基層改革創(chuàng)新的偏誤與良方

范琦娟

2016年是基層政府勇于改革創(chuàng)新的一年，但眾多創(chuàng)新中夾雜偏誤。與往屆“十大地方公共決策鏡鑒”榜單相比，2016年的榜單呈現(xiàn)出一個(gè)新變：基層因改革創(chuàng)新而導(dǎo)致的決策偏誤、落地反彈占比增加：2014年榜單中只有一例；2015年有三例；到2016年的榜單則多達(dá)七例。

2016年基層改革創(chuàng)新政策紛繁多樣，數(shù)量增加的背后存在三大頑疾，錯(cuò)失痛點(diǎn)、行政強(qiáng)推、決策求快，折射出創(chuàng)新思維和方式方法的陳舊。它們與五大發(fā)展理念的違背，導(dǎo)致創(chuàng)新落地的“滑鐵盧”，亟待破解。

新穎招數(shù)背后的“痛點(diǎn)”

2014年6月以來(lái)，湖北鄖西縣搭建了“領(lǐng)導(dǎo)干部日?？己斯芾砥脚_(tái)”，目的是通過(guò)GPS定位干部行蹤，及時(shí)掌握全縣正科級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)日當(dāng)月的工作績(jī)效和個(gè)人重大事項(xiàng)，以監(jiān)督、考核官員，促使其轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。管理平臺(tái)通過(guò)收集領(lǐng)導(dǎo)干部每天報(bào)送的工作日志和重大事項(xiàng)，自動(dòng)綜合分析各類(lèi)信息，及時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的工作狀態(tài)和活動(dòng)軌跡，做到一天一提示、一月一通報(bào)。

顯然，這類(lèi)管理創(chuàng)新是隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起而誕生。尤其是所謂“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式，激發(fā)了政府機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)和利用最新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)改革政府管理模式的動(dòng)機(jī)。

這一管理創(chuàng)新，招數(shù)雖屬新穎，卻因方法不當(dāng)，引發(fā)爭(zhēng)議。

依據(jù)鄖西縣GPS定位監(jiān)督官員模式，將官員24小時(shí)的行蹤都納入到定位監(jiān)管范圍，這是將官員公共角色擴(kuò)大化，將其8小時(shí)之外的私人生活也與公共職責(zé)混為一談，存在著嚴(yán)重的公私混淆的問(wèn)題，是對(duì)公民隱私權(quán)的侵犯。

而且此類(lèi)模式易導(dǎo)致“技術(shù)型懶政”現(xiàn)象發(fā)生。由于技術(shù)手段具有強(qiáng)大的嵌入性，所以它可以掩蓋各種軟性手段，特別是制度建設(shè)的作用。制度建設(shè)需要更加長(zhǎng)期的耐性和堅(jiān)持，更需要智慧與理性，而技術(shù)對(duì)制度的掩蓋則會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)技術(shù)的過(guò)度依賴(lài)，形成一種“技術(shù)型懶政”現(xiàn)象。

吉林省延邊自治州敦化市委書(shū)記唐文忠，實(shí)名認(rèn)證首開(kāi)微店，也屬同類(lèi)。利用時(shí)下微商發(fā)展的勢(shì)頭，親自注冊(cè)，李文忠希望借以“微店”這一載體推廣敦化農(nóng)副產(chǎn)品銷(xiāo)售，帶動(dòng)更多力量共促敦化電商發(fā)展。

市委書(shū)記親自開(kāi)微店，手段新穎，易被關(guān)注，卻缺少深思熟慮。一方面擁有公權(quán)身份的“書(shū)記”，親赴商場(chǎng)，權(quán)力與市場(chǎng)的邊界難以劃分。另一方面，輿論之下，公職身份更易成為網(wǎng)民追逐的焦點(diǎn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)仉娚贪l(fā)展的初衷被模糊處理，空留噱頭?！疤莆闹业男〉辍遍_(kāi)通兩個(gè)月后劃上終止符。

