既未請(qǐng)求復(fù)查或者復(fù)核、又未提出聽證申請(qǐng)，仍堅(jiān)持信訪的重大、疑難、復(fù)雜信訪事項(xiàng)；其他認(rèn)為需要舉行評(píng)議的信訪事項(xiàng)。

針對(duì)進(jìn)入復(fù)查復(fù)核階段的疑難信訪事項(xiàng)，海寧市信訪局通過引導(dǎo)信訪人，向其介紹評(píng)議團(tuán)制度。如果信訪人愿意啟動(dòng)評(píng)議制度，信訪人可以從信訪評(píng)議員庫(kù)中自行挑選自己滿意的評(píng)議員。評(píng)議環(huán)節(jié)中，信訪人和信訪事項(xiàng)承辦單位進(jìn)行陳述、質(zhì)證、辯論、質(zhì)詢，評(píng)議員詢問當(dāng)事雙方和咨詢員，就評(píng)議事項(xiàng)發(fā)表各自觀點(diǎn)。最后，評(píng)議員在評(píng)議會(huì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行無(wú)記名公開投票，當(dāng)場(chǎng)公布投票結(jié)果。

海寧市信訪局建立了“百人信訪評(píng)議員庫(kù)”，先后分兩批聘任了100名信訪評(píng)議員。目前，該庫(kù)由10名人大代表、10名政協(xié)委員、40名群眾代表、9名律師、9名人民調(diào)解員、4名仲裁員、6名社會(huì)工作者、12名專家學(xué)者構(gòu)成。信訪評(píng)議員庫(kù)成員身份多樣，專業(yè)能力較強(qiáng)，能夠代表不同群體的意見，有利于從多角度深度剖析信訪人的利益訴求，推動(dòng)共識(shí)的形成。

信訪評(píng)議團(tuán)制度遵循絕對(duì)多數(shù)的原則，即評(píng)議票決滿意率達(dá)三分之二（含）以上的，認(rèn)定信訪事項(xiàng)處理意見成立。如果事后信訪人仍以同一事實(shí)和理由繼續(xù)信訪的，評(píng)議機(jī)關(guān)可以依據(jù)評(píng)議結(jié)論作出該信訪事項(xiàng)終結(jié)的決定。評(píng)議票決滿意率低于三分之二的，認(rèn)定信訪事項(xiàng)處理意見存在問題，責(zé)成信訪事項(xiàng)承辦單位重新辦理該信訪事項(xiàng)，并且不得就該信訪事項(xiàng)作出相同或相近的處理意見。

在評(píng)議團(tuán)公布結(jié)果后，為緩和信訪人與涉訪機(jī)關(guān)的矛盾，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)組織調(diào)解工作。同時(shí)，考慮到信訪人可能對(duì)評(píng)議結(jié)果不理解或不適應(yīng)等，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)在必要時(shí)安排心理疏導(dǎo)，安撫信訪人情緒，幫助其接受評(píng)議結(jié)果。

制度設(shè)計(jì)的精髓

從表面上看，信訪評(píng)議團(tuán)制度與信訪聽證制度非常相似，但二者有很大的區(qū)別。

相較于只有信訪機(jī)構(gòu)或涉訪機(jī)關(guān)才可啟動(dòng)聽證制度，海寧市信訪評(píng)議團(tuán)制度將啟動(dòng)主體擴(kuò)大化：規(guī)定凡屬于上述六類特殊疑難信訪事項(xiàng)，信訪人、承辦機(jī)關(guān)或信訪工作機(jī)構(gòu)均可提出信訪評(píng)議要求，啟動(dòng)評(píng)議團(tuán)制度，給予雙方充分的選擇權(quán)，提供表達(dá)不滿的合理渠道。制度的啟動(dòng)權(quán)是評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度合理性的重要指標(biāo)。

一般情況下，參與聽證會(huì)的聽證員為有公信力的人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等。信訪評(píng)議員由社會(huì)各界人士組成，通過所在單位、組織、團(tuán)體推薦，由市聯(lián)席辦把關(guān)進(jìn)行資格審查后確定。其中一個(gè)重要的選擇標(biāo)準(zhǔn)就是評(píng)議員是否敢于講真話、能否代表社會(huì)正義。評(píng)議員實(shí)行兼職制，聘期為1年，屆滿對(duì)其進(jìn)行考核。通過嚴(yán)控評(píng)議員的“進(jìn)入”和“退出”機(jī)制，挑選出能夠真正表達(dá)社會(huì)正義的評(píng)議員，提高評(píng)議結(jié)果的合理性。

信訪人可依據(jù)評(píng)議員庫(kù)構(gòu)成，按比例、類別分兩輪挑選評(píng)議員：評(píng)議前，信訪人從評(píng)議員庫(kù)中預(yù)先選取多于正式評(píng)議員兩倍的評(píng)議候選人；評(píng)議時(shí)，由信訪人和承辦單位或其代理人從中抽取評(píng)議員。主張召開評(píng)議會(huì)的一方，少抽取一人。評(píng)議團(tuán)成員數(shù)量為單數(shù)，一般個(gè)訪事項(xiàng)的評(píng)議員數(shù)量為10-15人，群訪事項(xiàng)為20-50人。