招式創(chuàng)新，只是手段。萬(wàn)變不離其宗，真正的創(chuàng)新，根本是帶來(lái)更好的公共服務(wù)，結(jié)果必然是受大眾歡迎的。執(zhí)政部門(mén)需要從問(wèn)題導(dǎo)向中走出來(lái)，不為單一問(wèn)題而“特定”創(chuàng)新，作繭自縛中錯(cuò)失真正痛點(diǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)百姓對(duì)公共治理的期待。

行政強(qiáng)推“后遺癥”

“青山遮不住，畢竟東流去！后會(huì)有期！”這句話(huà)出自涿鹿縣前教科局長(zhǎng)郝金倫的辭職信，隨之停止的是涿鹿縣為期兩年的“三疑三探”模式教改。

“三疑三探”模式由設(shè)疑自探、解疑合探、質(zhì)疑再探、運(yùn)用拓展四個(gè)環(huán)節(jié)組成，與傳統(tǒng)的填鴨式教學(xué)模式截然不同，曾在河南西峽縣一高取得非凡成效，從而轟動(dòng)全國(guó)。當(dāng)郝金倫將這種模式引入涿鹿時(shí)，爭(zhēng)議與質(zhì)疑始終不斷。兩年里遭遇兩次大的反對(duì)浪潮，以及一次群體性事件。

從2014年5月引入“三疑三探”模式，2014年9月開(kāi)始全面推廣，到2015年春季在全縣各個(gè)中小學(xué)全面實(shí)施，涿鹿縣僅用了不到一年的時(shí)間。并且全縣高中、初中、小學(xué)一起推進(jìn)，強(qiáng)行“一刀切”，已是忽視教育發(fā)展規(guī)律，行政強(qiáng)推改革的開(kāi)端。

教科局作為各學(xué)校的業(yè)務(wù)主管單位，一直主導(dǎo)著教改的進(jìn)程。而作為教科局原局長(zhǎng)、黨委書(shū)記的郝金倫更是實(shí)際操刀手。在無(wú)視涿鹿縣經(jīng)濟(jì)水平較差、師資力量不足、優(yōu)質(zhì)生源流失嚴(yán)重的情境下，出現(xiàn)了在全縣中小學(xué)教室全部安裝攝像頭的決策，以確保一線(xiàn)教師落實(shí)教改，傳統(tǒng)人治思維盡顯其中。

涿鹿教改的一意孤行還體現(xiàn)在缺乏必備的民意調(diào)查，沒(méi)有充分考慮群眾的承受能力，最終受到學(xué)生、家長(zhǎng)、一線(xiàn)教師等的多方質(zhì)疑。當(dāng)行政命令與民意所向產(chǎn)生角力時(shí)，失敗已成定局。

“當(dāng)基層政府習(xí)慣用行政命令的方式，依靠行政力量推行改革時(shí)，不僅會(huì)留下諸多后遺癥，更是與五大發(fā)展理念中依靠科學(xué)，尊重發(fā)展規(guī)律的原則相違背?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾告訴《決策》。

基層政府該如何規(guī)避類(lèi)似涿鹿教改這種“改革方向正確，卻折戟而返”的改革創(chuàng)新呢？答案是加強(qiáng)公眾參與，正確政策敘事。

“政策敘事，即用一種百姓能理解的方式敘述某項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)政府與公眾互相信任互相依賴(lài)?！毖懛治稣f(shuō)，“改革創(chuàng)新的政策能帶來(lái)好的效果，相對(duì)而言是間接的。在復(fù)雜的社會(huì)運(yùn)行中，如果沒(méi)有更好的把故事講出來(lái)，沒(méi)有用更好的百姓熟悉的案例說(shuō)清楚，好政策也得不到認(rèn)可?！?/p>