這樣的制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了對(duì)信訪人權(quán)利的尊重與保護(hù)，有效減少了行賄受賄現(xiàn)象，提高了評(píng)議團(tuán)意見的多樣性，增強(qiáng)了信訪人對(duì)評(píng)議結(jié)果的認(rèn)可度與信賴度。

公開評(píng)議的精髓就是運(yùn)用公共理性來(lái)審視信訪人的訴求，使其回歸理性。一般而言，聽證制度的公開度有限，僅允許少數(shù)與該事項(xiàng)有關(guān)的人員旁聽。但海寧市信訪評(píng)議會(huì)不僅對(duì)普通老百姓公開，全程攝像，更將評(píng)議當(dāng)事人由單個(gè)個(gè)體延伸至特殊群體，將評(píng)議場(chǎng)所由會(huì)議室延伸至基層、實(shí)地，充分考慮了信訪事項(xiàng)的實(shí)際情況，也極大地提高了評(píng)議的公開性。

聽證制度一般不強(qiáng)制要求現(xiàn)場(chǎng)決議，而評(píng)議團(tuán)制度則規(guī)定：評(píng)議團(tuán)應(yīng)綜合考量信訪人提出的信訪事項(xiàng)事實(shí)及請(qǐng)求的合法性、合理性，以及信訪機(jī)構(gòu)處理意見是否符合事實(shí)清楚、證據(jù)充分、法律法規(guī)及政策適用準(zhǔn)確、程序規(guī)范等要素。通過無(wú)記名投票，形成結(jié)果并當(dāng)場(chǎng)公布。

第三方平臺(tái)的公信力

在現(xiàn)代社會(huì)中，信訪作為疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的兜底性制度，日益重要地承擔(dān)著權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)糾紛化解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等職能。但目前信訪機(jī)構(gòu)在處理涉訪機(jī)關(guān)與信訪人之間的矛盾時(shí)，既是矛盾的裁決者，又與涉訪機(jī)關(guān)同屬于行政系統(tǒng)，導(dǎo)致其處理意見很難使信訪人信服。

很多信訪事項(xiàng)的“終而不結(jié)”，與信訪人對(duì)信訪結(jié)果的不認(rèn)可、不信任密切相關(guān)。另外，由于公權(quán)與私權(quán)存在對(duì)社會(huì)正義認(rèn)知的偏差，信訪人的期望與信訪機(jī)構(gòu)做出的回復(fù)不完全一致，使得信訪陷入了無(wú)效率的局面，維穩(wěn)成本也不斷增加。

評(píng)議團(tuán)制度最大的創(chuàng)新就是提供了一個(gè)第三方平臺(tái)，將信訪人和涉訪機(jī)關(guān)聚集在一起，由中立的評(píng)議團(tuán)評(píng)議信訪事項(xiàng)事實(shí)和請(qǐng)求、以及信訪機(jī)構(gòu)的處理意見是否合理。這個(gè)評(píng)議團(tuán)既不屬于政府部門，又不代表信訪人的利益，作為社會(huì)正義的發(fā)言人，其結(jié)論具有較強(qiáng)的說(shuō)服力，也容易被信訪人接受。

在這個(gè)中立的平臺(tái)中，由社會(huì)從應(yīng)然的角度出發(fā)，探討某個(gè)具體的疑難信訪事項(xiàng)應(yīng)如何處理，信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)怎樣答復(fù)才符合公平正義，并用三分之二的絕對(duì)多數(shù)原則強(qiáng)化評(píng)議結(jié)果的合理性。這樣的制度設(shè)計(jì)使得海寧市的信訪化解率高達(dá)91%，提高了信訪的效率，也體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)公正性的補(bǔ)償。

評(píng)議團(tuán)制度還將評(píng)議場(chǎng)所由會(huì)議室延伸至基層、實(shí)地，并向廣大民眾公開評(píng)議結(jié)果，起到了教育、預(yù)防的作用。相較于過去一事一議、秘密協(xié)商，公開評(píng)議提供了一種解決矛盾的新形式，非常值得提倡。

另外，在公開評(píng)議中引入群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督，促使信訪人的訴求回歸理性，減少了依據(jù)不合理訴求重復(fù)上訪的現(xiàn)象；同時(shí)，通過公開審查信訪機(jī)構(gòu)答復(fù)的合法性、合理性，推動(dòng)政府部門依法行政，提高政府工作的公正性、公開性和民主性。

但是，海寧市信訪評(píng)議團(tuán)制度畢竟只是初步嘗試，其公開性還有待提高。如果能結(jié)合網(wǎng)上直播、媒體在線報(bào)道等方式，其效果會(huì)更好。另外，雖然已經(jīng)較為科學(xué)地選擇了100名評(píng)議員，也對(duì)其進(jìn)行了“進(jìn)入”和“退出”的嚴(yán)格考核，但是他們的選擇究竟能否代表社會(huì)正義，仍有待觀察。

海寧市信訪評(píng)議團(tuán)制度具有較大的制度創(chuàng)新性，希望未來(lái)能看到更大的突破，推動(dòng)社會(huì)治理的進(jìn)一步完善。