通過(guò)優(yōu)良的政策溝通，讓公眾參與其中，領(lǐng)悟到重大決策背后的考慮，遠(yuǎn)勝行政命令式強(qiáng)推百倍。

被動(dòng)創(chuàng)新“節(jié)奏失調(diào)”

又至寒冬，大眾言談中總離不了一個(gè)關(guān)鍵詞——“霧霾”。在河北省更是如此，它已成為近些年來(lái)全國(guó)污染較重的省份之一。

為了治霾，河北省一直在探索有效途徑。其中一條即通過(guò)推廣應(yīng)用新能源汽車(chē)，達(dá)到“節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境”的功效。2016年3月1日，河北省正式實(shí)施《河北省大氣污染防治條例》，把機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣作為主要污染源之一并明確了治理辦法，要求九類(lèi)公共服務(wù)用車(chē)換新時(shí)必須更換為新能源汽車(chē)，其中包括出租車(chē)。

河北省衡水市第一時(shí)間響應(yīng)號(hào)召，3月1日開(kāi)始，衡水市車(chē)管所要求所有新上路的出租車(chē)必須使用新能源汽車(chē)，對(duì)更換或新增的燃油車(chē)，不再辦理機(jī)動(dòng)車(chē)登記業(yè)務(wù)。始料未及的是，此項(xiàng)政策掀起了一陣風(fēng)波，衡水市被推上風(fēng)口浪尖。

同樣的政策在2015年已經(jīng)在張家口、廊坊等地率先試點(diǎn)開(kāi)展，為什么到了衡水卻出現(xiàn)水土不服？原因有二。

第一，沒(méi)有從出租車(chē)司機(jī)角度權(quán)衡利弊。新能源出租車(chē)充電時(shí)間長(zhǎng)、續(xù)航里程少，難以載運(yùn)長(zhǎng)途旅客，更是車(chē)價(jià)昂貴，負(fù)擔(dān)與不便要比節(jié)能減排來(lái)的更快；

第二，客觀(guān)上的準(zhǔn)備不足。衡水市出租車(chē)專(zhuān)用充電樁、新能源出租車(chē)銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)以及相關(guān)補(bǔ)貼措施均未到位，政府強(qiáng)行要求新能源出租車(chē)盡快上路，只會(huì)遭遇不滿(mǎn)與反對(duì)。

終于在2016年8月7日，衡水市政府相關(guān)部門(mén)做出回應(yīng)稱(chēng)，鑒于衡水市新能源汽車(chē)以及相應(yīng)配套設(shè)施仍不完善，在鼓勵(lì)使用新能源車(chē)的同時(shí)，允許新能源出租車(chē)和燃油出租車(chē)并行使用。衡水市出租車(chē)“換新”風(fēng)波告一段落。

在現(xiàn)實(shí)中很多地方都存在衡水市政府這樣的困境?；鶎诱诼鋵?shí)上級(jí)創(chuàng)新政策時(shí)，身處被動(dòng)。在尚未充分調(diào)研前提下，為完成目標(biāo)，一味求快，導(dǎo)致新政與舊情不能銜接，導(dǎo)致節(jié)奏失調(diào)。這也成為基層改革創(chuàng)新踏空的一大原因。

“重大決策怎樣減少失誤，需要慢下來(lái)?！眹?guó)家行政學(xué)院一級(jí)教授、中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心主任劉峰告訴《決策》，在新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度慢下來(lái)了，決策也需要慢下來(lái)。決策的調(diào)研、制定、落實(shí)、考核過(guò)程中，都需要做到民主化、科學(xué)化、法治化。認(rèn)真籌備實(shí)地調(diào)研，參考聽(tīng)取專(zhuān)家智庫(kù)的建議，搜集群眾反饋意見(jiàn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與結(jié)果考核，環(huán)環(huán)相扣沒(méi)有捷徑，“從時(shí)間維度看，雖然慢了，卻能讓更多群眾滿(mǎn)意，執(zhí)行落地才見(jiàn)成效，最終實(shí)現(xiàn)決策公信力的建設(shè)?！?